从石家庄到北京：新中国成立前后民主政治制度的范例及其趋于成型＊

张志永

（河北师范大学中国共产党革命精神与文化资源研究中心，石家庄050024）

迄今，学界一致默认新中国成立前我国不具备召开人民代表大会的条件，几乎把解放战争时期召开的人民代表大会都归属为各界人民代表会议性质，即人民民主统一战线的组织形式，这种做法把中共探索人民代表大会制度的复杂历史简单化，割裂了从华北临时人民代表大会到1954 年第一届全国人民代表大会之间的历史脉络，乃至令人对我国人民代表大会制度的建立有“飞来峰”之感。其实，1949 年7 月，石家庄市已经召开了新中国成立前最具有完全意义的人民代表大会，然而，学界长期对其重视、研究不够，至今未能厘清该届大会的基本事实和性质，更淹没了其在我国人民代表大会制度创建过程中的重要作用。①迄今，学界尚无研究石家庄市首届人民代表大会的专著，仅在中国人民政治协商会议河北省石家庄市委员会编《人民城市的曙光——石家庄解放初政权建设纪实》（1994 年11 月）、孙万勇主编《石家庄通史·当代卷》（河北人民出版社2013 年版）和李国芳《初进大城市——中共石家庄建政与管理的尝试（1947—1949）》（社会科学文献出版社2008年版）等著作中间接论及。论文主要有李国芳《建国前夕中共创建石家庄民众参政机构的实践》（《近代史研究》2006 年第5 期）、杨晖和贾海丽《“新中国实行人民民主的成功范例”——试论石家庄市第一届人民代表大会的历史定位》（《河北省社会主义学院学报》2014年第4期），以及日本学者杜崎群杰《中国共产党在市级地区获取政治合法性的过程——以1949 年召开的第一届石家庄市人民代表大会为中心》（《当代日本中国研究》2015年第2期）等。概而言之，学界仅研究了首届一次会议，忽略了其余4次会议；且多数人犯了削足适履的错误，将其归属为各界人民代表会议性质，少数人虽然正确地认识到其人民代表大会性质，但论证乏力，尚未对主流观点形成挑战；尤其是学界均把它视为地方性事件，未能阐明其在我国人民代表大会制度创建过程中的重要意义。因此，本文主要依据原始档案，探索石家庄市首届人民代表大会的来龙去脉及其为新中国建立民主政治制度的历史贡献。

一、革命与启蒙的双重胜利

1947 年11 月12 日，石家庄市获得了解放，“这是很大的胜利，也是夺取大城市之创例。”［1］1282中央工委预见到未来会解放更多的城市，遂高度重视石家庄市接管和建设等工作。刘少奇多次指示，“石家庄这座城市是我们的了，蒋介石不可能再拿去了……我们要采取长期建设的方针”，要“针对城市的具体情况，创造出一套管理城市的新经验来”；并具体要求，“在半年内正式选出区、街政府，一年内选出人民代表，召开市人民代表大会，组织正式的民主市政府。”②《陈有文传达刘少奇同志指示》（1947年11月20日）、《黄敬同志传达刘少奇同志对石家庄的工作指示》（1947年12月9日）、《黄敬同志传达刘少奇同志对石家庄的工作指示》（1947年12月16日），石家庄市档案馆藏，档号：1-1-5。董必武、朱德等中央领导人也先后做出类似指示，显然，中央工委实际上把石家庄市作为探索城市工作的“实验田”。

早在解放石家庄前夕，晋察冀边区就把它作为直辖市，特意抽调了许多比较熟悉城市工作的干部接管城市。市级按省（区）级配备干部，“市内4区主要领导是地区级干部，郊区各区主要干部是县级干部”；市内各区的街长、副街长大多数是县、团级干部。［2］24、26除了老解放区来的干部外，还吸收了许多本地劳动人民及民主人士参加政权工作。据1949 年5 月统计，“新干部参加市府各局、院、处系统工作的有463人，占各局、院、处系统干部总数49%强；市属企业部门（包括银行、贸易公司、供销合作总社与裕民实业公司），新干部所占比重更大，共有676人，约占该系统干部总数68.5%；参加区、街（包括公安分局、供销分社等在内）工作的有314 人，占该项干部总数74%强。”③《石家庄市人民政府工作报告》（1947年11月中旬至1949年7月中旬），石家庄市档案馆藏，档号：3-1-14。本地干部熟悉城市情况，有丰富的城市工作经验，这不仅使政权组织真正在全市人民中扎下根，也为召开人民代表大会做好了干部准备。

1947年11月21日，中共石门市委召开了第一次会议，决定首要工作是宣传党的方针、政策，稳定社会秩序，建设新石门（一个月后改名为石家庄市）。这就把“长期建设”的方针转化为具体政策，此后，各项工作有条不紊地开展起来。11月24 日，石门市开始登记顽伪人员，不久，又成立了处理逃亡地主登记处和顽伪官佐家属登记处，并开展了“挖蒋根”群众运动，深入登记、检举和揭发各种反动分子和逃亡地主。据不完全统计，市内5个产业部门共登记顽伪人员3 098名，“其中区分部及区党部委员262名，特务152名，三青团员91 名，普通党员2 573 名，普通党员占总数的83.7%”；［3］3021948 年1 月18 日至3 月底“共登记（市内区）逃亡地主828 户3 214 人”，并把绝大多数逃亡地主遣返原籍；登记和处理流散顽伪人员及家属1 490人，［4］268-269这样就有效地清除了隐藏的顽伪残余势力和奸特恶霸地主，恢复了社会秩序。

市委和市政府还积极贯彻党的工商业政策，有效地安定了工商业者思想和情绪。据统计，1948 年4 月底工商业登记户数，“较2 月底增399户，小商（较大的摊户）仅4 月份即增加493 户（未登记者尚未记入）。私营工厂作坊的买卖比私商发达……私营工厂主都有信心把他们的事业发展起来”。［5］1337同期，郊区也开展了土地改革运动，如八区“半数村庄有了农会组织，80%以上的农民都参加了农会，一切权力归农民，广大农民由被压迫阶级变成了解放者，掌握了村中大权，农民是扬眉吐气，封建是低头丧气”。①《八区土地改革总结》（1948年5月5日），石家庄市档案馆藏，档号：1-1-33。市政府还帮助农民解决生产中的困难，发放了农贷等，“几个月的平分运动所给与农民的教育胜过平常时期的一二十年”。［6］6上述举措直接推动了城市工商业和郊区农业的恢复和发展，全市人民工作比较稳定，生活水平也逐步提高。

在顽伪政府长期的欺骗宣传下，市民普遍对共产党了解不多，故市委和市政府也非常重视宣传教育工作，大力开展文化建设。如石门解放第二天，安平县教师宣传队就来到市区，他们在街头涂写标语漫画、演出革命戏剧和挨户宣传，晋察冀画报社开办新闻摄影展览会，前线剧社和联大文工团演出《白毛女》《血泪仇》等戏剧，广泛揭露敌人的反动宣传，消除广大群众对共产党、八路军的疑虑和误解，有效地安定了民心。群众反映说，“八路军纪律好，政治好，不打人，不骂人，没有贪污吃私的，没有搞女人的，老百姓可欢迎哩！”②石家庄市委宣传部：《宣传工作材料》（1947年12月30日），石家庄市档案馆藏，档号：1-1-2。11月18日，石门市委创办了《新石门日报》；不久，全市又建立了有线广播站，大量开办各类学校、补习班，积极宣传党的政策和解放战争形势，介绍解放区民主、自由、幸福的生活等。“解放一年以来，无论是职员、工人，（还是）学校、政府机关的人员，在思想上都多少的起了变化，已经逐渐揭破了国民党对他们的蒙蔽，看到了真理。”“人民群众拥护政府，拥护共产党。”③《刘秀峰同志在石家庄解放周年纪念干部晚会上的报告》（1948年11月12日），石家庄市档案馆藏，档号：1-1-14。并迅速萌发了翻身做主的阶级意识。如在人民代表大会代表选举中，“工人阶级最积极，认真，而且表现了明确的阶级立场，虽然领导上启示提出个别工商资本家作候选人，但工人们自觉的不去选他们。”［7］21

1948 年5 月，中共中央发布了“五一”口号，把召开人民代表大会作为成立中央人民政府的关键一环。不久，晋冀鲁豫和晋察冀边区正式合并为华北解放区，并成为建立新中国的“实验区”；8月，华北解放区召开了临时人民代表大会，选举了华北人民政府委员，通过了施政方针，并要求全区“建立各级人民代表大会，并由它选举各级人民政府。在明年上半年完成村、县人民代表大会及同级人民政府的选举”。［5］13769 月26 日，华北人民政府宣告成立，其任务之一是“摸索、积累政权建设和经济建设的经验，为全国解放后人民共和国的建立作准备”。［8］47810 月，人民政权研究会讨论了《华北区村、县人民政权组织条例草案》《华北区村、县人民代表会议代表选举条例草案》。董必武指出，“新民主主义政权的组织形式是人民代表大会”，“自然要创立新的法律、法令、规章制度”；要求大家研究“人民代表大会怎样产生”以及“怎样发扬民主，开好人民代表大会”。［9］316此后，华北人民政府有计划地进行了召开人民代表大会的重点试验。

石家庄市本来是党中央探索城市工作的“实验田”，各项建设事业走在了全国前列；再加上它是华北解放区事实上的首府，近水楼台先得月，故筹备和召开首届人民代表大会工作自然也不例外。早在1948 年1 月，石家庄市开始建立户籍制度，摸清了人口底数；10 月6 日，全市有计划地对重点街进行了一次户口大抽查，共抽查31 个自然街、巷1 036 户，查出漏报及有问题的223 户，有效地震慑了特务分子，进一步健全了户口登记制度。④《敌机轰炸后户口大抽查工作总结报告》（1948年10月6日），石家庄市档案馆藏，档号：36-1-1。同期，石家庄市也陆续建立了许多群众团体，如1948 年底石家庄市建立了教联、文联等团体；1949 年春，石家庄市又成立了市各界妇女联合会、市新民主主义青年团、市总工会等组织；另外，全市工商业者成立了小商（贫商）联合会、工商联合会（座商）等。至1949 年7 月，“全市70%的工人加入了工会。青年团已普遍建立，团员达3 000人”；“文化教育界、艺术界、自由职业者以及一般市民群众经过宣传教育与组织工作，也已靠近我们。”全市人民群众史无前例地动员和组织了起来，既保证了党和政府的政策顺利地贯彻到基层，也为普选人民代表奠定了组织基础。

在发动、组织群众过程中，全市涌现出了大批追求进步的积极分子，为党组织的发展提供了充足的后备军。据统计，1948 年10 月全市共计101 个行政村、街，总人口183 824 人，有65 个村、街建立了党支部，党员仅165人，占全市人口的千分之一弱，党的基层组织力量明显偏弱。①《石家庄市村、街、户数、人口、地亩、支部、党员分类表》（1948年10月14日），石家庄市档案馆藏，档号：1-1-34。11月，石家庄市委决定，把大量发展党员作为目前最重要的中心任务，“要反对关门主义现象”，“每个党员到年底平均要发展一个至两个党员”。［3］262-263此后，全市党组织快速壮大起来，“1949 年9 月，全市已有党员6 359名，党员分布状况：机关1 519名、工厂1 800 名、企业887 名、学校292 名、街道991 名，农村870 名”，［10］85党员人数约占全市人口（以20 万人计）的3%；各公私工厂、农村、街道、学校和企业部门大多建立和健全了基层党组织，在筹备人民代表大会过程中较好地发挥了战斗堡垒的作用。

总之，石家庄解放后，在中央工委直接领导下，该市接管和恢复等工作比较成功，各项工作很快进入制度化的轨道，既为其它解放区开展城市工作提供了重要经验，也为召开人民代表大会准备了客观条件和奠定了坚实基础。更重要的是在革命的启蒙下，广大市民迅速地提高了阶级觉悟和思想觉悟，从内心产生了对中国共产党的政治认同，更萌发了前所未有的主人翁意识和参政热情。显然，石家庄市已经提前具备了全国一届政协规定的召开人民代表大会的3个条件，即“军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各界人民已有充分组织”［11］4，甚至有过之无不及，那时召开全市人民代表大会也就顺理成章了。

二、民主与集中的有机统一

石家庄市首届人民代表大会的召开还与党中央的具体指导分不开。如党的七大已经勾勒出人民代表大会制度的基本框架，主要包括普选代表、实行民主集中制原则、决定大政方针和选举政府等，②参见毛泽东：《论联合政府》，《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1057页；毛泽东：《在中国共产党第七次全国代表大会上的口头政治报告》，《毛泽东文集》第3卷，人民出版社1996年版，第334页。这就为人民代表大会的召开提供了理论依据。华北临时人民代表大会闭幕后，石家庄市开始了人民代表大会的筹备工作，不过，那时平、津等地尚未解放，甚至国民党军队企图偷袭石家庄，因此，刘少奇提出在解放一年内召开市人民代表大会的设想并未实现。1949 年1 月，平津战役胜利后，华北战事几乎平息下来，石家庄市遂加速了人民代表大会的筹备工作。3月2日，柯庆施市长电呈华北人民政府，言市政府决定“拟于3月底召开人民代表会议”，请求批准［2］156，但囿于准备不足等原因，这个计划没有完成。4 月2 日，柯庆施市长再次向华北人民政府呈报了《石家庄市人民代表会议代表选举办法施行细则》和《石家庄市政府组织条例》，请求核示；华北人民政府很快批准了这两份文件，并提出若干修改意见。4月4日，市政府召开了区长联席会议，详细地布置了选举工作要点和日程安排，随后，全市在不到一个月的时间内选出了人民代表。

1949 年7 月21 日，首届人民代表大会第一次会议在石家庄电影院正式召开，其目的“在于贯彻二中全会决议之精神——依靠工人（阶级），团结与争取各种力量，积极发展生产，建设石家庄，以支援全国革命战争之胜利”。③《关于本市召开人民代表大会之提案》（1949年5月23日），石家庄市档案馆藏，档号：3-1-42。代表们首先认真审议和讨论了《石家庄市人民政府工作报告》和《目前形势与石家庄施政方针和今后工作的报告》，提出了许多建设性意见，决定全市主要任务是：“把生产提高一寸，进一步繁荣本市的公私经济”“加强文化教育工作”“有计划有重点的进行必要的市政建设”等。［12］69-70此后，大会转入提案审查、讨论阶段。本来，在大会召开前已经收到481条提案，开会期间又收到100 条左右提案，“这些提案有的是代表们搜集的，有的是代表提的，有的是老百姓直接邮寄来的，有的是以个人名义，有的是以商号名义，有的以团体名义，许许多多老百姓的提案，都只是一个小纸条”。［12］153这实际上开启了提案“直通车”，更能够及时地反映民意。大会贯彻了民主集中制原则，“对同一议案，每人发言次数与每次发言时间，一般不加限制”，④《石家庄市第一次人民代表大会议事规则》（1949年7月），石家庄市档案馆藏，档号：3-1-42。故代表们畅所欲言，许多意见被纳入到各项决议案中；大会还通过了《石家庄市人民政府组织条例》《石家庄市人民政府委员会委员选举办法》《石家庄市私营工厂商店职工工资工时福利劳动保护战时暂行办法》《石家庄市工业职工工资工时福利战时暂行办法》等法规。最后，大会以差额选举和无记名投票的方式，选出了石家庄市人民政府委员会。

按照大会原定议程，8 月1 日大会举行闭幕式，然而，采取人民代表大会形式选举政府和决定重大事项，“在石家庄是第一次，在全国是第一次，而且在中国历史上也是第一次，是真正代表民意的大会”。［2］179代表们非常珍惜手中的民主权力，讨论问题非常认真、仔细，以至于大会不得不延期到8月9日才结束，会期长达21天，几乎是原定时间的一倍，故它成为历次会议中会期最长的一次会议。

这次大会不仅标志着该市政权组织更加具有合法性，也使城市建设事业走在了各解放区的前面。例如，大会明确贯彻党的七届二中全会“四面八方”政策，这比第一届全国政协正式确定“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策”早了约两个月；［11］6它有效地解决了全市经济建设中存在的许多具体问题，“给本市今后工商业的发展打下了牢固的基础”。一些工商业者当选为代表、政府委员和局长后，工商业者认为政府中有了自己的人，更加定下心来；尤其是规定私营行业中工会的工作重点是教育工人努力生产、遵守纪律等，从而大大减轻了资本家“迟早共产”“怕说剥削”等顾虑，这些都进一步促进了全市经济的恢复和发展，如3家已停业的铁工厂很快恢复了生产等。［12］160-161

1950 年2 月23 日至26 日，首届人民代表大会第二次会议在石家庄电影院召开，这是新中国成立后召开的第一次人民代表大会。根据党中央提出的1950年任务，“解放全中国……要克服财政困难，恢复生产建设，这是严重的政治任务，是压倒一切的重要工作”。①《新年献词》，《人民日报》1950年1月1日第3版。因此，大会提出本市任务是“坚决执行共同纲领及在上级领导下，团结全市人民，进行生产”，把“一个消费城市、为帝国主义服务的城市转为生产与为人民服务的城市”。［12］184-185代表们热烈地讨论和通过了政府工作报告和1950 年上半年工作计划，正式“确定今年以‘团结生产、厉行节约’为压倒一切的中心任务”，“举凡全市各项工作均须围绕这一中心任务去进行”。［12］197大会做出“集中力量，克服困难，力求发展”的决定，进一步密切公私关系、上下关系、工商关系、劳资关系、城乡关系、内外关系等，加强各阶层团结。如在公私关系方面，必须以国、公营企业为主，对有益于国计民生的私营企业采取“扶助与发展的方针”，“但从私营工商业者本身来说，必须树立自立发展的思想，打破单纯依赖政府的错误思想”。［12］221-222另外，大会通过了《本市节约方案提纲》，决定开展节约运动，“全市所有工厂、企业、机关、学校，毫无例外地参加，并号召市民共同进行”，如工厂企业要加强经济核算，减低成本，减少原材料的浪费，清查登记物资，严格仓库管理，乃至要求“个人生活上要俭朴，反对腐化浪费”。［12］218、220

公允地说，这次会议通过的各项决议比较符合实际情况，后来也取得了良好的效果，不过，囿于节约时间、物力和财力，以及不耽误代表们工作等缘故，这次会议仅召开了4天。虽然在大会预备会议上已经向代表们说明了大会主要任务，“使代表们感到很有秩序……在精神上有了准备，减少了会议期间在某些不必要的枝节问题上打圈子的现象”。但是，会期毕竟较短，会议有些匆忙，许多议事内容和程序只能省略，如大会未设提案委员会，由大会秘书处越俎代庖，审查所有提案和各代表团提出的问题后，直接作出处理意见；大会主席团审查其处理意见后，再把它提交大会讨论通过，故大会代表只是讨论了处理意见，甚至连完整的提案都未看到，这种做法不仅弱化了民主决策色彩，也难免遗漏了一些重要问题，如“在政府报告中私营工商业所占分量似嫌较少，财政税收上的问题解决得还不够多”。［12］232

同期，为了争取我国财政经济状况根本好转，党和政府密集出台了一系列财政经济政策，如《全国税收实施要则》《关于统一国家财政经济工作的决定》等，迅速地把全国财经工作统一于中央，初步建立了全国计划管理的雏形；河北省也召开了经济会议，制定了各项配套措施。国家政策的快速变化自然左右了石家庄市经济发展的方向，况且这时全市又出现了财政紧张、通货膨胀等严重问题，因此，市人民代表大会有必要及时地召开一次会议，讨论新形势下全市财政经济工作问题。

4月1日，首届人民代表大会第三次会议在石家庄市电影院召开，距上次会议结束仅一月余，故会议内容不多。“可以说，三次人代会是二次人代会的继续，是进一步解决二次人代会决议中的财政税收部分问题的。”市政府向大会提交了《关于石家庄市1950 年税收任务与地方财政收支概算的报告》，提出了财政收支工作的总原则是“增加收入，节省支出，贯彻执行中央关于统一财政经济工作的决定，并完成上解任务”。制定了1950年税收计划，规定每个季度必须完成的任务；并向市民解释“取之于民，用之于民”的税收原则，现在税收比国民党统治时期要轻得多等。代表们在报到时就拿到了大会报告，会前进行了审议，故开会后直接进入了讨论报告阶段，讨论的范围与重点明确，意见比较集中，故大会很快通过了这个报告，制定了全市财政税收工作的具体计划与措施。这次会议仅召开1天，时间非常紧张，但代表们还是提出了30 个一般问题，这充分表现了他们参政议政的积极性；不过，大会并未形成任何提案和决议，而是由市政府分别做了解释和处理。［12］241、248

会后，石家庄市大力整顿税收、发行公债、回笼货币等，使全市物价迅速回落并平稳下来，基本上渡过了新中国成立初期财政经济严重困难的阶段。不过，随着我国逐步加强国营经济的领导地位和国家调节国民经济的作用，忽略了私营工商业发展等问题，“当这个新局面出现之后工商业者即波动不安，大喊大叫，经营消极，缩减生产，甚至怀疑很快就实现社会主义。由于工厂歇业、生产紧缩也就引起了某些工厂中发生了劳资上的纠纷。同时在郊区农村中也有部分农民存在着怕‘劳动发家’‘生产致富’不肯积极生产的思想”。［12］393这些都不利于全市经济的健康发展。

为了总结二、三次人代会决议执行情况，确定下半年工作方针与任务，6 月26 日至29 日，首届人民代表大会第四次会议在市人民礼堂召开，会期4 天。这次会议着重解决3 个问题：“第一，调整公私关系，使各项经济分工合作，各得其所，在国营经济的领导下，共同努力，共同发展。第二，改善劳资关系，加强劳资团结，发挥劳资双方的积极性，同心协力，力争经营的好转。第三，发展农业生产，要消除‘以贫为荣’‘劳动不发家，生产不致富’的错误思想，发扬与鼓励劳动发家，生产致富的思想。”［12］280大会讨论和通过了《关于石家庄市人民政府上半年工作暨下半年工作方针任务的报告》和《调整公私关系的初步方案》《石家庄市私营企业劳资协商会议组织通则》《石家庄市1950 年夏季公粮借征方案》等。按照既定会议程序，在短短4 天会期内讨论和通过如此多的内容是非常困难的，不过，“由于大会事先有了比较充分的准备，特别是政府的工作报告及各种方案是经过代表们事先讨论修正了的，而且中心内容又是和代表们做过数次研究，充分地交换过意见的，因此大会的讨论重心就已经不是同意与不同意政府的报告及各种方案的问题”，“主要的时间是用来研究如何实现这些报告”。［12］394-395

值得注意的是，这次会议没有直接讨论任何提案。据统计，这次大会“共收到提案179 条（28、29 两日收到的未计入），经大会秘书处初步整理，合并为143 条”；提案委员会认为，由于在会前起草市政府报告和各专门方案时，已经注意征求各方意见，这些提案的内容大都被吸纳其中，“我们觉得没有提案要提交大会讨论”，遂直接拟定了《关于提案审查意见的报告》，交由大会讨论和审查。与会代表也“一致同意提案审查委员会分别处理各项提案的意见和办法。我们全体代表决定根据处理意见，协助政府，保证执行，以实现我们全市25万人民的意旨”。［12］299-300、390

四次会议结束后，石家庄市着重调整工商业，特别是协调好公私关系问题，市面上很快呈现了一派空前繁荣的新气象。同年底，首届人民代表大会会期届满，故石家庄市政府决定召开第五次会议，以便圆满地结束首届人民代表大会的工作。

12 月24 日，首届人民代表大会召开了第五次会议，会期仅1天。大会听取、审议和通过了《关于石家庄市人民政府1950 年下半年工作报告》和《石家庄市首届人民代表大会常务委员会成立以来的工作报告》，“正式宣布首届人民代表大会结束，并对召开二届人代会名义问题进行了讨论。明确了首届人民代表大会实质上是代行人民代表大会职权的各界人民代表会议，二届人代大会仍用首届大会名义，代行人民代表大会职权。代表产生遵照市各界人民代表会议组织通则第4 条规定办法，用推选、选派、邀请等方式。特别将大会名义问题形成决议，由代表负责会后传达，俾使全市人民深刻了解二届人民代表大会的实质与内容。”①《石家庄市关于召开市人民代表会的基本情况及有关问题的报告》，石家庄市档案馆藏，档号：3-1-14-8。令人吃惊的是石家庄市档案馆几乎没有收藏首届人大五次会议的任何文件，仅在这份报告中简略地记载了这次会议的经过，不过，该报告未注明时间，据从内容上推断，应为1951年4月二届二次会议之后和三次会议之前。——笔者注。鉴于会期仅1 天，而读完这两个报告就需要很长时间，再加上掐头去尾的开幕式与闭幕式，代表们显然很难有时间充分地展开讨论，遑论提出和审议提案了。故这次大会的形式意义大于实质，几乎是走了一个过场，首届人民代表大会遂以一种极为简略甚至潦草的方式结束了。

总体而言，石家庄市首届人民代表大会基本上按照党中央关于人民代表大会的理论设计召开的，在两年会期中累计召开了5次会议，贯彻、执行了党和国家的方针政策，并结合本地实际情况制定了许多法规和决议，有力地促进了石家庄市各方面建设的顺利发展。不过，我国是单一制国家，尤其国家日益强化计划经济管理后，难免产生中央和地方的权限区隔问题，这在很大程度上制约了地方人民代表大会的活动空间。大致从第四次会议以后，该届大会的职权和议事程序发生了微妙变化，审议和通过政府工作报告多流于形式，也几乎不再讨论任何提案，主要是研究如何贯彻政府报告和决定，这无疑削弱了首届人民代表大会最高权力机关的作用，使其更多地带有政治协商会议的色彩。前后对比，难免给人一种虎头蛇尾的感觉。

三、继承与创新的典型范例

1949 年8 月，石家庄市首届人民代表大会第一次会议成功召开后，在全国引起了很大反响，被誉为“提供了全国实行人民民主的范例”。②《提供了全国实行人民民主的范例》，《人民日报》1949年8月15日第2版。华北局更加增强了建立人民代表大会制度的信心，9月20日决定，“不论老解放区或新解放区，一律于今冬明春普遍建立起村、区、县三级人民代表大会或各界人民代表会议，并准备在明年召开各省人民代表大会”。具体规定，“凡土地改革已经彻底完成、各界人民亦已有了充分组织的老解放区，均应召开普选的村、区、县三级人民代表大会，选举村、区、县三级人民政府”，“新解放区或条件尚不成熟的老解放区，则应召开各界人民代表会议以为过渡，逐步地代行人民代表大会的职权，并为普选的人民代表大会准备条件”。［13］23410 月，华北人民政府向全区推荐了石家庄市首届人民代表大会的基本经验，要求县级以上领导干部参考。党中央也比较重视这次会议的探索作用和示范意义，“为了进一步总结经验，中央派黄敬、胡乔木、齐燕铭同志长期住石指导工作”。［14］14212 月，中共中央又向各中央局或分局转发了大会召开后群众的反映情况，“一般群众初步认识到人民代表会是为大家办事的”。③《转发石市人代会后群众反映及代表情况》（1949年12月），石家庄市档案馆藏，档号：3-1-14-8。由此可见，石家庄市首届人民代表大会的意义远远超出了单纯的地方性会议的范围，对新中国民主政治建设具有很大的借鉴作用。

首先，它开创了我国正式实行普选制的先河。实行普选，还权于民，这是人民群众真正翻身、当家作主的根本标志。1948 年12 月，华北人民政府规定，“年满18 岁者，不分性别、民族、阶级、职业、宗教信仰、财产及教育程度的差别，均有同样之选举权与被选举权”。④《华北区村县人民代表会议代表选举条例（草案）》，载中央档案馆编：《共和国雏形——华北人民政府》，西苑出版社2000年版，第200页。这里充分体现了普选制的原则，即所有公民不受任何歧视性限制、平等享有和自由使用其选举权。1949 年4 月，市政府进一步解释道，“‘不分阶级’即不以阶级区别而取消其选举权、被选举权（地富成分原则上规定褫夺公民权者外，亦应给予公民权）”，并规定了“褫夺公民权”的具体条件：“甲，经军法或人民法院判决褫夺公权尚未复权者；乙，有反革命行为，经民主政府缉拿归案者；丙，经人民检举呈报人民法院判决、褫夺其公权者。”后来在审查、登记选民时，又补充道，“如遇到群众提出应行剥夺公民权者应随时报告市选委会，由人民法院审查批准，在剥夺公民权时应该慎重，不要轻易剥夺任何人的公民权，但对于应行剥夺公民权的坏分子，也不应轻易给予公民权”。［12］4、104月14日、20日，《石家庄日报》两次公布了依法“褫夺公权”者名单，分别为17 名和3 名，数量微乎其微。由此观之，石家庄市选民内涵的包容性很大，充分体现了人民民主统一战线的广泛性。

按照华北人民政府的政策法规，石家庄市政府结合本市具体情况，制定了选举办法和施行细则，“以行政区为单位，每选民2 000 人选举代表一人，其尾数超过半数者亦得增选代表一人”；候选人“不超过该选区应选代表名额之一倍为宜，超过时可举行预选”；“公布候选人名单后，各团体及选民个人，在不妨碍选举秩序前提下均得自由竞选”，［12］5-6竞选结束后，各区召开选民大会，选民“用直接、平等、普选制无记名秘密投票法选举之”，当场开票，以得票多者当选。全市共登记选民119 279人，实际参加选举者88 312人，占选民总数74%，选出区域代表62 人，大多数代表是劳动模范、积极分子、社会各界知名人士；选出职业团体代表68名，除10名工人代表由普选产生外，其余均由推举产生。①《石家庄市四月份工作报告》（1949年），石家庄市档案馆藏，档号：1-2-10。人民群众空前广泛地行使了自己的民主权利，整个选举过程融洽、有序，真正体现了民主、团结和公平，完全没有西方选举中经常出现的马基雅维利式“为达目的不择手段”的攻讦和恶斗。不过，由于各界代表比例不够均衡，如工商业者仅有11 人，所占比例不足8.5%，故市政府又增聘了30名代表，使代表总数增至160名，其中，工商业者代表增加到20名，所占比例上升为13.5%。这样，除反动派以外，各阶级、各阶层、各人民团体均有自己的代表，其职业遍及工、农、兵、学、商和自由职业者，还有少数民族（回民）的代表，代表范围极为全面和广泛。

其次，人民群众真正翻身作主。中国具有悠久的“家国天下”的政治传统，民本意识强烈，但缺乏人民当家作主的政治基因。辛亥革命后，南京临时政府创建了“中华民国之主权属于国民全体”的原则，但是，南京国民党政府的“训政”则把“人民当家作主”推向了遥远的未来。中国共产党真正坚持了“人民当家作主”原则，而石家庄市首届人民代表大会则在形式上和实质上都把这个原则认真地贯彻到实践中去，不仅拥有完全的重大事项决定权，还解决了许多与人民群众利益密切相关的具体、琐碎问题，人民群众充分地享有了民主管理各项事务的权力。

这一点从历次会议通过的议案和执行情况中可见一斑。在不到两年的时间内，首届人大共召开了5次全体会议，平均不到4个月一次，这说明它能够正常地发挥制度作用。从提案数量来看，除了第五次会议外，一次、二次、四次会议分别收到500 多件、135 件和179 件提案；三次会议仅开一天，代表们也提出了30 个一般问题，这些都反映了代表们和市民具有强烈的主人翁意识和参政、议政的热情。并且，大会还特别重视监督各项决议执行情况，如二次会议召开后，市政府向大会汇报了一次会议决议执行情况，“除很少数决议，或因上级未予批准，或因某种原因须暂缓执行外，绝大部分决议都已付诸实现并继续贯彻中”。［12］186在第四次会议上，市政府首次向大会提交了提案执行情况报告，除了不合政策或不合上级规定不能成立者3案外，绝大多数提案得到了执行，即便囿于种种原因而暂缓执行的提案也分别做出了解释。1950 年9 月，市政府检查了四次会议提案执行情况，“大部分已经办妥，有的正在着手进行”；10 月，市政府再次检查了提案执行情况，认为，“凡应办和能办事项都已实现，即便已经加以解释或未经提案审查委员会审查而交付政府参考之事项亦已根据实际情况予以处理”。［12］412、414另外，大会还通过了10 多项重要地方法规，基本上做到了有法可依。

第三，选举了我国第一个地方性的人民民主专政的政权。从严格意义上讲，1947 年11 月成立的石家庄市政府属于过渡性质的民主联合政府，尚不具备充分的法理基础。1948 年9 月，中共中央决定建立人民民主专政政权后，石家庄市人民代表大会选举产生的“本市人民政权必须是无产阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的政权”。②《石家庄市政府关于召开石家庄市第一次人民代表会议及代表选举办法的决定》（1949年4月5日），石家庄市档案馆藏，档号：3-1-36。

民主政治的核心是选贤与能，实现社会公平正义，不是赢者通吃式专制王朝的更替。首届一次会议“选举政府委员时，最大的特点是没有布置党员向群众进行活动，放手实行了民主，同时尽量提出了候选人，慎重举行了预选”。［12］158共产党代表毫不恃功自傲，除了规定的竞选日程外，从不在党外人士中做任何帮助共产党员竞选的活动，反而帮助党外人士竞选。他们坦诚地说，不是担心共产党员选得少，而是怕党外人士不能当选。在选出的25 名政府委员中，仅有6 名是从老解放区来的党政干部，其余政府委员都是本地人士；其中，7 名党外人士担任了正、副局长，“如税务局杨明远、工业局赵铭、商业局申希礼、卫生局王济民等”。其他党外人士也担任了经济、市政建设、农业生产、检查等委员会的委员，“他们都很起作用，大会小会积极发表政见，关于工商、税务、监察等各方面，都发表了不少好的意见”。［2］289-290这种做法既解决了当时解放区普遍存在的干部匮乏问题，又实现了政权建设在地化，为民主执政奠定了深厚的群众基础。

按照《石家庄市人民政府暂行组织条例》规定，“市政府受上级政府之领导，并对市人民代表大会负责”，主要职权为：“议决具体执行市人民代表大会决议之事项”“讨论执行上级政府交办之通常事项”“制定提交市人民代表大会之各项建设计划、财政计划及预决算”“制定对上级政府及市人民代表大会之工作报告”等；市政府委员会每月开例会一次，按照民主集中制原则，决定本市各项重大设施。［12］132-133这些充分体现了人民民主专政的性质，更具备了当代人民代表大会制度的基本特征，较好地适应了和平时期城市工作需要。

第四，建立健全了人民代表大会的具体制度和运行程序。1948年1月，毛泽东指出，“中华人民共和国的权力机关是各级人民代表大会及其选出的各级政府”。［15］1这就把人民代表大会制度作为了新中国的政体，但是，要把它变为现实就必须具备相应的制度规范、机构设置和运作程序。华北临时人民代表大会初步进行了制度探索，被誉为“全国人民代表大会的前奏和雏形”，［9］311石家庄市首届人民代表大会则在此基础上继续推进一步，基本上形成了严密、有序、完善的会议制度和运行程序。

在组织机构方面，一是在提案委员会下设房租、税收、卫生和市政建设等专门委员会，完善了提案审查委员会制度；二是首届人民代表大会第四次会议选举产生了常务委员会，成为大会闭会期间的常设机构，继续开展人大工作，“在决定各种问题时，人民政府更能和石市人民保持密切联系，不致于脱离群众……对石市建设和石市人民利益关系十分重大”，［12］392它实际上成为新中国人民代表大会常务委员会制度的雏形，更比1979年6 月我国建立地方人大常委会制度几乎早了30年。在规章制度建设方面创建颇多，如进一步细化了选举制度，建立了选民资格审核、选民登记、候选人提名、竞选、投票和验票等一系列选举程序；完善了会议提案、开议、表决、复议、记录等议事程序和议事规则；建立了会议后勤保障制度；尤其是创立了代表联系群众制度，在人民代表大会闭会期间，代表资格仍然有效，“密切联系群众，把大会的决议带到群众中去，把群众意见集中到政府中来”，①《提供了全国实行人民民主的范例，石市人民代表大会闭幕，选出各界代表廿五人为政府委员，刘秀峰、臧伯平荣任正副市长》，《人民日报》1949-08-15（2）。充分发挥了政府与群众联系的桥梁作用等。

客观而言，石家庄市首届人民代表大会毕竟是一种全新制度的探索，无论在组织机构还是制度设计方面难免存在着若干缺陷，但是，这些都属于技术性问题，能够在以后实践中加以解决和完善。遗憾的是新中国成立之初，囿于立即召开全国人民代表大会的条件尚不成熟等原因，中央人民政府改变了由人民代表大会选举政府的方法。1950 年夏，内务部在北京召开了第一次全国民政工作会议，认为“各界人民代表会议是目前实现人民民主专政的一种最合时宜的组织形式，是民主建政的主要形式”；“普选的人民代表大会目前不应急于召开”。［16］109这次会议还特别指出，石家庄市“人代会虽较各地各界代表会进了一步，但尚不完善，即并不是完全普选的结果”。②《二届人代会筹委会记录（第一次会议）》（1950年11月23日），石家庄市档案馆藏，档号：3-1-74。这就直接中断了人民代表大会制度的探索，显然不利于克服其缺陷和继续完善人民代表大会制度，难免留有以瑕掩玉的遗憾。

这次会议也改变了石家庄市即将召开的第二次人民代表大会的性质和作用。1950 年10 月，石家庄市在筹备第二届人民代表大会时，“奉得省府转来中央内务部代电指示，本市人民代表的产生办法即改用推选、选派、邀请等方式”。政务院越级否定一个地方召开人民代表大会的做法实属罕见，这不单纯是代表产生方式的不同，更影响到会议的性质，无形中使其从地方最高权力机关后退为人民民主统一战线的组织形式，对此，“有些群众认为不如上届由选举产生代表更为民主”，不免产生了抵触心理。值得注意的是，1951年1月7日石家庄市召开二届会议时，最初仍然沿用了“第二届人民代表大会”而非“各界人民代表会议”的名称，这显然不可能是笔误，它隐晦地表达了全市人民乃至市政府对民主政治的理解和期盼。市政府认为，“石市解放较早，群众已有相当组织，且对民主建政有了相当认识和有了一定的选举经验，我们认为二届代表产生应以选举为主比较妥当。但二届没有这样办……这对于发动群众有局限性，因而群众有些意见，是很自然的。因此，下届代表改选时，必须以选举为主”。①《石家庄市关于召开市人民代表会的基本情况及有关问题的报告》，石家庄市档案馆藏，档号：3-1-14-8。这说明我国地域广大，各地具体情况不同，虽然当时不具备召开全国人民代表大会的条件，但不等于局部地区也不具备召开地方人民代表大会的条件。其实，在条件具备的老解放区完全可以继续探索人民代表大会制度，毕竟，民主制度只有在民主政治实践中才能不断完善，人民群众的民主素质也只有在民主政治参与过程中才能不断提高。

综上所述，石家庄市解放后，它不仅成为中共探索城市接管和城市工作的“实验田”，也是党的工作重心由乡村转移到城市的起点。石家庄市首届人民代表大会继承了各个时期中共解放区民主政治建设的经验，尤其是在华北临时人民代表大会的基础上进行了开拓创新。从大会的筹备、代表选举、会议运行乃至会后决议的贯彻执行，每一个环节都严格贯彻了民主、团结、公开和公正的原则，并颁布了一系列相应的具体制度规章，在不足两年的时间内召开了5次会议，第一次系统地进行了人民代表大会的制度化实践，它不仅建立人民民主专政政权，从法理上巩固了中国共产党的执政地位，还追求社会公平正义，初步形成了人民代表大会的各项具体制度，标志着中共领导的人民政权建设决定性地走上了民主化、法制化的崭新轨道。从表面上看，这届大会似乎是一个孤立的地方性事件，但实际上它成为我国人民代表大会制度创建史上的重要节点。虽然在新中国成立后，石家庄市首届人民代表大会的探索意义逐渐降低，乃至消弭于无形，但不能忽略其为新中国正式建立人民代表大会制度所做出的独特贡献。