行政事业单位预算绩效管理相关问题的探究

文/郭长山（潍坊市奎文区财政局）

我国现在正处在改革攻坚的关键时期，将全面实施预算绩效管理纳入国家治理体系和治理能力建设的全过程中，有利于有效提高国家的治理能力，使预算管理工作更加突出“以绩效配置资源”。伴随着改革的不断深入，对预算绩效管理工作提出了更高的要求，预算绩效管理在行政事业单位的日常管理中发挥着越来越重要的作用，进而推动预算资金的合理使用，深化财政体制改革，最终达到构建和谐社会的目的。

一、加强行政事业单位预算绩效管理的必要性

事业单位预算绩效管理是指将事业单位的资金状况全部纳入绩效管理的考核范围之内，尤其是对项目资金资金实行全过程的动态监测。预算绩效管理实现了预算和绩效两者之间的完美结合，提高了单位预算资金的使用效率，优化了单位资源配置，同时还有利于保障我国的政务公开制度[1]。预算绩效管理通过一系列完整的制度，提高了事业单位的绩效管理水平和资金使用水平，保障了政府信息公开的准确度和透明度，因此加强预算绩效管理对于构建服务型政府具有重要推动作用。

二、行政事业单位预算绩效管理中存在的问题

（1）预算绩效管理意识淡薄。预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果，财政支出预算管理部门可以根据预设的绩效指标，按照相应的程序，运用科学的评价标准，还要有完善的评价体系，对财政支出的效果进行专业的评价。预算绩效管理是指在预算管理中引入绩效理念，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、考核全过程的一项管理活动或管理模式。但是根据目前的情况来看，单位的整体预算绩效管理意识不到位，大多数人都认为预算绩效管理是财务部门的事情，与自身无关，对预算绩效管理的理解就是能够及时报销账单。同样，管理人员也对预算绩效不重视，单位内部形成了一种重结果、轻过程的风气，有的预算绩效管理不到位，甚至导致了该项工作地位的边缘化，预算管理与绩效管理两者不能充分地结合。由于认识不到位，所以整个单位从上到下并没有对预算绩效管理形成一个精准的定位，这很容易导致预算绩效管理工作流于形式，引发预算绩效管理问题的产生，无法将预算绩效管理形成一个完整的体系，使预算绩效管理工作变得十分困难，这一切都是因为对预算绩效管理认识不到位所导致的。

（2）预算指标细化与量化困难。无论是新的预算管理模式，还是财政预算体制改革前的预算管理模式，对于预算指标的管理都是十分重要的，预算指标是否细化量化直接关系到了预算管理工作是否科学合理。目前行政事业单位虽然都在积极地推动预算绩效管理工作，但由于其预算绩效指标的单一性，所以导致预算绩效管理工作的落实执行不到位。从长远来看，不仅不利于资源的合理配置，也不利于实现预算指标科学化、精细化的改革目标，预算绩效结果往往缺乏实际支持，不具备参考价值，在此过程中也浪费了一定的人力物力财力[2]。

（3）预算绩效管理执行力度较为薄弱。如今的预算部门已经认识到要对单位的预算理念进行一定的转型，但是以往形成的传统的预算理念，如“重安排、轻监督，重争取、轻管理，重使用、轻绩效”的思维模式还有待进一步的改进，应该把关注点放在重视产品的产出与结果之上，有的企业将大量的资金都花在了物资和项目之上，他们普遍的认为只要资金安排合理，就不会有人过分地在意绩效。而有的单位对绩效管理的意识还存在着一定误区，把绩效管理工作只认为是简单的应付，而恰恰忽视了对问题本质的思考，从而难以找出解决问题的策略和方法。对绩效的管理工作也缺乏积极主动的精神，没有把绩效工作当成一个重要的工作来落实，因此想要实现全面预算绩效管理工作并不容易。

（4）预算绩效管理制度尚待进一步完善。目前，国家还没有出台关于预算绩效管理方面的法律和法规，财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）只能够作为部门的规章制度。在没有具体的可以依靠的情况之下，预算绩效管理的工作缺乏法律的规范手段，因此面对着各方面的利益和各方势力的不配合，不能够真正的发挥绩效管理的作用。尽管后续地方上先后出台了一些配套文件和措施，但编制内容粗略、方法脱离实际，约束力不强。部分单位没有对预算绩效管理的前后情况进行对比分析，对资金的使用过程也没有做到严格监督，这些都会影响预算绩效管理工作在实际工作的具体应用效果，同时也使得绩效的评价功能缺乏真正的客观性，无法体现其优越性，在实际的工作中也没有统一稳定的标准。因此，更加需要对预算绩效进行管理，健全全面预算管理机制。

三、加强行政事业单位预算绩效管理的建议

（1）增强预算绩效管理意识。随着国家层面对预算绩效管理工作的日渐重视，建议行政事业单位应按照中央统一部署并结合单位实际，严格主体责任、职能配套、覆盖到位，建立一个完善的制度体系，并且这个制度体系要与全面绩效的管理相适应，主动的搭建预算绩效管理制度框架。将预算全部纳入预算绩效管理，完善涵盖政府投资基金、PPP、政府采购、政府购买服务、政府债务等服务体系，促进绩效管理走上规范化、程序化的道路，确保绩效管理的各个环节、各项工作有章可循、有据可依。首先，应该多渠道、多方式宣讲关于预算绩效体系的各种政策，形成一个重视绩效的良好氛围，预算部门之间也要分工协作，明确各个岗位的岗位职责，明确和压实绩效管理主体责任，培育、引导中介机构作为第三方积极参与绩效管理工作。其次，各行政事业单位可以通过举行座谈会、培训会、交流会等方式，提高人员的预算绩效管理意识，加强预算绩效管理人才队伍的建设，完善机构设置，使之充分胜任预算绩效管理专业性、复杂性的工作，与此同时，建立完善相应的责任追究制度，不断加强单位整体的绩效管理水平，稳步推进全面预算绩效的管理工作。第一，要做好绩效的自评工作，在预算的执行结束之后，具体的资金使用单位还要和预算目标相一致，进行自我的绩效评价，形成自评结果。同时，将自评的结果作为部门之后的预算依据。第二，要重视绩效的评价工作。财政部门要充分的针对其中的重点部门在进行绩效的自评的基础之上，对整体的项目作出绩效的评价，并对重要的财政政策或者专项的财政资金开展绩效评价试点，并形成相应的评价结果。

（2）依托数据分析进行预算绩效目标细化与量化。现有指标在大体上还是较为细致的，只是在具体的实际运用中缺乏适用性，因此对预算指标进行管理十分必要。指标的细化会对结果产生极大的影响，为了更好地执行预算管理，单位要对预算进行更加精准的管理。在预算绩效目标设定阶段就应展开可行性研究分析，使确定的预算绩效目标符合以下要求：①要求指向要明确，绩效的目标要和国家发展的规划相适应。②目标要细化并且可量化，绩效目标的设定要从数量、质量等等多个方面进行细化和量化，不能量化的目标要采用定性的方法，增加其可衡量性。③要遵循合理可行的原则。在设定绩效目标的时候，还要进行科学合理的论证，符合单位发展的实际，并且要在一定的阶段内实现。④相应的匹配。要将绩效的目标和计划内的任务数量进行相互匹配。项目支出绩效目标的确定方法包括（但不限于）项目支出绩效目标的设定和部门（单位）整体指出绩效目标的设定。绩效指标代表着目标的细化和量化的描述，应该包括产出的指标和满意度指标。绩效标准是设定绩效指标之时所有依据的标准，这些标准包含了行业标准、计划标准等。要切实重视绩效目标审核环节控制，本着“谁分配资金，谁审核目标”的原则，基于绩效目标的完整性、相关性、适当性和可行性等方面严把关，以确保设定的预算绩效目标具有真正的合法性、合规性和可行性。要跟进制度建设，明确责任划分和责任追究机制，有效地促进指标的量化和细化，持续完善预算绩效管理体系，根据单位的实际状况，对现有指标进行优化，建立新的预算管理指标。强化“互联网+大数据技术”的结合，推动预算审查监督工作实现新跨越。

（3）强化预算执行层面的监督与保障。单位的预算执行情况不仅仅是财务方面，还有很多非财务的工作，只有既关注到财务方面又注重非财务工作，才能对预算执行情况进行全过程的评价。在当下信息化时代，强化预算绩效管理的监督与保障工作，对行政事业单位来说极其重要，因此需要对预算绩效考核予以更高的关注。加强预算绩效的动态的评估标准，在预算执行之后要对后期的工作进行及时的监督和评价，形成自我评价的报告。首先，强化内部的监督管控水平，具体来说，可以由单位领导层组成预算绩效领导小组，制定预算绩效考核办法，财务人员定期对领导小组进行工作汇报，针对执行层面的不足，合理跟进后续活动。除此之外，在监控预算管理的实施过程中，需要针对内部审计发现的问题，提出科学合理的修改意见。其次，财务部门要积极引进外部监督，审查财务部门的相关工作，杜绝贪污腐败情况的发生。加强信息的公开，强化监督职能，以信息的公开为抓手，在相关的网络平台进行政府政务的公开，请全社会来进行监督，提高政府资金利用效率[4]。建立网络投诉服务平台，并在该平台及时公布财务情况，把资金的使用情况及时向广大群众公布，积极主动地接受公众的监督，促进财务机关的科学化、民主化，借助互联网促进政府信息公开透明。

（4）建立健全绩效管理制度。为深入贯彻落实政府在绩效管理工作要求，构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，必须加快推进预算绩效管理制度建设，紧紧依托国家政策实施预算绩效管理，保证预算绩效管理各环节的工作都有法可依、有章可循。首先，完善组织构架、健全管理体制，行政事业单位的预算管理体系要有科学合理的组织架构， 要明确各个部门的职责，完善预算绩效的管理制度，加强各个部门的沟通管理工作，充分重视单位日常的业务往来活动。其次，规范预算流程、完善评价机制，要对各个单位的目标和权责进行能力和责任的划分，并辅助制定科学的编制方法，绩效评价结果也要规范合理，对相关的评价结果的应用也要及时有效，将绩效评价的结果作为最重要的参考依据，绩效反映出来的问题也要进一步地改进和落实。最后，建立绩效考评制度，实行淘汰机制，对于绩效效果好的项目要加以推荐，绩效效果不好的项目需要及时止损，提高资金的使用效率，建立绩效评价结果应用机制，巩固预算绩效管理成果，采取反馈和整改、信息公开、与预算安排和政策调整挂钩等激励约束方式，增强绩效评价的刚性约束。

四、结束语

实施预算绩效管理，是国家健全财政制度的一项重要举措，其目的就是优化事业单位资源合理配置，提高政府的服务水平。新阶段，很多部门对财务工作并不重视，使得财务人员配备和质量都比较欠缺，给财务工作带来了不便，也给行政事业单位的工作发展带来了严重影响。尽管在推进行政事业单位预算绩效管理过程中，还存在着各种的问题，但随着政府层面推动工作的不断深入，以及硬化预算绩效责任约束等措施的配套实施，“花钱问效、无效追责”将逐渐成为一种常态管理方式，预算绩效管理工作水平也将随之提升。