综合档案馆“旋转门”机制的构建

任琼辉/中国人民大学信息资源管理学院

徐拥军/中国人民大学档案事业发展研究中心

张 臻/中国人民大学档案事业发展研究中心、北京电子科技学院管理系

深化党和国家机构改革，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场系统性、整体性变革。综合档案馆是我国档案事业的主体之一，是集中管理档案的文化事业机构。作为深化党和国家机构改革的重要组成部分，我国地方档案机构改革基本完成了由“局馆合一”向“局馆分设”的转变。据了解，31家省级档案馆有一半以上明确为参公单位[1]。在此背景下，学界围绕管理体制[2][3]、局馆关系[4]、行政监管[5]、档案部门与数据管理部门关系[6]、档案干部队伍建设[7]等方面形成了系列研究成果。随着机构改革的深入，不少学者对档案职业与人才发展问题进行了探讨，其中包括：讨论机构改革与职业发展问题的关系[8]；从局馆联动的视角分析档案职业心理波动、身份认同，并提出构建人才联通机制[9]；论证建立档案职业资格制度的必要性与可行性[10]等。

在现实层面，与档案事业高质量发展的新任务、新要求相比，档案馆人才队伍建设还存在专业人才断档断层、总体文化水平较低、专业技能较差[11]、人才流动不足、人才流失风险增加等困境。在原“局馆合一”的体制下，部分基层单位长期面临着缺乏青年档案人才的困境[12]。国家档案局公布的统计数据显示，截至2020年底，全国共有各级档案主管部门2949个，综合档案馆3341个，各级档案主管部门和综合档案馆共有专职人员40946人（比2019年减少549人）。这些专职人员中，50岁及以上的有12783人（比2019年增加270人），占31.6%；35—49岁的有20708人（比2019年较少581人），占50.6%；34岁及以下的有7455人（比2019年增加302人），占18.2%。从学历结构来看，研究生学历（包括博士、硕士、研究生班）3480人，占总人数的8.5%，比2019年上升0.5个百分点；本科学历（含双学士）27049人，占总人数66.1%，比2019年上升1.6个百分点。从档案学专业程度来看，具有博士研究生档案专业程度仅有8人（比2019年减少5人），占总人数的0.02%；具有硕士研究生档案专业程度的412人（比2019年减少15人），占总人数的1.01%；具有研究生班研究生档案专业程度的135人（比2019年减少28人），占总人数的0.33%；具有大学本科档案专业程度的4308人（比2019年减少401人），占总人数的10.52%[13]。根据以上统计数据可知，改革后人员总数比2019年减少的情况下，档案机构改革后又存在人员分流的现象，对综合档案馆而言，其人数势必比统计总数要低。同时，虽然学历结构正缓慢提升，但专业程度却呈现相对剧烈的下降趋势，档案专业人员面临流失的风险。可以看出，我国档案工作人员依然呈现学历结构不平衡、档案专业人才数量不足的局面。有学者指出，档案人才队伍建设落后成为现阶段制约我国档案事业创新发展的重要瓶颈[14]。

综合档案馆人才是档案馆和档案事业发展的重要支撑。如何满足档案人才需求、促进档案馆人才流动、推动档案事业创新发展，急需加强对综合档案馆人才建设问题的深入研究。本文试图分析建立综合档案馆“旋转门”机制的必要性与可行性，并提出具体的构建路径。

1“旋转门”与“旋转门”机制的含义

1.1“旋转门”的含义与特点

“旋转门”是美国特有的政治名词，意指政府官员、思想库和学者以及商界名流之间的职位转换[15]。在“旋转门”机制中，不同部门的联系与区别为这一机制提供了旋转空间。旋转主体通过在不同部门之间的流动实现个人价值，进而实现部门利益。“旋转门”是美国智库最具特色的现象之一[16]。学者、执政者、经商者和媒体人等通过“旋转门”机制完成角色转换，进而实现思想与权力的最有效结合。具体而言，旋转门有以下特点。

第一，旋转空间的广泛性。“旋转门”现象广泛存在于政界、学界、商界、智库、科研院所甚至是演艺界等领域。近年来，旋转门不仅成为一种人才流动制度，也成为推动社会发展的机制。广泛的旋转空间为各领域事业的发展提供了机遇，因而对社会发展具有重要的社会意义。

第二，旋转方向的双向性。旋转门是连接不同行业、不同领域人才的桥梁，桥梁两端的主体均可通过旋转门实现身份、职业、职位的转换。政府、高校、商界、智库、科研院所等不同组织之间的互相旋转构成了旋转门的双向性。双向性是需求、时机、职位和资源的双方契合；反之，会造成桥梁两端的失衡，破坏人才的双向流动。

第三，旋转次数的多重性。虽然人的机遇无法预测，但是机会总留给有准备的人。人的一生可能遇到多次“旋转门”，通过“旋转门”，旋转主体可以完成资源的积累，并为再次旋转或者多次旋转奠定基础。如，在奥巴马外交团队中，曾任美国副国务卿的詹姆斯·斯坦伯格有五次“旋转门”经历：参议院军事委员会首席助手—英国伦敦国际战略研究所高级分析师—克林顿政府外交团队重要成员—美国布鲁金斯学会副主席—得克萨斯大学学院院长—奥巴马政府副国务卿[17]。

1.2“旋转门”机制的含义

所谓“机制”，是“各要素之间的结构关系、相互作用和运行方式”[18]。有学者将“旋转门”机制（"Evolving Door" Mechanism）定义为：立法和行政机关等公共部门与商界、学术界以及智库等非公共部门之间人员流动的一个动态过程[19]。该定义揭示了机制的本质内涵是一种动态过程，却忽略了机制的各要素之间是如何协同和运作的。实际中，不同行业在引进“旋转门”机制时还存在一些差别。

笔者认为，综合档案馆“旋转门”机制是指综合档案馆“旋转门”各要素之间的结构关系、相互作用和运行方式。下文通过阐述综合档案馆建立“旋转门”机制的必要性、可行性，进而提出“旋转门”机制的构建路径。

2 综合档案馆建立“旋转门”机制的必要性

2.1 满足档案人才需求

机构改革后，原档案局馆人员转隶，档案事业面临着档案人才流失的风险。在新的体制下，档案人员还可能面临职位晋升瓶颈、福利待遇下降等问题，档案人员会担忧未来的职业发展。机构改革后，档案事业的飞速发展更加需要多样化的人才来贡献知识、智慧与力量。如，当前档案工作面临数字化改革、档案开放审核、档案开发利用等多方面压力，需要大量各类专业人才的广泛参与。因此，多样化、全领域的人才需求成为档案事业发展的必然诉求。

“旋转门”机制的构建可以为档案事业的发展提供人才引进的保障。从个体的角度而言，随着生活水平和医疗水平的提高，人的寿命也得到了延长，在法定年龄退休会造成人才资源的浪费。实际上，在“大众创业、万众创新”的浪潮中，不乏老年创业者。比如，设立双创活动周、搭建双创师范基地等举措激励着人们创新创业，也提高了老年人为社会作贡献的热情，促成“退而不休”的状态。而那些具有多年工龄的退休档案人员，他们具有崇高的档案情怀、专业的档案知识，应当成为“旋转门”机制的重要人才构成。同样，其他类型的人才也可以通过“旋转门”机制为档案事业发展贡献力量，尤其是参与档案馆事业的发展。

2.2 促进档案人才流动

档案人才的畅通流动，是档案事业健康发展的重要表现。通过“旋转门”机制的运行，不同性质机构之间的人员得以交流，人才结构得以更新重组。“旋转门”是人才二次创业或者多次创业的开端，借助“旋转门”机制，个人可以完成职业生涯二次乃至多次跃迁。通过“旋转门”，不同机构的人才向档案机构流动。人才流动通畅，有利于为档案事业发展注入新鲜血液，增加档案机构活力，为档案事业发展提供新的动能。另外，档案机构人才的流出有助于提高档案机构的社会影响力，还有助于从侧面建立档案部门良好的公共关系。总之，无论是人才流入档案部门，还是人才从档案部门流出，对于构建良性的档案部门人才体系而言，具有重要作用，这也是促进档案事业生态发展的应有之义。

综合档案馆档案实践工作需要与之相匹配的人才支持。而利用“旋转门”机制，一方面可以实现档案人才回流，另一方面可以拓宽档案人才队伍建设渠道，进而实现综合档案馆人才的多样性。

2.3 实现档案人才治理

档案人才治理是指党和政府部门对档案事业进行整体把控，利用法律、经济和行政手段规划各类档案人才发展的过程。如果缺少对档案人才的有效治理，各类档案人才的岗位责任、所需数量、技能要求等均不能精准满足社会需求。由此可知，对档案人才的有效治理是档案事业发展的核心环节[20]。

“旋转门”机制的建设，可以为我国档案治理的实现提供实施路径。旋转门机制可以有效推动组织之间的合作和资源互补。利用个体在不同部门之间的旋转，推动不同组织机构之间的沟通协调，完成双方资源互补，还可以拉近旋转主体所在机构之间的关系，有利于促进沟通和资源交换。这既是当前档案多元治理的重要体现，也是推动档案事业发展的重要方式。

总之，通过“旋转门”机制，档案事业发展利益相关者得以完成身份转变，充分参与档案治理，实现人才与档案的双重治理。换言之，通过档案人才的治理，实现人才的价值；通过实现档案的治理，为档案事业的发展贡献力量。

2.4 推动档案事业发展

机构改革后原来各档案机构出现了不同程度的人才分流，除了转隶到档案主管部门和档案馆外，有的还被划转到其他机构。另外，部分地区档案主管部门成为党委办公厅（室）的挂牌机构，却没有补充人员配置。因此，改革后在人员编制总数不增加的情况下，档案人才总量会相对减少。毋庸置疑，大力发展综合档案馆事业需要有充足的人才保障。档案事业的发展是基于综合档案馆基础工作的开展得以实现的。当前我国各级综合档案馆有大量基础工作和拓展性工作有待完成，如档案的整理、数字化以及开放审核、开发利用等。以开放审核工作为例，新修订《档案法》将档案封闭期缩短为25年，这对各级综合档案馆提出了新的要求。如江西省档案馆为加快馆藏期满档案开放审核工作步伐，公开招聘了10名档案开放审核工作人员，在一段时期内专门从事档案开放审核工作[21]。又如，陇南市档案馆计划招聘2人，长期从事档案数字化工作[22]。由此可见，综合档案馆对人才的需求具有专业性、长期性等特点。

人才是档案事业发展的关键要素，而构建“旋转门”机制，是解决档案事业发展中人才问题的重要举措。通过“旋转门”机制，在解决档案馆人才问题的同时，又达到了推动档案事业发展的目的。

3“旋转门”机制在综合档案馆中的可行性分析

综合档案馆不仅承担着集中保管国家档案资源的重要职能，还被赋予了其他诸多职能。新修订《档案法》更为综合档案馆履职提出了新的要求，这些都需要以人才作为支撑，迫切需要人才供给。此外，在数字化改革中，档案馆发挥文化事业单位职能，为党委、政府提供信息服务，同时为社会提供高质量文化服务，这些工作的开展也必须依托于档案专业人才。“旋转门”机制构建的可行性也得到了多种维度的证明。

3.1 部分地方档案部门开展了有益尝试

我国部分地方档案部门为应对日益复杂的档案事业发展新局面，采取了以档案人才建设为突破口的举措。地方档案机构人才发展政策的有益探索，为综合档案馆建立“旋转门”机制具有可行性提供了重要证明。

天津市大力实施人才强档战略，开展“185”档案人才培养工程，各级档案机关、国有企业、事业单位、高校、医院等机构广泛参与，助推档案事业科学发展。2004年10月，天津市档案局召开第一次档案人才工作会议，同时出台《关于加强档案人才队伍建设的意见》《天津市档案人才2005—2010年教育培养发展规划》《天津市档案人才柔性流动办法》三个文件。之后为便于对不同层次人才进行考核，制定了《天津市档案系统“185”人才库动态管理实施办法》，2009年又出台了《天津市档案系统授衔专家管理暂行规定》[23]。天津市通过制定多项制度，不断创新人才政策，优化人才环境；通过改革用人机制、分配机制、评价机制，深化人事制度改革；通过促进人才流动、整合高级人才队伍，充分发挥人才聚集效应。如，为促进人才流动，天津市提出了要本着“不为所有，但为所用”的理念，善于“借船下海，借鸡生蛋”。对高级人才和急需人才不求所有，但求所用，如针对紧缺或急需人才可以不办理调动手续，采取兼职、协议等方式，“用他的技术和才智帮助我们解决我们自己解决不了的工作难题”[24]。

天津市发展档案人才的策略，虽然未被冠以“旋转门”的称号，但从某种方面来讲已经具备了“旋转门”机制特点。这一有益探索，证明了“旋转门”机制具有可行性。

3.2 其他行业的成功经验提供了重要借鉴

其他行业在“旋转门”的成功经验可以为综合档案馆提供重要借鉴。在社会多元发展中，仅仅依靠档案部门自身管理难以满足档案事业发展的需求，尤其是机构改革后，档案事业的高质量发展对档案多元治理需求的呼声越来越高。而档案治理除了由档案主管部门、档案馆的主导外，还需要其他机构、团体以及社会大众共同参与。档案的治理，一方面可以弥补档案管理资源缺乏的短板，另一方面也能够充分调动社会的积极性，为档案事业发展作出贡献。“旋转门”机制为智库引进人才提供了重要渠道，之后这一人才引进模式被应用于其他行业。如，我国官方智库与政府部门之间建立了较为畅通的“旋转门”渠道。这是由于多数官方智库属于事业单位，其所属的智库专家为事业编制，因此官方智库学者能够较为顺畅地进入政府决策部门挂职工作，直接参与行政决策[25]。又如，在情报行业“旋转门”实践也时有发生。一位美国竞争情报专家曾获得中情局最高功劳奖，离职后进入一家著名大企业，为该企业构建了企业竞争情报体系，并使该企业的竞争情报体系成为行业标杆[26]。综合档案馆与我国官方智库之间性质相似，部分职能具有一致性，如为党政机关提供资政服务等，档案局馆（或档案馆与档案主管部门）关系的密切性，使得“旋转门”机制可以在综合档案馆应用。由此可知，各级综合档案馆作为党委所属的事业单位，可以充分利用体制内机构的优势，借鉴其他行业“旋转门”建设经验，创新人才建设模式。

值得注意的是，新修订《档案法》第七条已经以法律条文的形式明确“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”。在此背景下，综合档案馆应借鉴其他行业“旋转门”机制的成功经验，畅通旋转渠道，积极吸引体制内人才尤其是档案主管部门、高校、国有企业等机构的人才来充实档案人才队伍，进而实现档案治理多元主体参与。这也预示着综合档案馆通过“旋转门”机制，既实现了人才发展，又达到了多元参与的档案治理效果。

3.3 国家人才流动政策提供了政策保障

2019年，人力资源和社会保障部印发《关于充分发挥市场作用促进人才顺畅有序流动的意见》，这是近年来人才工作领域首个关于人才流动配置的改革性文件，文件指出党政机关与国有企业、事业单位之间实行干部交流，选调国有企事业单位领导人才到党政机关任职。同样，新修订《档案法》也发出了充分发挥社会力量的时代强音。“旋转门”也是一种重要的人才培养方式，在旋转过程中，旋转主体有机会积累工作经验、人脉和资源，提升自身的竞争力。如，“旋转门”培养人才的功能在提高领导干部交流能力方面表现得尤为突出。

近年来，国家各类人才政策、相关制度相继发布实施，将为促进人才流动提供重要保障[27]。推动档案事业的发展，需要档案部门思考如何促进人才的流动，以国家和地方人才政策为基础，创新制定适合综合档案馆人才建设的制度，建立综合档案馆“旋转门”机制，为综合档案馆事业发展提供人才保障。

4 综合档案馆“旋转门”机制的构建路径

综合档案馆“旋转门”机制的主要构成要素由旋转主体、旋转空间、旋转渠道、旋转保障等构成。综合档案馆“旋转门”机制构建需要明确问题有：旋转主体——谁来旋转；旋转空间——从哪旋转到哪；旋转渠道——如何旋转；旋转保障——如何使旋转持续。下面分别从各构成要素阐述“旋转门”机制的构建路径。

4.1 旋转主体

旋转主体是指参与旋转门机制中实现职业角色转换的个人或者团体。旋转主体是机制的基础，主要包含档案行政人员、教师、研究人员、企业档案工作者、档案服务企业人员、期刊编辑、非营利性机构中的理事会成员以及其他组织成员或个体等。旋转主体要具备理论功底、实践能力、信息技术、人脉资源等。旋转主体的学识、职称、社会经历等蕴含着巨大的财富，这也是旋转主体应具备的旋转能力。旋转主体的能力是旋转主体跨界任职的必要条件，对于新时代综合档案馆而言，旋转主体需要具有职业技能、工匠精神、创新能力等显性素养，还应该具备知识素养、影响力、声望等隐性资源。

对旋转主体进行分类，有助于全方面了解旋转主体，同时也为有针对性地吸引人才提供指导。根据不同的分类标准，旋转主体有不同的分类结果。如按照职能，可分为技术人才、编研人才、传播人才、开放审核人才等；按照旋转条件，可以分为资源型人才、影响型人才和技能型人才等；按照旋转主体来源，可以分为体制内人员和体制外人员。多元的旋转主体，为综合档案馆人才供给提供了充足的人才来源。综合档案馆可以根据不同的标准，精准选用各类人才，提高综合档案馆人才建设效率。

如，浙江省出台《关于促进我省档案服务业健康发展的意见》，明确提出适当吸收档案服务从业人员进入各级档案工作智库，以期待在研究制定档案事业发展规划、法规政策及组织实施档案工作重大活动和重大项目决策中发挥“智囊团”“思想库”作用。这一举措无疑为旋转主体提供了参与档案事业发展的机遇。

4.2 旋转空间

旋转空间是旋转门机制作用下旋转主体流动的机构。不同旋转空间，主体所承担的职能不尽相同，主体应具备的才能也不同。档案主管部门、高校、档案学会、媒体组织、企业、档案服务企业、研究机构以及其他相关单位的人员，其所需要具备的才能各有侧重，这对于档案事业的发展可以提供多样化的人才资源。旋转主体在不同的旋转空间实现身份转变，在发挥主体价值的同时，亦可以为旋转空间提供发展所需资源和机会。具体而言，综合档案馆所能提供的职位无疑具有多样化的特点，除了需要档案专业人才外，还需要各类技术人才、传播人才等。尤其是在综合档案馆回归文化事业单位后，综合档案馆若要实现跨越式发展，就更加需要资金筹措、品牌打造、文化传播等多方面的人才。

第一，档案主管部门作为档案行政管理的重要机构，未来也需要更多专业的行政管理人才。档案行政人员若要做好行政工作，必然也要熟悉档案业务工作。而这也为综合档案馆成为旋转空间提供了重要的条件。

第二，高校作为科研教育机构，是人才聚集的地方。对于档案事业发展来说，开设档案学、历史学等专业的高校也是重要的旋转空间。高校可以为档案机构提供大量的专家型人才，为档案事业的发展提供人才保障，而研究机构同样可以提供科研型人才。

第三，报刊等新闻媒体在文化传播方面具有天然优势，可以为档案机构提高知名度扩大影响力提供助力，为档案事业提供笔杆子型人才。

第四，档案服务企业作为服务型机构，在档案管理、咨询、开发利用等方面专业服务能力较强，能够输送实践型和项目管理型等多种人才。

最后，档案学会等在履行非政府职能方面具有天然优势，未来也将成为重要的旋转空间。值得注意的是，部分看似与档案事业发展不直接相关的机构也可能成为重要的旋转空间，如财政机构、人力资源部门等，也可能为档案机构提供稀缺的人力资源。

通过以上分析，我们了解到档案事业相关的旋转空间及其可能性。旋转主体在不同机构之间的流动，构成了层次分明的旋转门空间。在实际中旋转主体既可能从其他旋转空间向综合档案馆单向旋转，也有可能从综合档案馆向其他旋转空间旋转，实现双向旋转，进而形成双向流动。

4.3 旋转渠道

旋转渠道是指连接各类旋转空间的通道。档案机构构建旋转门机制时，根据档案机构的具体情况构建合理的旋转渠道，建立档案机构与其他机构之间人才交流的机制。通过旋转渠道，旋转主体可以在不同机构之间完成身份转变，如可以实现学、研、商、会四个渠道相互转轨。旋转渠道打通了不同旋转空间的转进和转出通道，是机制的“骨架”和支撑。不同旋转空间的商务合作和科研合作，如共同参与课题研讨、举办活动等，均是打通渠道、实现旋转的有利契机。

在档案事业发展过程中，除了尊重社会发展对人才需求的市场规律，按照国家事业机构编制、人事管理办法等选用人才外，有关部门还应该积极创新各类人才聘用模式，开辟旋转渠道，赋予综合档案馆制定灵活的人才管理制度的权力。实际上，在畅通人才旋转渠道行动中，国有企业已经有例可循。如，《河北省人力资源和社会保障厅关于充分发挥市场作用促进人才畅通有序流动的实施意见》要求合理增加国有企业经理层中市场化选聘职业经理人比例，畅通现有国有企业经营管理者与职业经理人身份转换通道[28]。这也为综合档案馆人才流动提供了重要参考。

此外，以人才资源开发为契机，建立长期合作关系，也是打通旋转渠道的重要方式。如，综合档案馆可借鉴行业协会、学校、企业的“行校企”合作模式[29]，构建“馆企校研智”合作模式，实现档案馆、企业、研究机构和智库的资源共享，搭建人才交流平台，进而拓宽综合档案馆的旋转渠道。

4.4 旋转保障

旋转保障主要指确保旋转主体角色转换顺畅和旋转空间有效连接可持续的法律、法规、政策和制度等。党的十九大报告指出，要“破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会，实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，让各类人才的创造活力竞相迸发、智慧才智充分涌流”。但现有配套法律、法规、政策等，还不能满足档案人才流动的实际需求，有关公职人员、私营部门和非营利性社会组织之间的人员流动问题也尚未有明确规定。需要制定和完善相关法律、法规、政策和制度，来确保“旋转门”机制能够正常运转。

实现人才身份转换的关键在于打破人才转换的体制机制障碍。对于体制内人才而言，主管部门应出台政策来为人才的流动提供政策保障，实现公务员制、参公制、事业制、职员制等不同身份人才的无缝转换。对于体制外人才，可采用职员制或者灵活的合同制等，为档案馆和档案主管部门的工作人员提供“旋转”渠道。据了解，为推动人才有序流动，事业单位除按照国家公务员制度进行人事管理以及转制为企业的，都要逐步试行人员聘用制度，档案馆也在其中[30]。现实中，已有省份出台了人才流动的相关规定，如江苏省政府办公厅在2018年正式发出通知，要求江苏各事业单位逐步推行“职员制”。当然，在人才流动过程中，必然会出现人员福利待遇等问题，如事业单位人员提前退离岗，其福利待遇是否可积累等。深圳市在《事业单位职员社会保障暂行规定》中给出了答案。该规定指出，事业单位工作人员可提前退休，社会保险个人账户积累额可以继承，这给他们辞职创办民营企业或到民营企业就业在政策上铺平了道路。可见，只要善于突破思维障碍，在法定的框架内必然可以探索出确保档案人才旋转的保障措施。

档案事业的繁荣发展，离不开档案人才智慧的发挥，离不开灵活的人才交流、人才流动等法律法规政策保障。只有打破体制机制的藩篱，勇于创新，才能扩展档案人才的旋转空间，促进人才在党政部门、企事业单位、科研院所及个人在不同旋转空间的有序流动，进而建立具有中国特色的综合档案馆“旋转门”机制。

5 小结

本文基于我国档案事业发展的现实需求，提出构建综合档案馆“旋转门”机制，以期为我国档案事业发展人才保障提供助力。综合档案馆构建“旋转门”机制，既是实现档案事业走向高质量发展的良策，也是顺应新时代人才发展要求有益选择。随着国家采取多种形式破除影响人才流动的障碍，我国综合档案馆建立“旋转门”机制可能是一种解决途径。而综合档案馆“旋转门”机制效果究竟如何，既需要理论论证，也需要实践探索，更需要时间考验。在档案事业转型高质量发展中，相关主体唯有不甘墨守成规，勇于探索，才能实现档案事业跨越式发展。