新时代党建引领“顶层设计式”服务型政府建设研究

高登晖

（东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 110169）

一、党建引领“顶层设计式”服务型政府建设的基本内涵

（一）党建引领“顶层设计式”服务型政府建设的形成背景

21世纪初，为解决入世后的政府角色异位与诸多治理问题，地方政府提出建设服务型政府。随后，服务型政府概念在学界被广泛讨论，之后引发社会关注并被写入党的文件。在多种因素的共同作用下，政府着手建设服务型政府，使行政管理规则和行为与国际惯例接轨，按照有限政府、有效市场的规则行事，只充当维护市场秩序和规则的裁判员，重点关注政府在基本医疗卫生、公共文化、农业农村等领域的公共服务供给，注重实现基本公共服务均等化，维护社会公平与公正，强调依法行政，维护国家经济、政治安全[1]。

虽然服务型政府建设自21世纪初已开始实施并产生了显著成效，但伴随着新时代的到来，传统服务型政府建设模式难以适应人们对公共服务的更高要求。政府面临经济、民生、国家安全等错综复杂的新压力；政府自身的服务职能转型动力不足，亟须强有力的政治力量激活；破解服务型政府治理工具失灵问题需要引入更有力的激励和纠偏机制。因此，加强党对服务型政府顶层设计的引领的重要性日益凸显。

“建设人民满意的服务型政府”是党的十八大以来的重要议题。从“放管服”改革到解决政府改革中的体制性深层次障碍，再到十九届四中全会强调从行政机关宗旨入手建设服务型政府，体现出中国共产党从顶层设计高度对建设服务型政府的宏观规划，已经成为我国政府治理现代化的价值引导和核心依托。党建引领下“顶层设计式”服务型政府模式在理论和实践中逐渐形成。

（二）党建引领“顶层设计式”服务型政府建设的主要内容

加强党的建设、巩固党的组织优势，是党组织有效引领服务型政府建设的前提。党的十八大以来，服务型政府建设更加突出党建引领作用，即执政党通过思想、作风、素质、目标、方法、典型引领的方式引导服务型政府建设的各项内容，出台实施相关制度，通过更高站位从根源上找准突破口，将政府服务升级细化于权力清单、责任清单、负面清单、反腐败、基层治理、社会治理创新、生态治理等核心议题，通过推进“放管服”改革，调整中央政府、地方政府、市场、社会各主体的权力配置，解决政府职能错位、缺位、越位等问题，树立和践行“以人民为中心”的理念，提升政府服务的现代化水平，形成党建引领下服务型政府治理新模式。

与传统服务型政府建设要求不同，党的十八大、十九大报告以及十九届三中、四中全会决议对服务型政府建设提出了更高要求，强调“人民满意”的建设宗旨，指出要深化服务型政府改革，改善公共服务质量，提升人民群众的获得感、幸福感、安全感，即在继承原有服务型政府模式的基础上，融入“顶层设计”和尊重基层首创的理念。

党建引领“顶层设计式”服务型政府建设着重强调五方面内容：第一，增加党对公共服务支出的谋划与支持，提供更多的社会公共产品，以此提升公民日常生活的质量和抗击社会风险的能力，凸显政府的人民性质，强化公民对国家的物质依赖与制度认同；第二，强调党监督下的政府服务责任，建设责任型政府，通过出台《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》等制度降低公共服务供给的不确定性和不稳定性，加大公众对政府的政治信任[2]；第三，在依法治国背景下完善公共服务的各种法规政策，加快政府公共服务法治化，推进依法治国进程；第四，从提升党政治理效能切入，改善政府服务质量，提高公共服务水平，实现国家治理重点从重经济增长向重视社会管理与公共服务的方向转变[3]；第五，用全心全意为人民服务的立党宗旨推动基本公共服务均等化，印发《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，解决城乡基本公共服务的差别化，破解城镇化困境，实现国家治理由传统的城乡分割型向城乡共同发展模式转变。

二、党建引领“顶层设计式”服务型政府建设的实践模式

党的十八届三中全会提出国家治理现代化的政治目标，党的十九大提出习近平新时代中国特色社会主义思想，是推动“顶层设计式”服务型政府建设实践的理论指导。党建引领下“顶层设计式”服务型政府的建设实践，以中国共产党的坚强领导为根本保证，追求“一核多元”的服务型政府建设体系架构，以提升政府为人民服务的能力为核心，以政府政策执行能力建设为工具，以推动社会公平正义为根本追求，以廉洁政府建设为基础保障，采取政治约束、引导激励与依法纠偏协同配合的行动方略，充分体现了新时代政府改革特色。

（一）根本保证：中国共产党对服务型政府建设的坚强领导

中国共产党为服务型政府建设提出新的政治目标与指导思想。党的十八届三中全会提出国家治理现代化的政治目标，“国家治理体系和治理能力的现代化是一种全新的政治理念”[4]，服务型政府建设是其重要组成部分。党的十九大提出的习近平新时代中国特色社会主义思想是政府治理模式改革的指导思想，这一思想以全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴和建设社会主义现代化强国为目标，以推进制度化改革为突破口，构建了中国改革发展从制度、政策到执行的整体化理论体系。

中国共产党的坚强领导为服务型政府建设提供了根本保证。一方面，党是服务型政府建设的顶层设计者，“从改革所呈现的总体特性出发，站在国家宏观、总体布局的高度设计改革蓝图”[5]，在思想、作风、目标、方法等方面把握政府建设主要方向，制定建设原则，形成服务型政府建设的正向推动力；另一方面，党是服务型政府建设的纠偏者，对于偏离服务型政府建设方向的行为督查惩处，形成反向约束力。

（二）基础架构：“一核多元”的服务型政府体系规划

1.以提升政府为人民服务的能力为核心

“人民满意”和“服务型”是新时代政府建设的根本目的。执政党将政府职能向服务型转变设定为全面深化改革的重要目标，以此解决政府服务主动性不强，对社会问题和民众诉求回应不足的问题。在执政党推动下，政府在推进精准扶贫、优化社区服务、改革行政审批制度等方面成效显著。政府要继续把人民群众的满意度作为评价改革成效的根本标准，确立“透明”“回应”“责任”等现代政府的价值取向，提升服务理念、服务平台和服务方式，将建设服务型政府理念落到实处[6]。

2.以政府政策执行能力建设为工具

为解决政府对突发事件反应能力不足、“条块”治理网络存在众多“缝隙”的问题，执政党将提升政府治理现代化设定为服务型政府改革的重要方向。政府治理现代化的重要标准之一就是政府要具备“优质的决策能力、有效的执行能力”[7]。具体表现为：在决策方面，公共政策要从根本上体现人民的意志和主体地位，并能协调中央与地方、政府与市场和社会的关系；在执行方面，在中央重塑政治伦理和政治生态的决心与实践中改变旧有的认知模式、行为方式和“官场文化”，科学运用行政命令、行政监督检查、行政审批、行政强制、行政惩戒和行政征收等具体特定的行政执法权力[8]，比如通过削减职业资格许可和认定事项比例、清理规范涉企收费、督查惩处环保不作为和乱作为、推进城市执法体制改革、停止天然林商业性采伐、禁止露天焚烧秸秆等方式赋予政府更明晰的执行权力，以严格、规范、公正、文明的执法原则规范政府执法行为，借助法律工具有效限制参与者对服务型政府建设目标的偏离程度。

3.以推动社会公平正义为根本追求

城乡差距、突发事件和群体性事件、生态破坏、环境污染等对服务型政府建设提出新的挑战。党的十八大提出加快推进生态文明建设和社会治理改革，精准扶贫、乡村振兴、养老保险制度改革、城乡居民基本医疗保险制度改革、垃圾分类、“厕所革命”等被提上议事日程，反映出执政党维护公平正义的决心。公平正义强调机会、过程、结果分配的公平，维护社会公平正义是建设服务型政府的基础性工作。

4.以廉洁政府建设为基础保障

清廉是政府履行公共服务职能的基础保障，服务型政府首先必须是廉洁政府。党的十八大以来，从严治党治吏、正风反腐成为党建工作的主要内容之一，执政党作风引领服务型政府建设方方面面。廉洁从政成为服务型政府建设的本质要求，从“法无授权不可为”的“三个清单”，到“有权不可任性”的“放管服”改革，再到“不敢腐、不能腐、不想腐一体推进”，不难看出反腐工作贯穿服务型政府建设始终，廉洁成为服务型政府的重要指标。

（三）行动方略：政治约束、引导激励与依法纠偏

1.政治约束：加大反腐倡廉力度，强化意识形态引领

政治约束主要体现为执政党的作风引领，通过制度建设和思想引领，创造服务型政府建设的优质环境。一方面要从制度设计上防范腐败，通过建立健全廉政法制、监督制约机制、政务公开和行风评议等制度推进国家公务员队伍建设，通过成立国家监察委员会、推进中央巡视、修订党章、推进国家反腐败立法的方式将权力关进制度的笼子，在党内法规完善、党内监督强化的基础上，政府“权钱交易”现象减少，公共服务供给环境得到净化；另一方面强调意识形态引领的重要地位和保障作用，通过牢牢把握意识形态的领导权、管理权和话语权实现用党的喉舌来传播人民的声音，通过适度管控互联网等现代传播技术引导新闻舆论、创新思想宣传，通过宣传主流思想和做好国际比较来提升文化自信。

2.引导激励：增加双向激励，完善责任追究

十八大以来，党中央推出财政支持、政策倾斜、职位晋升、舆论引导、树立典型等多种方式激励服务型政府建设：通过生态补偿、转移支付制度和税收体制改革有效降低地方政府环境保护和精准扶贫的财政压力；通过深化商事制度改革，优化营商环境，刺激地方政府经济建设；调整政府公职人员的晋升考核机制，由经济绩效向公共服务转变。除正向激励外，服务型政府建设更需要负向激励来实现令行禁止。行政责任追究制度的推行为服务型政府建设提供重要保障，如扶贫领域监督执纪问责、吉林长春长生公司问题疫苗案件问责等，行政责任追究制度能通过强化政治责任、法律责任和道德责任来激励政府积极履行公共服务职责。

3.依法纠偏：建构坚强有力的法制保障

党的十八届四中全会把依宪治国、依宪执政作为法治建设的核心任务，依宪治国的法治建设任务彰显出公民权利的重要性。党中央推出《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，强调要将法治政府与服务型政府建设相结合，要求各级政府要依法履行公共服务职能，具体包括四个方面。第一，对政府服务方式作出要求，如推行三大清单制度，推进政务公开，通过法定渠道解决矛盾纠纷等；第二，对政府服务内容作出具体规划，充分考虑民众声音，将教育、卫生、文化、就业、收入分配、社会保障、生态环境保护等划归公共服务范畴，要实现基本公共服务的法定化；第三，对政府服务准则作出限定，行政权力受到法律制约和多方监督，服务过程要严格、规范、公正、文明；第四，对政府服务人员和组织作出要求，优化公共服务组织形态，提升政府工作人员法治思维和依法行政能力。总之，在执政党推动下，相关立法机关通过出台、修订或完善环保、交通、食品安全、文化服务等领域法律法规，限定服务供给者、享用者行为，约束服务供给程序、模式和内容，已初步形成服务型政府建设的法治化保障。

三、党建引领“顶层设计式”服务型政府建设的未来趋向

（一）强化引领：更加突出执政党的统筹规划和顶层设计

透过历次政府改革不难发现，执政党依循公共利益而建立起的约束机制和深层制度性安排，是政府能力提升的坚强后盾。党中央通过“党的统领”“归口管理”“合署办公”和“合并设立”等形式统筹推进党政机构改革，通过引领、统筹、融通政府行为，弥合政府体系内部的公共服务供给“缝隙”，为服务型政府建设注入强大力量。所以党建引领服务型政府建设的重点趋向就是继续强化执政党的统筹规划，提升政治引领功能。首先，要继续以国家治理现代化为目标，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在此背景下执政党推动政府加强自身改革，创新社会治理，强化服务职能；其次，执政党的顶层设计和监督作用更应体现在路径选择上，中央实行督察巡视制度，加大行政责任追究，推进政治工具、激励工具、法律工具使用，使政府官员素质在高压之下得到提升；再次，执政党的关注也将推动法治政府的建设，强调公共服务的法定化、民主化、科学化，实现依法行政和服务型政府建设相结合，如此既有利于保证行政工作方向正确，也有利于公共服务供给更加集中高效。

（二）夯实根本：更加凸显以人民为中心的服务理念

党的十九大报告指出中国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。必须深刻把握中国社会主要矛盾发生变化的新特点，把握“以人民为中心”根本准则。此外，要尊重基层人民的首创精神，鼓励各地推出以便民高效为宗旨的“一站式服务”“最多跑一次”“街乡吹哨、部门报到”等制度。服务型政府建设目标的调整强调政府要适应人民群众对美好生活的需要，以人民利益为落脚点，针对关键与薄弱环节发力，在总体框架保持稳定的前提下，对发展中涉及广大人民根本利益的突出问题和重点领域进行全面改革，持续提升服务能力、决策执行能力，坚决遏制政府腐败现象，增强政府在改善社会民生、推进扶贫攻坚、维护公平正义、创新社会治理、推进绿色发展、加强生态文明建设等方面的作用。

（三）统筹行动：推动各要素关系顺畅与协调配合

党建引领服务型政府建设更加注重各组成要素间的协调配合。一是从政党、政府关系着眼，在党的全面领导原则下推进正风反腐工作，通过思想引领、制度建设、工具完善，助力服务型政府建设；二是从中央与地方政府关系着眼，整合政府机构与职能，优化政府内部关系，解决中央与地方的事权与支出责任匹配问题；三是从政府、市场与社会关系着眼，推进“放管服”改革，强调政府、市场和社会要明晰职能边界，政府要为市场和社会提供广阔空间和优质服务，而市场和社会要接受政府科学监管；四是从政府与公众关系着眼，强调以公众需求为核心的制度设计和变革流程，通过网络技术重新整合各种组织机构，实施整体性治理；五是从常态与非常态的关系着眼，强调将常规科层制治理与非常规专项治理相结合，为服务型政府建设提供多样化实现手段。