城市群竞合视域下成渝地区的生态文明建设研究

李朋飞

（中国共产党重庆市沙坪坝区委员会党校 重庆市 400038）

随着全球面临资源环境约束趋紧、地缘政治和经济关系充满不确定性等挑战，以空间集聚为主要特征的城市群成为了一种人类竞相选择的发展战略。当前，全国19个城市群约占全国国土面积的19%，总人口的72%，GDP总量的83%左右，在全国经济社会发展中扮演着越来越重要的角色。而生态环境作为公共产品，具有高度的外部性，无论是污染防治、环境治理，还是战略转型、绿色发展，都不是某一个单独区域可以实现的，势必要打破行政区划、经济区域、权责分割等方面的限制。基于中国国情，大多数省市间的竞合水平仍然较低，从各自的产业布局、发展规划可以看出，竞争仍然是远远大于合作的，要想进行全面而深度的合作似乎难度很大，但为了区域协调发展，以城市群为代表的合作新机制不仅实现了区域经济发展的增长极，而且在生态文明建设方面具有整体性和一致性。

世界主要城市群生态文明建设历程和经验

从国外城市群发展的历程和经验来看，城市群经过近100年的发展，从最初的基于经济发展需求的地理位置集聚，逐步向包含社会、文化、生态等扩大覆盖面，进而成为一种整体的空间发展组织模式[1]。国外城市群的生态文明建设实则是协调经济发展与资源环境关系、更好利用空间资源的结果，简言之，就是前期发展是以牺牲环境为代价的，为了长远发展，不得不进行经济转型。

伦敦模式：绿色低碳。英国作为工业革命的发源地和老牌资本主义国家，既是城市群发展最早的国家，也是最早受到资源环境和空间开发制约的工业化国家。为了协调经济发展与资源环境和开发空间的紧张关系，以伦敦为中心的城市群逐渐将城市中的工业转移到郊区，实现了乡村城镇化、农业现代化和郊区工业化。并且由内及外形成了四个地域圈层[2]，每个圈层有着不同的产业布局和功能定位，在产业分工的基础上形成了一定的竞合关系，逐步在伦敦周围建立了卫星城。但是，早期的工业化毕竟是以高能耗、高污染、低效率为主的化石燃料驱动，针对此，英国不断调整其能源结构，将绿色低碳的可再生能源作为煤炭、石油的替代品。同时，不断调整产业结构，使得城市群逐渐沿着绿色低碳的模式发展。

五大湖模式：经济转型。北美五大湖城市群包含著名的“钢铁城”匹兹堡、著名的“汽车城”底特律，是全球著名的汽车和钢铁生产基地。但在上个世纪80年代，资源环境、产业结构单一问题逐渐凸显，尤其是石油危机的影响，传统的工业发展模式受到严峻挑战和制约。于是，五大湖城市群依托主要城市的区位优势，大力推动经济结构调整和产业结构升级，逐步由重工业转向以高端制造业和服务业带代表的新业态，不断治理和改善环境，以建设宜业宜居的城市为目标。

日本模式：公众参与。东京城市群是战后日本经济高速发展的产物和象征，以带状结构布局，层次分明。与经济高速发展相伴而来的是城市空间过度开发、城区人口密集、环境承载力达到上限等问题逐渐严重，为了实现经济、社会和环境协调发展，为此日本政府从1950年开始制订三大城市圈规划，每10年修订一次[3]。与欧美的城市群生态文明建设模式不同，东京城市群的环境保护是从公众参与的反公害运动开始的，由于公众舆论的压力，官民逐渐达成一致，形成了政府制定政策、企业实施共同管理、公众积极参与监督的新三元结构环境管理体系，这一体系有效的协调了政府、企业、公民三者之间的关系。

从世界三个著名城市群生态文明建设的历程和经验来看，一方面，工业文明解决了经济增长的问题，但无法解决可持续发展的问题，这就要求人类的发展要进入一个新的阶段，也就是生态文明建设的阶段；另一方面，城市群生态文明建设都是通过科学划分功能区，依靠区域优势进行产业分工，在此基础上进行城市间的合作，最终形成一致的发展目标，推动生态文明建设。

成渝地区双城经济圈生态文明建设面临的挑战

2020年10月16日中共中央政治局会议审议了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，会议要求，坚持不懈抓好生态环境保护，走出一条生态优先、绿色发展的新路子，推进人与自然和谐共生。然而，成渝地区双城经济圈在推动生态文明建设中面临诸多挑战。

资源环境约束日趋加剧。作为长江上游的重要生态屏障，成渝地区双城经济圈地处亚热带，自然生态系统类型多样，森林植被不仅成分复杂而且种类繁多，生物种类呈现多样性。这使得该地区资源禀赋较好，水资源、矿产资源、土地资源、旅游资源都很丰富。以水资源为例，该地区水资源总量约占全国水资源总量的10%，约占长江流域水资源总量的35%，区域内96.6%的流域属于长江干流及其支流水系，水网密布[4]。此外，成渝地区双城经济圈作为我国重要的老工业基地，工业基础较好，但多是以重工业为主，而且工业基本是沿江布局，加之此地第一产业所占比重仍然较大，农业面源污染较为严重，使得生态环境面临巨大挑战。虽然经过多年的水污染防治，长江经济带水环境质量整体稳中有升，但是整体的水环境状况仍然不容乐观，长江干线及主要支流沿江城市近岸存在大段污染带。成渝地区双城经济圈的多数城市都是沿江发展，对生态环境带来了较大的压力。尽管近年来推行了“供给侧结构性改革”，淘汰落后产能，但这必定有一个过程，短期内仍然难以扭转资源环境与经济发展不协调的总趋势。

生态环境保护较为严峻。成渝地区双城经济圈是长江上游生态安全保障区，对保障长江流域的生态安全负有重大责任。成渝城市群生态环境较为脆弱，水土流失、土地退化、植被破坏、水污染严重，尽管在水土保持、增加植被等生态建设方面投入巨大，但是生态环境保护仍然比较严峻。生态环境质量主要反映在环境状态和环境修复两个方面，成渝地区双城经济圈面临的主要生态问题表现在以下方面：一是三峡库区及其上游流域水污染防治；二是岷江、沱江、涪江等水系的水土流失防治。近年来，随着人民对生态产品的需求日益提高，生态环境治理越发具有紧迫性，故成渝城市群发展规划提出以建设水系廊道和陆域廊道、修复湿地保护水域环境等重点工程，统筹水环境、大气环境的保护和治理，加强固废危废处理工程建设。虽然政府做出了相关规划，但生态环境毕竟具有脆弱性和修复的复杂性，使得该地区生态环境保护的任务仍然比较艰巨。

国土空间开发强度过大。改革开放四十年来，我国经济发展取得了巨大成就，但也面临耕地减少过多过快、资源开发强度过大、环境问题凸显、生态系统功能退化等问题。为了缓解经济发展对生态环境的压力，2010年国务院印发了我国第一个国土空间开发规划《全国主体功能区规划》，统筹谋划未来国土空间开发的战略格局，成渝地区是我国重点开发区域。2017年，国务院印发了《全国国土规划纲要（2016-2030年）》，这也是我国首个国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，《纲要》设置了“生存线”“生态线”“保障线”、耕地保有量、用水总量、国土开发强度、重点流域水质优良比例等11个约束性或预期性指标，并且指出，到2030年，国土开发强度不超过4.62%，城镇空间控制在11.67万平方千米以内。这说明我国整体国土空间开发格局亟需优化，部分地区国土开发强度已经超出资源环境承载能力。虽然成渝城市群作为中西部地区，由于自然禀赋较好，开发潜力仍然较大，但是成渝城市群总体处于工业化发展中期，产业集聚仍处于加快发展阶段，导致重庆市、成都市城市承载压力大，而辐射带动作用没有充分发挥[5]，城市建设用地扩展与耕地保护矛盾加剧，水土能矿资源利用效率较低。三次产业结构中，工业所占比重较大，重化工业占比较大，导致了资源消耗大、环境污染重，使得整体的国土空间开发面临接近或超过资源环境承载力的挑战。

关于成渝地区双城经济圈生态文明建设的几点思考

生态文明建设具有特殊性。与经济建设、政治建设、社会建设、文化建设相比，生态环境是公共物品，具有高度的外部性，决定了生态文明建设不可单独进行。生态文明建设所面临的问题表现为：一是生态效益跨越区界、省界乃至国界，不同的阶层、群体、个体对生态环境质量有着不同的诉求，受到的影响和支付的成本也不相同；二是各个地区面临的主要矛盾、建设条件、必须完成的任务不同，生态文明建设的收益与成本匹配难度较大。因此，要想协调好生态文明建设中错综复杂的利益关系，就需要构建行之有效的联防共治的体制机制，形成跨地区、跨阶层、跨群体的利益共同体。城市群则可以有效打破行政区划的限制，在共同目标下保持行动一致，通过整体规划，实现生态文明建设成本与收益相互匹配，权责利相统一。

生态文明建设具有阶段性。生态文明建设水平适合经济发展阶段相适应的。相比于国内其他几个主要城市群，成渝地区双城经济圈地处西部地区，整体处于工业化初期到中期阶段，人均产出只是略高于全国水平。同时，成渝城市群的产业、人口、商业显得过于集中在成都和重庆两大城市，次级城市发育不足，导致了“中部塌陷”的局面。此外成渝城市群内部产业同质化较为严重，核心城市背向发展，比如核心城市成都和重庆都将汽车产业和电子信息产业作为其支柱产业，在近年来的中欧班列方面也呈现了明显的竞争态势。这些情况的存在，对于共同推进生态文明建设具有一定的制约和阻碍，但在把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的背景下，成渝地区双城经济圈生态文明建设也将迎来新的合作空间和发展机遇。

生态文明建设具有持续性。近年来，虽然已经全面建成小康社会，但受新冠肺炎疫情影响，重庆经济发展下行压力依然较大，汽车产业出现较大下滑，产业亟需转型升级。由此，生态文明建设无疑会受到一定影响。但是，习近平总书记强调：“要保持加强生态文明建设的战略定力。保护生态环境和发展经济从根本上讲是有机统一、相辅相成的。不能因为经济发展遇到一点困难，就开始动铺摊子上项目、以牺牲环境换取经济增长的念头，甚至想方设法突破生态保护红线。[6]”2019年4月习近平总书记视察重庆时也强调，“不要简单以生产总值增长率论英雄”，要求重庆在推进长江经济带绿色发展中发挥示范作用，筑牢长江上游重要生态屏障。因此，推动生态文明建设绝不是单靠某一个地区、某个城市就能做好的，必须进行整体规划，协同治理，打破行政区划的限制，持续推进。