农村金融体制改革：从政府主导到政府有限监管＊——基于中外农村金融发展史的视角

龚 关

（南开大学经济学院，天津300071）

经历40 余年的改革，农村金融体制发生了显著变化，概括有二：一是金融机构多样化。改革开放前只有国家银行和农村信用社，改革开放后除中国农业银行、农村信用社外，增加了中国农业发展银行、邮政储蓄银行、新型金融机构（村镇银行、小额贷款公司、资金互助社）及其他银行和非银行金融机构等；二是从试图恢复合作金融到农村金融的商业化。从1983 年起至20 世纪末，国家一直尝试恢复农村信用社的合作金融性质。1990 年代中期，在继续推进恢复农信社合作性的同时，启动了农村金融的商业化。1996 年，中国农业银行开始向国有独资商业银行转变，进而于新世纪初实施商业化战略；新世纪初，农信社恢复合作金融无望后放弃了合作性，转向商业化；2006 年以后，又有村镇银行、小额贷款公司等新型商业性金融机构大量产生，而新型合作金融机构的资金互助社则发生异化。

金融机构的多样化与整个经济体制改革的市场化趋势是一致的，农村金融体制的完全商业化则不合理，完全商业化的体制无法满足农村日益增长的资金需求，贷款难依然没有缓解、非正规金融的广泛存在证明了这一点。正因为如此，农村金融问题成为业界、学界乃至政界广泛关注、研究的热点，相关的调查及研究浩如烟海。这些研究大多围绕农村信用社展开，农信社是坚持合作制还是商业化，产权、管理体制等是比较集中的讨论议题；其次是商业金融机构“离农化”的倾向；至于农村金融体系，自从1996 年政府提出要“建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系”以来，出现了不少有关重建农村金融体系的成果。①有关农村金融体系的构建的研究成果主要有刘锡良：《中国转型期农村金融体系研究》，中国金融出版社2006年版；邓晓霞：《中印农村金融体系比较研究》，西南财经大学出版社2011年版；王彬：《中国农村金融体系的功能缺陷与制度创新》，经济科学出版社2011年版；蒲应：《多元化可持续农村金融体系的构建》，中国农业出版社2014年版。但这一课题并没有真正深入展开，以致少有建设性的成果。

任何一个制度的存续，都有其内在的逻辑，农村金融制度也是如此。农村金融体制改革难以如意，相关研究也没有取得突破，关键在于没有真正理解农村金融制度的内在逻辑，而要做到这一点，需要从历史的角度理解工业化以来农村金融制度的演进。基于此，本文试图立足于中外农村金融发展史，探究1978 年以来的农村金融体制改革，分析其中的困惑和问题所在，并提出解决办法。本文的基本观点是中国农村金融诸多问题的症结可归结为合作金融无从真正建立，根本原因在于合作制所强调以民主管理为基础的基层合作社的独立性与政府的主导和管制之间存在矛盾。解决之道则需要政府从主导和管制向有限监管演变。

一、合作制抑或商业化

世纪之交的前后一段时间，正是农村信用社恢复合作制没能取得实质进展，又在尝试新探索的时期，学术界、金融界对农村信用社未来发展方向展开了热烈讨论，论者见仁见智，大致有保留合作制、商业化或灵活处理等不同的观点。然而，争论归争论，农信社最终放弃了合作制，毕竟农信社早就没有了合作机制，实行商业化运作了。

农信社的商业化，并不表明农村金融体制改革完全放弃了合作制。新世纪以来，在农信社实施商业化改制的同时，政府提出要发展新型农村合作金融。2006 年，中共中央“一号文件”提出“引导农户发展资金互助组织”，应是政府文件首次提出发展新型合作金融组织。此后历年“一号文件”几乎都提到要培育、有序发展农村资金互助组织，2014 年更明确提出“新型农村合作金融组织”的概念。

发展农村合作金融这一政策取向，首先是吸取了各主要国家农村金融发展的成功经验。合作金融最早出现于19世纪中叶的德国，19世纪中后期逐渐向欧洲其他国家扩展，19世纪末20世纪初越出欧洲大陆，先后在北美、拉美、澳、亚、非各洲扩展开来，直到第二次世界大战前的一个世纪，是合作金融在全球得到发展的一个世纪。合作金融得到了广泛的发展，并在一些国家取得了相当的成功，它通过特定的机制解决了社会弱势群体的资金需求难题，从而奠定了它在农村金融中的基础地位。二战以后，为因应社会经济的发展变化，适应与商业金融的竞争，合作金融发生了一些改变，总体看表现为合作社的重组、合并以扩大经营规模，并逐渐偏离合作性，其形式要么是对某些合作机制进行改革，淡化合作金融，实行企业化经营；要么是合作金融直接改制为商业金融，合作金融有缩小的趋势。但合作金融始终在农村金融中占有重要地位，合作金融发展的高潮时期如此，农村金融日趋市场化的今天仍然如此。以美国为例，1916 年至1933 年间建立起农村合作金融体系，在整个农村金融体系中居于统治地位。二战后，农户多拥有大量可抵押财产，使商业银行可以较低的风险向农户提供抵押贷款，这引发了商业银行对农业生产的大规模介入，商业金融在农村金融中所占份额逐渐增加，但合作金融仍占有相当份额。据统计，截至2006 年末，美国农业信贷市场中，商业银行信贷规模占市场份额的42.4%，合作组织占32.6%，个人信贷及其他占17.2%，政策性金融和保险公司分别占5.3%和2.6%。［1］179

但合作金融被引入中国后，并没有像德、美、法、日等国家那样发挥有效作用，这并不是合作金融不能适用于中国，而是被异化了。20 世纪初合作金融被移植进入中国，但是只有华洋义赈会是在真正移植合作金融。国民政府时期，尤其是自1930 年代的“商资归农”后，合作金融发生了异化，合作社被置于地方政府、商业银行和土豪劣绅的控制之下，商业银行出于自身盈利的目的，向合作社放款多偏好有产者，借款者又转将款项以高利借出，实际变成高利贷，真正需要款项的贫苦农民借款依然艰难。新中国成立后，政府为了解决农民的融资问题，并与高利贷作斗争，在农村广泛建立了信用合作社，但同样的是，农信社发生了异化，先是变成了集体金融组织、银行的基层机构，接着是在恢复合作制的改革中走向了商业化。20 世纪以来，中国移植的合作金融只有形式意义，实质上被异化成商业金融，不能真正发挥合作金融的作用，农民的融资难题并没有得到解决，并且随着农村经济的发展，农民对资金需求的更加殷切，融资难问题愈发突出。只具形式的合作金融没有实际意义。

其次，发展农村合作金融的政策取向既符合农村金融发展的内在逻辑，也是中国农村经济发展的客观实际需要。农村金融应该采取怎样的制度模式，研究者基本上都立足于农业和农村经济的特殊性，从农村金融需求特点的角度入手，如强调贷款需求的分散化和季节性、贷款期限长、农业的高风险和低收益率、信息和交易成本高、缺乏可用抵押品，为解决金融在支持农业发展中所面临的这些难题，应当通过组织体系、金融产品、服务、技术、政策环境等方面的创新来完善农村金融支持体系。但论者更多的是从贷款需求的分散化和季节性、贷款期限长、农业的高风险和低收益率、信息和交易成本高等需求特点探讨农村金融体系和产品服务的创新，而对贷款人能够提供的抵押和担保的复杂多样性没有引起足够的重视，没有将其与农村金融机制联系起来。恰恰是不同的抵押和担保条件需要不同的机制去应对，其中完全能够提供抵押和担保的，以商业机制应对即可；不能完全提供甚至完全不能提供抵押和担保，很难成为商业金融的对象，但资金需求客观存在，需要设立特定的机制解决他们的融资难题。到目前为止，主要是通过合作金融和政策金融两种机制解决。

合作金融是利用合作原则（自助、互助、非盈利性、民主管理等）所设立的金融制度，参与者“共同组织信用合作社，利用自己的储蓄或共同的信用，直接取得低利资金”。［2］它的初衷是借助互助合作的方式帮助个体农民及其他中小业者等获得融资，而其内在机制是通过组织合作社并形成特定的治理机制，既增强合作参与者的生产能力，也形成了他们的集体信用（以合作社的集体资产或集体信誉），从而解决了个体因经济能力弱而产生的抵押和担保不足问题。同时，对于金融机构来说，通过信用合作社间接提供贷款，而不必直接面对大量的单个个体，大大降低他们的经营成本。政策金融主要是针对那些自身无法提供任何担保，或者不是单个个体有能力提供担保的情形而言的，这就需要借助于政府的力量。

中国农村以家庭经营为主的经济结构，决定了农村金融的需求主体大多数不能提供完全的抵押和担保，商业金融自然不乐意纳其于融资对象之内，最合适的还是合作金融。但囿于历史原因和客观现实，农信社恢复合作制改革失败，转向商业化。可是商业化改制对中国农村金融的客观需求来说是相悖的。正是看到合作金融的重要性，多年前在看到农信社明确推进商业化改制后，温铁军呼吁“大力发展以小农户为主体资金互助组织、培育新型的以社区为边界的村级合作金融”。［3］

新世纪以来，政府推进农村金融体制改革的总体思路是清晰的，提出既要发展新型农村合作金融，又强调改革的市场化方向。但政府推动农村金融体制改革的实际举措，则显著偏向推动商业金融在农村的扩张。首先，推动农信社的商业化。2006 年，周小川明确提出“除少数经济很不发达地区的农信社的生存发展问题需要研究外，绝大多数农信社要坚持走商业化道路”。［4］其次，鼓励新型农村商业金融机构的设立。第三，鼓励各类商业金融机构进入农村，并以设立“三农”事业部专门经营农村金融。第四，规定中国农业银行、农村信用社（包括农商行、农村合作银行）支农信贷的比例。政府的目标很明确，期望各类金融机构进入农村，通过金融产品和服务的创新，扩大农村信贷规模。这或许是没有农村合作金融真正发展的现实情形下政府的无奈之举。但是商业金融机制下的产品和服务创新，终究难以解决融资难问题，毕竟商业金融以盈利为目标，没有确实的抵押和担保，不会乐于投放信贷的。温铁军就明确提出：“近年来尽管政府要求已经商业化改制之后的农村正规金融继续承担‘支农’职能，但却既不符合金融经济规律，也难以在实践中被商业金融机构全面执行。”［3］

因对于推动建立新型合作金融组织着力不够，这些新型合作金融组织也没有商业金融机构在农村的扩张那么顺利。当然，有多种不利因素的存在，第一，中国从来没有真正的合作金融，整个社会结构和制度环境非常不利于合作金融的发展；第二，由于第一点原因，在合作制还是商业化的争论上，相当一部分人反对发展合作金融；第三，整个社会形成了以趋利目的为主导的氛围，设立新型合作金融组织要么意愿不足，要么只不过是借助这个外壳以套取政策优惠，以致这种新型的合作金融组织出现了广泛的异化。但正是因为发展合作金融难题的存在，才更需要政府采取有针对性的措施。

政府政策推行上的偏差，必然使农村金融体制越来越商业化，而不是市场化。合作金融是市场化农村金融的重要组成部分，缺少合作金融的农村金融则表现为完全的商业化。完全商业化不仅无助于解决农村融资难题，且使问题更加复杂化，因为在合作制得不到发展的情况下，政府往往将合作金融的目标揉进商业金融。目前有一个共识，认为改制前，农信社存在的主要问题是多元目标的冲突，中央要支农，地方要发展，监管部门要防范风险，信用社自身要生存。改制后的农信社，同样的问题还存在着，同时肩负合作金融和商业金融的双重任务。但如果有充分的合作金融的发展，所谓多目标的冲突也就不存在了。

中国农村的实际情形客观上需要合作金融，而且是真正的合作金融。如果只是从形式上建立合作金融，或者强调中国从来没有发展过合作金融就推动农村金融的全面商业化，而不去动真格地真正实践合作制，融资难的难题会始终得不到有效解决。问题是，如何培育合作金融，让这种新型合作金融得到健康的发展？

二、农村金融需要一个怎样的体系

基于农村金融的特殊性，农村金融要构建一个相对独立的金融体系，这已经成为共识。其内在的逻辑，首先是合作金融有效发挥作用，要以合作原则的保持为前提。要保持合作原则，需要建立相对完整的合作金融体系。合作原则的非盈利性与商业原则的盈利性是相冲突的，为使合作金融在市场环境中免受商业金融的侵蚀和冲击，需要形成与商业金融相区隔、相对完整的体系。其次，农业金融与工商业金融中的商业金融除盈利性目标及其经营的原则相同外，也有一些不同之处，即单笔借贷数额小，期限相对要长。同时也要在农村金融市场上与合作金融分别面对不同的需求主体，形成各自的分工。农村金融体系至少包括两个层次上的内容：一是相对独立完整的合作金融体系；二是合作金融、商业金融、政策金融分工协作的体系。

自19世纪中叶以来，直至20世纪中叶，西方各主要国家如德国、法国、美国等都建立了比较成熟的农村合作金融制度，显著的标志就是都形成了完整的合作金融系统。

德国是农村金融的发源地，各种金融机关的设立，既无先例可循，也无通盘设计，都是应需要而设，所以德国的农村金融制度显得比较繁杂，但其系统仍清晰可见。以合作金融制度来说，有雷发巽系、哈斯系等，各个系统都在农村信用合作社之上设有农村中央银行，农村中央银行之上则为普鲁士中央合作银行， 直接受政府监督。［5］68-87

法国农村金融制度包括法兰西土地信用银行、农业合作银行。农业合作银行自下而上设有地方农业合作银行、县农业合作银行、中央农业合作银行，其中地方农业合作银行为基层组织，主要对会员放款；县农业合作银行由地方农业合作银行联合组织，并监督后者，其业务主要是对地方合作银行及其他各种农业合作社放款；中央农业合作银行为国立，但政府并不出资，只是每年提供低利或无利资金，其业务仅与县农业银行往来，收受县银行存款、调剂县银行资金运用。［5］87-99

美国农村合作金融制度起步较晚，但其体系堪称最为完备。自1916 年颁布《联邦农业放款法》，1923 年通过《农业信用法》，1933 年通过《联邦农业金融法》，基本形成完整的农业合作金融制度。农业金融管理局为中央管理监督机关，在其下全国分为12 个区，每区内设有联邦土地银行、联邦中期信用银行、生产信用公司及区合作银行，它们同在一处办公，并设有四机关联合理事会。它们分别提供长中短期信用，其中联邦土地银行贷款予国民农地贷款合作社；联邦中期信用银行以向其他农业放款机关贴现为主，并以农产物栈单向农业合作社放款；生产信用公司主要是组织生产信用合作社并供给其资金；合作银行则对运销合作社提供长期不动产设备贷款，并对运销或购买合作社提供短期流动资金贷款。［6］9-16

完整的合作金融体系有如下基本特征：第一，体系由从基层的合作社等组织到作为体系中心的中央合作银行的多层级金字塔形的机构体系组成，各层级之间，或是上级机构以下层组织的出资为基础建立，上下级之间的交易仅限于出资者；或是上下级间没有出资关系，仅是交易关系，但主要限于会员交易。第二，各层级之间各自独立经营。各层级既有业务关系又各自相对独立，上一层级不干预下一层级的经营。尤其是基层合作组织的独立性尤为重要，这是整个体系能够保持完整的首要条件。要达到这一点，必须有农民及中小业者等的主动、积极参与，以形成合作金融体系健全稳定的治理机制和运作机制。第三，中央合作银行是枢纽。在合作金融制度建立和初步发展过程中，中央机构多为国家出资或国立，待合作组织充分发展并购买中央机构的股份后，国有股份逐渐退出。中央机构的职责在于筹措资金，调剂整个系统的资金运用，既可实施体系内的资金调剂，还可以通过发行债券、向中央银行或其他金融机构借款等方式获取外部资金，以补内部资金的不足，并对下级负有监督之责。

合作金融以相对独立完整的体系发挥其应有的作用，解决了特定群体的融资问题，也构筑了不同形式的金融分工合作格局的基础。第二次世界大战后，商业金融再次在农村发展，其融资对象与合作金融相区别，形成了二者的分工，再加上政府的政策性金融，进而形成了在合作金融基础上的合作金融、商业金融、政策金融分工合作的农村金融体系。

自20 世纪初引进合作金融试图建立新式农村金融以来，中国始终没能建立相对独立完整的农村金融体系，其根本的症结在于没有赋予合作金融独立的地位，无法形成系统的合作金融制度。民国时期，应是合作金融移植到中国，并努力培育形成合作金融体系的时期，但仅在北洋时期，华洋义赈会依照合作的原旨尝试帮助农民建立具有独立禀赋的合作社。国民政府时期，政府、金融界、社会团体等广泛参与帮助农民设立合作社，1930 年代初甚至掀起了合作热潮。与此同时，商业银行掀起了“商资归农”的热潮，向合作社放款，将资金引入资金枯竭的农村，但合作社从此失去了其独立性。整个国民政府时期，政府利用合作社加强对农村的统治，合作社也成了商资流入农村并盈利的工具，众多商业银行与合作社共同构成的只能说是商业金融构架，而不是合作金融体系。诸多的合作精英看到由商业银行控制下金融构架的弊端，一再呼吁国民政府要建立系统的合作金融制度。但国民政府没有也不可能去改变政府、商业银行乃至土豪劣绅控制合作社的格局，以致国民政府通过以设立合作金库的方式建立系统的合作金融制度的尝试并没有真正建立一个独立的合作金融体系，实际存在的既不是一般的商业金融体系，也不是典型的合作金融体系。

新中国成立后，信用合作社仍然没有被赋予独立性，附属于国家银行，从来没有形成一个相对独立的合作金融体系。没有行业组织系统，农信社被设置了主管机关，而主管机关又不断变更，先后有中国人民银行、地方政府、中国农业银行，农信社管理权的不断变更，其经营常受银行及地方政府的干预。

没有了独立的合作金融体系作为基础，政府于1996年提出的“建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系”的改革目标很难实现。20 世纪90 年代以来，政府推动的农村金融体制改革，似是朝这个目标进发。先是设立了政策性银行中国农业发展银行，接着是农村信用社与中国农业银行脱钩，农信社推进恢复合作制改革，中国农业银行开启商业化战略，2006 年后又有村镇银行、小额贷款公司、资金互助社等新型金融机构的设立。从形式上看，农信社、资金互助社——合作金融，中国农业银行、村镇银行、小额贷款公司——商业金融，中国农业发展银行——政策金融，三种金融都已具备了。一些研究者便认为初步形成了合作金融、商业金融、政策金融分工合作的农村金融体系。实质并不如此，近年推动的农村金融体制市场化改革，实际上是完全的商业化，商业性金融成为农村金融的主流。农信社改制商业化，资金互助社不成规模且有商业化异化的倾向，它们只是有合作金融之名，实质也是商业金融，再加上不断扩张的商业金融，中国农村目前存在的只是一个以商业金融为主导，加上影响力有限的政策金融所构成的金融构架，离合作金融、商业金融、政策金融分工合作的金融体系还有很远的距离。

中国目前只具形式意义的三种金融分工合作的农村金融体系，与欧美发达国家形成鲜明对比，绩效上也相差悬殊，这使得中国政府多年来一直在提出要建立一个农村金融体系，如2007 年2 月召开的全国金融工作会议，明确提出要加快建立健全适应“三农”特点的、多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。这仍然是中国农村金融体制改革目前和未来一段时间所追求的目标。

三、政府、金融机构和农民的角色

如上所述，构建一个相对健全、良性运行的、各种形式金融分工合作的农村金融体系，形成独立完整的合作金融体系是关键。为确保其独立性，尤其是基层组织的独立经营，合作金融需要形成独特的治理机制，以处理好合作金融经营过程中的直接参与者和相关者农民及其他农村经济主体、政府，有时还包括商业金融机构之间的关系，这是合作金融与商业金融的不同之处。其治理机制涉及两个层面：第一，在内部的直接参与者中建立健全、民主的治理结构，这是基于合作金融与商业金融的不同，商业金融主要涉及投资者和经营者，其治理结构不必考虑政府、经营对象等外部因素；合作金融中，农民及其他直接参与者具有多重身份，既是投资经营者，又是经营的对象，如何把他们组织起来以形成合理的治理机制，是合作组织首要考虑的问题；第二，要处理好合作组织与外部力量的关系。合作金融由弱势群体组织起来，需要有来自外部力量的支持，其中最重要的是政府，甚至还有社会团体、金融机构等，这些外部力量参与时，如何处理他们与合作组织的关系，也是其治理机制的重要组成部分。

合作金融制度的发展过程中，欧美各国形成了比较成熟的治理机制。19 世纪中叶，农村合作金融制度创立时，主要是民间的自发行为，其结果是自下而上地初步形成农村合作金融制度。19世纪后期，政府加强了对农村金融的干预，主要表现在：（1）政府对农村金融制度的完善或制度框架的设计，制定各种农村金融法规，成立各种金融机构；（2）政府的巨额投资，如德、美合作金融的中央机构都是由政府投资建立，法国政府没有对中央农业合作银行投资，但仍由国家设立，并提供低利或无利资金。政府的投资在农村金融体系的形成和发展初期，作用尤为显著；（3）加强对农村金融的监管，监管或是由中央机构实施，或是由政府另设监管机构执行，如美国设立的农业信用管理局。

这一治理机制中，农民及其他直接参与者、政府、商业金融机构各自恰当地扮演自己的角色，履行各自的职责。第一，政府积极且谨慎干预。一方面，政府有巨大的投入，尤其是合作金融制度从形成到成熟的关键时期，如美国，政府以巨额投入先后成立联邦土地银行、联邦中期信用银行及合作银行。同时，政府组织在广泛调查研究的基础上，制定农村金融法规，成立金融机构，并根据经济的发展变化，完善法规、调整机构，至1933 年全面修订法规，调整和充实机构设置，奠定了美国农村金融制度的基本框架，这一制度框架一直延续至今。另一方面，政府的干预非常谨慎，以不干涉中下层金融机构的自主经营为原则，主要集中在制度的完善或框架的设计，中央金融机构的成立及其经营规划上。在整个制度形成基本稳定的运作机制后，政府甚至退出中央机构的投资，由中下层民间金融机构持有股份，对中央金融机构的经营规划则主要是通过固有的法律和制度框架维护其运行，不再轻易对其加以改变，充其量只对整个制度体系做些局部的修补。第二，合作社尤其是基层合作社的民主管理机制。农民及其他直接参与者以合作原则组成社员大会、理事会、监事会等治理机构，形成民主管理机制，通过这一机制积极参与合作社的经营管理，保障了合作社能独立自主的经营。当然，这还得益于政府不直接插手合作社的治理机构的建立和日常经营，政府的有限干预与合作社的自主经营相互为用，非常有利于合作社的发展。第三，商业金融机构很少介入合作金融的形成和发展，合作金融的主要利益相关者是农民等弱势群体和政府，其中前者是直接参与者，后者则有大量的资金投入。政府积极且谨慎干预、农民等弱势群体积极参与基层合作社的经营管理、商业金融机构基本不介入合作社的经营。这一治理结构保障了合作组织尤其是基层合作组织经营的独立性，因而形成合作金融的良性运行机制。

但是，合作金融制度移植到中国后，一直未能形成良性、协调的治理机制，政府、农民及其他参与者、商业金融机构存在着角色错位的问题。民国时期，政府的干预越位与缺位并存。1930、1932 年，国民政府的农商部、实业部曾先后组织对农村金融制度设计的讨论，并提出了初步的方案，但它没成为国民政府建立农村金融体系的基本依据。政府也缺少对农村金融足够的资本投入，由政府投资设立的多家农民银行因规模有限，无力为整个农村金融体系提供有力支撑，只能默许其他各种金融机构放款农村。与上述的作为不力相反，国民政府加强了对合作社的控制。国民政府主导下的合作运动片面注重合作社数量的增加，完全抛弃了合作精神，抗日战争时期合作社甚至被纳入保甲及地方自治系统的框架之内。这些扼杀了合作社的自发机制，摧残了合作的基本精神，使整个合作金融体系建立在脆弱的基础上。商业银行的参与则是合作金融形成和发展中的中国特色，干预合作社的经营，改变了合作金融的合作性，成为商业金融的工具。农民本是合作金融直接参与者，但合作社的经营，农民被排斥在外。

新中国成立后，完全形成了政府主导下的合作金融体制，同样存在着角色错位，政府主导农信社的设立和经营，农民仍然只是被动的参与者。新中国成立之初，政府发起农民设立农村信用社时强调农民的自愿性，所设的农村信用社基本符合合作的基本原则。随着合作化高潮的到来，到1956 年农村信用合作化的完成，大量信用社的建立并非农民自愿，而是政府推动的结果；同时，信用合作化过程中所确立的银行领导信用社体制，忽视了信用社联合组织的建立，为信用社逐步失去经营的独立性奠定了基础。1958 年起，农村信用社的管理权经历了下放人民公社、上收中国人民银行的变动，下放、上收都是对合作体制的破坏，权力下放极大地破坏了信用社的经营，权力上收银行使信用社的经营及人事制度越向银行靠近一步，信用社形式上是合作金融性质，实际上逐渐变成国家银行的基层组织。1983 年开始的恢复农信社的“三性”，1996年开始的恢复农信社合作金融性质的改革仍是在政府主导和控制下推进。新世纪初，在政府主导下，为解决农信社的历史遗留问题，深化农信社的改革，推进农信社产权、管理体制改革，实际上是放弃农信社的合作金融性质，转向商业化改制。这一系列对农信社的改革，农民仍没有真正参与其中。

政府主导不仅体现在合作金融体制的演进上，1978 年以来的农村金融体制改革都是在政府主导下推进的。中国农业银行的恢复、中国农业发展银行的成立以及决定设立村镇银行、小额贷款公司等都是政府的决策；从力图恢复农信社的合作性质，到农信社产权、管理体制改革，再到放宽农村金融市场的准入条件的改革路径，是由政府和有关部门决定。政府不断扩大主导范围，其出发点是，当合作金融体制不能有效发挥作用时，政府寄希望以更大范围的决策和举措去动员可利用的资源解决这一问题，但如果没有理顺其中的一些内在逻辑，反而是更大范围的违背逻辑，同样不能有效解决问题。

这种以政府为主导的农村金融体制中政府、农民、商业金融机构间的角色错位，显示农村金融的内在逻辑被忽视或违背，并由此衍生出诸多问题。推进农村金融体制改革，必须正视这些问题，并寻求解决之道。

第一，农民参与合作金融的经营管理问题。

对比中国与德、法、美等国的合作金融，其中最重要的是治理机制的不同。德、法、美等国的合作金融建立在规范的合作制基础上，农民积极参与合作社的经营管理，形成了真正的民主管理。在中国，由于政府等强力介入，合作社的治理结构都是由外力介入下建立起来的，农民很少真正参与其中，导致合作社的民主管理、治理机制都流于形式！农民没有真正参与合作金融，本应是主角，却被排斥在外，这一导致农村金融不能有效发挥作用的关键原因，却很少有政界、金融界、学界研究者关注。因此，深化农村金融体制改革，必须考虑如何让农民等参与者能真正参与合作金融的经营管理，成为真正的局中人。目前，在深化改革中，政府在有意识地放松主导，但是长期以来形成的政府主导的路径依赖，一些有利于农民积极参与的政策也会发生扭曲。改变这种格局需要有创新性思维。

第二，农信社的领导管理体制问题。

农信社的领导管理体制是历史形成的。计划经济时期，农信社由合作金融组织逐渐演变成银行的基层组织，且受地方政府的领导，形成了由银行和地方政府领导的体制，这一体制一直延续到上个世纪末。1996 年农信社与中国农业银行脱钩，同时开始了中国人民银行对农信社的监管，而农信社始终没有脱离受地方政府的管理。新世纪对农信社的新一轮改革形成了由省级政府管理的新的领导管理体制，这既是过去管理体制的延续，也是考虑使农信社摆脱县、乡等基层政府的干预，同时考虑到农信社的一系列历史和现实问题的解决，如金融风险的防范，清收旧贷、打击逃废债行为、查处各类内部案件等还有赖地方政府的支持。这一轮改革中，多数省份成立了农村信用社省联社，由其履行对辖内农村信用社的管理、指导、协调和服务职能。可是省联社同时承担行政管理、行业管理和行业服务的职能使其备受争议，尤其是行政管理职能的突出引起诸多非议。

但是，从理论上说，在市场经济中，农信社的领导管理体制是一个很奇怪的问题。农信社无论是作为合作金融机构，还是商业金融机构，都应是独立经营，不需要政府对他们设立专门的管理机构。一旦设立了管理机构，不管政府如何对这个管理体制进行界定，如要求省级政府充分尊重农村信用社的独立法人地位，严格依照有关法律法规，指导所辖农村信用社进行自主经营、自我管理，但在实际运行中，很容易使行政管理越来越突出，其弊端随之产生，基层农信社为了取悦上级、应付上级的检查，往往会做足面子工程，而不是将精力集中于关注业务的发展、新产品和服务的开发和创新。

第三，促进商业金融进入农村，并规定支农的信贷比例。

近年来，为加大金融对“三农”的支持力度，政府出台政策，鼓励商业金融机构进入农村，并规定它们在县及县以下机构、网点新增存款用于支持当地农业和农村经济发展的比例。在这一号召下，商业金融机构确实大量增加，但农村金融供给不足问题仍不能有效解决！

商业金融从事信贷业务，以盈利性、安全性和流动性为原则，符合其信贷条件自然会承做的，不需政府的特别规定；不符合的自然不乐意做。对于涉农贷款比例的规定，表面上它们不会反对，实际上却很少能达到要求。被广为讨论的商业金融离农化问题，实质就在于此。

因此，只有形成农民真正参与的合作金融，去解决商业金融不愿意面对这部分群体的融资需求，并在合作金融充分发展的同时，商业金融参与进来，进而形成分工和竞争局面。如果合作金融发展先天不足，人为推进大量商业性金融机构以形成所谓的竞争局面，仍无法解决农村金融的固有问题。

第四，政府的干预问题。

上述分析从不同角度涉及到政府的过度干预问题。进一步可概括如下：（一）中央政府及有关部门详细设置每一次改革的目标、标准和步骤，作为地方政府和金融机构推进改革的依据，如银监会对农村信用社的产权、管理体制改革有一套明确的标准，对村镇银行等新型农村金融组织设立和定性也有非常明确的指标和门槛。［7］216（二）农村金融机构的行政化、科层化。计划经济时代金融机构的行政化、科层化已基本形成，改革开放后金融机构的去行政化进展缓慢，并出现反复。新世纪农信社归属省政府管理后，这种现象重现，各级农信社的负责人不是选举产生，而是由上级农信社任命。（三）政府直接干预经营。农信社、中国农业银行长期在地方政府的实际掌控之中，被迫对大量经营状况极差的地方企业、乡镇企业贷款，甚至将贷款用作地方的行政、教育开支，造成农信社、中国农业银行亏损严重，背负大量不良资产。（四）过严的金融监管。对资金互助社实施全面、从严监管，其暗含的前提是这一组织不会形成自我良性运行的机制，必须进行管制，这仍是计划经济体制下产生的政府管制的理念，没有把每一个个人、组织等个体看作独立的能对自我行为负责的个体。过度干预有损于合作金融形成健全的治理机制。

干预过度的同时又存在干预的不足，表现在缺少总体设计，缺少农村金融立法。受整个金融体制乃至经济体制改革推进方式的制约，农村金融体制改革从一开始并没有一个整体的方案，而是采取解决问题式的路径，对农村信用社的一次次改革是要解决农信社的经营困境。成立中国农业发展银行是要将政策性业务从中国农业银行中分离出来，使其甩掉政策性经营亏损的包袱；当农信社、中国农业银行等不能有效向农村供给资金时，有了放宽市场准入的改革，新型农村金融机构相继成立。农村金融体制改革需要有一个总体设计。从世界各国看，农村金融发展有一个从简单到复杂，从复杂到调整的过程，其中调整就是政府对制度的完善或整体设计，而制度设计对于后进国家尤为重要。改革开放后，中国农村金融制度的推进也经历了同样的进程，如果说从简单到复杂没有整体的制度设计还可以理解，那么由复杂而调整就应该有一个完整的方案，学术界已有人明确指出了这一点。［1］92005 年的中共中央“一号文件”也明确提出要“抓紧研究制定农村金融总体改革方案”，2007年的“一号文件”再次提出这一问题。与总体设计相关的是立法，2014 年的“一号文件”提出“适时制定农村合作金融发展管理办法”，2017年又提出要积极推动农村金融立法。这些说明，政府已经清楚地意识到农村金融体制改革中的不足。

意识到问题却没有相应的行动，原因在于顶层设计的决策机制存在问题。改革开放以来，参与农村金融体制改革决策的有中国人民银行、银监会、地方政府等多个部门，他们推进的改革举措多就局部着眼，而忽略了各种机构间的相互协调和制度的整体设计。这种缺乏整体设计、单项推进的改革路径很容易使改革陷入一个个具体问题的困境中，政府疲于应付，为解决问题甚至对金融市场进行不适当干预。要改变体制改革的这一缺陷，首当其冲应该改变的是目前的这种决策机制。

四、结 论

农村金融有其内在的基本逻辑，合作金融是农村金融体系的基础，其前提是农民及其他经济主体等合作的直接参与者积极参与合作社的经营管理，并形成健全的治理机制，合作社不受外力干预独立经营，并得到政府或其他机构在资金等方面的支持。有了合作金融充分发展的基础，才使得合作金融、商业金融、政策金融之间分工合作成为可能，此时也不需要政府对商业金融硬性规定涉农贷款的比例。中国政府对农村金融的主导和管制，在合作金融层面表现为参与合作社的设立、直接插手其治理结构的建设、干预其经营，使合作金融无法形成自主独立经营的特质，合作金融徒有其表，并变异为政府的附属机构或商业金融，不能发挥其应有的作用；当合作金融不能发挥应有作用时，政府又会干预商业金融，让商业金融在经营其份内业务的同时，还要承担本应由合作金融承担的信贷任务。这样必然造成合作金融、商业金融经营内在机制的扭曲。扭曲的机制难以应对农民的融资难题，这又会使政府进一步扩大干预以致形成恶性循环。因此，中国农村金融存在的诸多问题，其症结可归结为合作金融无从真正建立，根本原因在于合作制所强调以民主管理为基础的基层合作社的独立性与政府的主导和管制之间存在矛盾。解决之道在于政府转换角色，消除不适当的干预。

首先，政府需排除对合作金融、商业金融经营的全面主导和直接干预，特别是对他们的治理结构和经营的直接干预，让农民及其他合作金融的直接参与者能直接参与经营管理，而不是合作金融的局外人；让商业金融真正面对市场的变化自主经营，不必承担不应由其承担的任务。

其次，政府去除其主导农村金融的角色后，并不意味着农村金融的发展不需要政府。农村金融在经营和体制上要比城市的工商业金融复杂得多，这就需要政府借鉴农村金融成熟国家的经验，又立足于中国的实际情形，从宏观上对农村金融进行总体的制度设计，以形成适合中国具体情形的制度框架。

再次，政府的另一重大职责是立法。政府的制度设计和对农村金融的资金支持需要通过立法确定下来，同时，农村金融市场各类经营主体的经营行为、各种业务都需要通过法律形式进行规范，并确立对各经营主体经营行为的合规性进行监管的规则。这一点，政府已经意识到了，但还没有引起足够的重视。

总之，中国的农村金融体制改革，需要有政府角色的转换，即从主导和管制转向通过资金支持、制度设计、立法等形成对农村金融的有限监管。