地方政府公共政策执行力问题及其对策研究

文/刘魏雅（中国人民大学）

政府在管理的过程中，会依赖于公共政策中的各种条例，通过执行的方式将条例变成现实，继而不断地实现政策所提出的目标。然而，在整个执行的过程中，地方是政府公共政策执行环节非常重要的一部分，也是影响整个政策能否实现的关键因素。

因此，就需要加强探究地方政府的执行能力，找到执行存在的问题，继而不断地优化和解决。

一、地方政府公共政策执行力的概述

（一）地方政府公共政策执行力的概念

公共政策是以政府为主导的社会权利主体，为了能够解决社会问题，实现社会目标，制定的一系列行动的准则以及方案。执行力是指对某种行政行为强制执行的一种行为，其具备法律的效力[1]。从以上公共政策和执行力的概念，可以总结出地方政府公共执行力指的是地方政府依据政策，制定科学的执行方案，合理地利用政府赋予的各种资源以及权利，以更好地解决社会公共问题的过程。在整个执行环节，能否取得预定的效果，和政府的执行力是密不可分的。

（二）地方政府执行力的特征

对地方政府执行力的分析，不能够仅局限于对资源、能力等方面的评价，要站在全局的角度进行把控，具体可以从三个层面分析地方政府执行力的特征。第一个方面就是地方政府存在的公共服务性特征。中央所发布的各类政策需要基层政府的执行，且各类政策都是为社会公众服务的，服务的对象是老百姓，是为了保证老百姓的利益。第二是法制性的特征。在执行公共政策的过程中，地方政府必须严格地按照各项规章制度以及法律程序，这样才能够保证执行的合理性。第三是地方政府执行主体的适应性。上级政府颁布一系列政策后，地方政府的执行主体就需要执行并落实，在落实的过程中，应积极地适应内外部环境，不断地学习，提升素养，以促进政策的落实。

二、地方政府公共政策执行力存在的问题

（一）政策执行之前缺乏有效的宣传

上级政府依据地方发展状况制定了一系列法律和政策之后，地方政府就要严格地执行。在执行之前，需要通过宣传的方式让各级部门能够了解上级政策的相关内容。如果在此过程中缺乏完善的信息传播渠道，并未较好地反馈政策的内容，就会影响政策在实施过程中的稳定。就目前而言，一些地方政府在执行之前仍然会存在宣传性的问题。比如，在宣传政府政策时不够充分，并没有明确地表达政策的相关内容和目标，导致相关的执行者并没有正确地理解政策的内容和目标，影响最终执行的效果。

（二）未制定科学的政策执行方案

作为地方政府应严格地执行上级政府印发的各种公共政策，领悟文件中的精神和实质性的内容。并基于上级政府发布的内容，根据本地区的实际状况，制定可行的执行方案和相应的规划。

在制定相应的执行方案时，需要考虑到政策实施的对象、地区的经济状况，做好各类主体的协商工作，要做到具体问题具体分析。在这个过程中，有一些地方政府本身对于政策内容了解不够透彻，在制定执行方案时，也并没有从人民的角度出发，只凭借一些调查的数据和假设的结果，很难保证整个政策方案执行的可行性[2]。

（三）地方政府在执行政策时的力度不够

在执行公共政策的过程中，地方政府会遇到很多的阻碍，比如地方保护主义、利益集团等。这些均会影响执行的效率。且在执行公共政策时，还会出现一些地方政府工作人员滋生腐败的问题。长此以往，不仅会削弱执行力度，还会引起公众的抵触，使得整个政策的实施难度进一步加大。

三、地方政府公共政策执行力存在问题的原因分析

（一）缺乏健全的政策执行体制

不健全的政策执行体制主要体现在两个方面。

首先是政府组织制度的不合理。（1）政府和党委之间的二元化权力结构，使得地方出现了党政不分，或者是以党代政的现象，在执行的过程中，增加了很多中间成本，影响了办事的效率。（2）职能交叉问题，导致在执行的过程中，各个部门的协调性较差。

其次，缺乏合理的地方政府运行机制。（1）不合理的指挥机制，如过分强调集体领导，使得整个指挥过于独裁，缺乏民主性。（2）缺乏健全的参与机制。如公民无法参与到政策执行中，或者是参与的渠道较少。（3）缺乏合理的激励机制，如外部缺乏合理的竞争，内部又没有足够的激励，这就导致在执行政策的过程中缺乏足够的动力以及压力，执行力降低。（4）缺乏长效的监督机制，如监督主体不明确，缺乏动态化监督，这就易造成执行环节滥用公共权利的问题。

（二）缺乏合格的政策执行的主体

在整个政策执行环节，执行的主体发挥着非常重要的作用，主体能力和素养不合格会直接影响执行的效率。首先，是执行主体的心态，一些执行主体安于现状，缺乏执行的激情，存在得过且过的心态，责任心不足，必然会影响在执行过程中的刚度。其次，能力不足，缺乏对政策的正确理解和认知，导致在执行过程中出现了偏差。最后，一些政策执行主体为了能够维护自身的利益，在执行时变相地抵制政策执行。

（三）在执行公共政策时缺乏足够的资源

在执行政策的过程中，资源不足也会影响整个执行的效果。首先是财政资源不足，如果在执行环节并不具备充足的财政资金。比如一些地方本身经济就处于长期落后的状态，并未合理地分配财政资源，就会导致资金使用率低下，执行政策时的效率降低。其次，信息传播渠道单一，传播速度较慢，一些地方政府并不注重建设信息资源，导致在执行环节反应能力不足，行动能力较差。最后，比较欠缺高素质的人力资源。一些经济较为落后的地方，政策执行人员文化素质低下，不能够正确理解政策的内容和目标，且在执行过程中采用一些粗暴简单的方式，影响了社会的稳定性，同时还影响了政府的形象。

四、提升地方政府公共政策执行力的策略

（一）优化公共政策执行的组织机构

地方政府在执行公共政策时，是离不开相应的执行组织机构的，需要对现有的组织机构不断地进行完善，才能够提升整个执行的效率，具体需要从组织结构的整体布局、各个部门的工作职责等方面去改善。首先，对地方行政组织精简，避免各个部门的职责交叉问题，影响信息传递的速度。要对现有部门合理规划，明确各个部门应设置的岗位以及工作内容，要做到专项有专人负责。其次，基于管理的范围以及水平的关系，对现有的组织层次进行简化，缩减行政组织架构以及人员。在优化组织的过程中，一定要注重权利和责任之间的关系，能够对各种事物详细进行说明，明确好各类人员的职责，合理化配置，以避免在执行的过程中出现重复或者是相互推诿的情况[3]。

（二）完善审议决策机制，提升政策决策的科学性

在执行公共政策之前，需要地方政府执法人员能够了解政策的内容和目标，且需要相关领导者制定合理的执行计划，这样才能够从根本上提升执行的效果。第一，建立民主的审议决策机制，提升决策以及计划制定的科学性。在这个过程中应明确重大问题，要求重大问题必须要采取党委集体召开会议方式讨论。由于民众的整个政府执行环节非常重要的一部分，因此，在举行相关会议之前，就需要通过实地走访，或者是利用互联网技术的方式开展调研工作，以实现和群众的互动，同时，能够调查到来自各方的意见。第二，在参与会议的过程中，要尽可能地给会议的参与者留够相应的时间，对政策进行熟悉和理解，便于为政策的实施提供科学的意见。在特殊情况下，不能够按照约定时间参与会议的相关领导干部，必须要通过远程会议的方式让其发言、投票，以提升整个决策以及计划的科学完整性。第三，在制定计划环节要尽可能地细化和量化问题，避免随意性。记录人员必须严格地记录金额、探讨会议开展的时间、参与的人员、每个人提出的意见、一致决定的执行方案。如果在会议过程中存在对执行计划的相关争议，则需要针对存在争议的问题成立专项小组，全方位地进行考察。

（三）优化地方政府公共政策执行的方式

公共政策在颁布之后，需要地方的执法人员能够透彻分析政策的相关内容以及目标，制定合理的政策执行的计划。在此过程中，执行方式也会影响到整个执行的质量。首先，在执行环节要讲究策略以及方法，要注重原则和灵活性相结合，即既要制定严格的公共政策执行的政策和制度，又要基于执行过程的实际情况，科学协调。其次，要建立公众反馈渠道，公共政策的执行和群众是息息相关的，如若得不到群众的配合，必然会使政策执行困难重重。故在执行环节应建立公众的反馈渠道，听取群众对执法人员的意见，不断优化执法的方式。最后，在执法的过程中，还要充分利用社会中具有重大影响力的人士，借助这些人士的力量，提升执行效果。

（四）建立健全政府公共政策执行监督以及考评机制

首先，应建立专门的监督机构，保证机构的独立性。通过推出新的法律手段，对监督的组织以及人员进行限制，明确监督机构的职能，使得监督部门能够更好地开展自身工作，能够在监督环节形成长效、连续的监管。在监管过程中，既要了解地方政府在人力、物力、财力等方面的欠缺，又要分析在执行环节中存在的不足，继而为相关执行机关提供优化措施。其次，地方政府执行机关要提升整个政策执行环节的透明度，除了国家机密之外，其余各项执法内容都应该严格按照规章秩序、法律程序公开，受到公众以及监督机构的监督。最后，应对地方政府的执行力进行考评。如制定完善的考评机制，公共政策执行环节所受到的影响因素较多，故在制定考评机制时，要容纳经济、效率、公平等各种定量以及价值指标。如对概念的分析、执行计划制度的科学性、投入的成本、效率、满意度等。

（五）提升地方执法人员的素养

执法主体的心态、素质和能力，会直接地影响到政策执行的效果。首先，在地方政府内部就应该健全人力的招聘和激励机制，营造一个良好的执法工作氛围。其次，要通过激励机制，让执法人员树立良好的心态，激发执法人员在工作过程中的积极性，提升其执法的责任感。另外，要加强对执法主体的培训，让执法主体能够了解自身所负责的工作内容，让其意识到自身工作的重要性，对自身工作有一个全面性的认知。最后，要提升执法人员的思想以及政治素养。转变传统的官本位思想，能够在执法的过程中，从人民群众出发，提升整个执法的满意度。

公共政策是国家基于地方发展的实际现状提出的一系列计划和目标，需要地方政府合理地组织人力、物力和财力，不断地优化组织机构、完善审议决策机制，才能够提升整个执行环节的科学性，促进地方更好地发展，提升人民的幸福感。