乡村干部精准扶贫政策的实践逻辑——基于宁夏移民乡村扶贫治理的调查

聂 君

（北方民族大学 民族学学院，宁夏 银川 750021）

20 世纪80 年代初，为了帮助甘宁两省区消除贫困，国家实施了“三西”农业建设项目。以此发端，宁夏开展了长达数十年的大规模易地扶贫搬迁工程。截至2020 年年底，宁夏先后搬迁移民123万人，其中超过半数是回族移民。2014年国家精准扶贫政策落地，扶贫治理方式由粗放式扶贫向精准扶贫转变，来自全区不同地方的回汉各族移民以移民村为单位共同居住在一起，在党和政府的大力帮扶下，逐步走上了脱贫道路，实现了致富梦想。“村民自治是我国基层民主政治的基础”[1]，现代意义上的村干部是村民自治的产物，村委会不属于一级政府机构，村干部也不属于国家的公务员或事业单位人员序列，并不是某一级政府的工作人员。他们虽是农民，但常常以类似“干部”的身份出现，使他们成为连接国家与基层社会的重要中介载体，他们手中控制着上级政府赋予的大量资源，对各种资源具有一定的分配权利，直接影响着广大村民的福祉。以往我们从研究者的视角出发去看待村干部这一特殊群体，容易忽视他们内在的心理和精神世界，以致无法很好地理解他们的行为逻辑。为了真正地理解宁夏移民乡村村干部扶贫实践的生成逻辑，我们选取了银川市永宁县闽宁镇木兰村、原隆村和西夏区镇北堡镇团结村、新华村，吴忠市红寺堡区大河乡红崖村、大河村和红寺堡镇梨花村、朝阳村，中卫市沙坡头区宣和镇兴海村和中宁县大战场杞海村等10 个移民村，通过实地调查，移情入境地展开研究，尝试站在村干部的角度，以他们的社会生活为场景，探究他们心理意识活动的微观过程，挖掘移民乡村扶贫治理中不易察觉的隐秘知识，建构一个关于村干部角色的解释性框架，也为阐释扶贫行为和政策执行偏差的因果关系提供一个新的分析视角。

一、扶贫政策的变通与转换

精准扶贫政策的制定者与实施对象之间并不是紧密联系的，这就意味着他们很可能缺乏与贫困群众打交道所需的地方性知识，而且由于程序、信任等方面的原因，他们制定的扶贫政策可能不容易被贫困群众接受。既然如此，那么国家的精准扶贫政策还能很好地贯彻实施吗？实践证明，在贫困农村地区精准扶贫政策的实施成效十分显著，这也得益于村干部对某些不易被接受的政策的变通使用。“所谓政策变通，是指在政策执行中，执行者在未得到政策决定者的正式准许，未通过改变政策的正式程序的情况下，自行作出改变原政策中的某些部分的决策，从而推行一套经过改变的政策安排。”[2]（140）首先，村民自治制度赋予了村干部自由发挥的空间，为他们提供了政策变通的机会。其次，变通虽不是正式的运作方式，但在很大程度上政策变通效果与原政策预期效果是一致的，这也是村干部之所以能够变通政策的根本依据。移民村的村干部虽不是土生土长的本地人，但长期的农村生活带给他们丰富的、特定的、具有地方特征的知识，虽然他们可能与移民都来自不同的地方，但地方性知识具有可迁移性，他们对移民的所思所想、行为方式、应对策略等了然于心，搬迁后一定时期内的杂居相处也让村干部与移民之间建立起不同的人际关系，于是村干部利用地方性知识和人际关系，以及针对性的技术策略获取移民的信任和支持，从而顺利地推行扶贫政策。以下将通过三个典型案例分析移民村村干部是如何对扶贫政策进行变通和转换的。

案例1：政策关系的公私转换

精准扶贫政策实施后，各移民村先后建立了村级发展互助资金。要建立村级发展互助资金，必须要有贫困农户的入股，政府才能予以配股。对贫困移民而言，自有资金有限，入股积极性不高。调查发现，移民村建立村级发展互助资金主要有三种方式：一是村干部以村集体名义向当地银行贷款，将贷款以贫困户的名义存入互助发展资金；二是村干部动员村内的资金大户以贫困户的名义投入资金，在撬动政府资金入股后，可以贷款给资金大户使用，同时也可以给贫困户使用；三是村干部将个人拥有的资金以贫困户名义进行入股，获得政府资金配套。不论村干部采取哪种方式，其根本目的就是先为互助发展资金注入部分资金，然后获得政府资金的配套，再以全部资金贷款给贫困户发展生产，而且这种变通方式并没有违背互助发展资金建立的初衷，收效较好。村民互助发展资金建立之后，村干部积极动员贫困移民进行贷款，零担保、低利息，解决了贫困移民贷款难、贷款贵的问题。

由案例1可以发现，村干部以各种变通方式帮助村民互助发展资金注入资金的行为，显然有“弄虚作假”之嫌。村干部的做法相当于一种变相的“借贷”，是他们借给贫困移民资金进行入股，将“公对私”巧妙地转化为“私对私”，其中夹杂了复杂的人情关系。正因如此，贫困移民认可并感激村干部的做法，上级政府鉴于良好的实施效果也就不会深究。村干部既有国家力量授权下可使用的自由裁量权，也有与普通移民长期建立起来的复杂人情关系，他们在不违反扶贫政策规则和程序的前提下，巧妙地运用私人关系来处理棘手的公事。对此，村干部也是得心应手、无往不利的，而且在乡村社会，人情和关系是维护移民良好声誉和信誉的重要保障，村干部为贫困移民获得发展资金做出了让步和牺牲，贫困移民就欠了村干部的“人情债”，在农村欠债不还意味着破坏了维持乡村社会运行的人情和关系，也就失去了声誉和信誉，更重要的是，还会因此得罪村干部，失去发展资源。费孝通认为：“在乡村工作者看来，中国乡下佬最大的毛病是‘私’。”[3]（24）在移民村，私人关系才是移民赖以生存的基础。村干部在政策执行过程中，最终以公转私的转换方式让建立村级发展互助资金这件看似困难重重、难以实施的公事得以顺利解决。可见，村干部熟悉权力运作方式并谙熟人情关系，成为在国家权力与民间社会力量之间不可或缺的一个重要角色。

案例2：扶贫政策的重新阐释

在精准扶贫政策推行初期，移民围绕着土地、牲畜和剩余劳动力开展了积极且富有成效的产业脱贫实践。但鉴于贫困移民劳动技能较差、土地撂荒严重等原因，乡镇政府提出建立关联贫困移民与农业大户、企业、专业合作社等组织的利益联结机制，在移民自愿的前提下，将耕地流转给农业大户或企业，将牲畜交给企业或专业合作社进行托管。但近年来，随着我国经济发展进入新常态，移民劳务输出陷入困境，务工收入大幅减少。部分移民为了生存，要求收回流转土地。此外，近年来食用肉类价格攀升，部分移民萌生了将托管的牛羊收回的念头。因此，村干部重新制定了土地流转和牲畜托管方案，支持移民收回部分流转的土地和托管的牛羊。这种做法无疑遭到了专业合作社等组织极力反对。对此，村干部的处理方法是让双方都妥协，各退一步。一方面，虽然贫困移民与专业合作社等组织签订了合同，但现阶段他们的生计陷入了困境，这就违背了精准扶贫政策的初衷；另一方面，对专业合作社等组织而言，他们前期平整土地、购置设备等投入了大量资金，一旦收回土地、牛羊，必然遭受一定的损失，所以要收回必须予以补偿，至于补偿金额，可由双方协商确定。

由案例2来看，土地流转、托管牛羊是村干部根据精准扶贫政策制定的措施，但因部分贫困移民的要求，收回他们的土地和牛羊也同样符合精准扶贫政策的精神，这充分体现了村干部运用地方性知识对同一精准扶贫政策进行重新阐释和解读的能力和技巧。由于土地流转和牛羊托管都签订了合同，从法律层面讲，在合同期限内专业合作社等组织不退还土地和牛羊是合法的，而这也成为村干部最难处理的问题。对此，村干部直接绕开合同，重新阐释精准扶贫政策的核心，即现阶段脱贫是压倒一切的工作，如果谁妨碍了贫困移民脱贫，那么谁就要承担责任。从道义上讲，让贫困移民脱贫比专业合作社等组织通过土地、牛羊盈利更具有说服力。从责任上讲，贫困移民不能按期脱贫比专业合作社等组织损失一些经济利益更具问责震慑力。基于这种逻辑认知，专业合作社等组织也就没有了反对的理由。当然，村干部也不会置专业合作社等组织的经济利益于不顾，而是要求贫困移民给予他们一定的赔偿。在这一纠纷中，村干部既扮演着公正的“裁决者”，又扮演着“和事佬”，他们这种“各打五十大板”的做法巧妙地化解了贫困移民和专业合作社等组织之间的矛盾纠纷。同时，在这一过程中，村干部也是既得利益者，他们得到的是贫困移民和专业合作社等组织的倚重和感恩，其权威地位也因此得到了进一步的强化。

案例3：扶贫政策的模糊界限

宁夏扶贫对象的精准识别除遵循人均年收入标准外，还要求排除“五类人员”。其中一类是家庭成员名下有小轿车、大型货运车辆或大型农机具的。此类村民是不能被纳入建档立卡贫困户的，但在具体识别工作中仍存在一定的模糊性。例如，村民MGQ（此处用的是化名，下同）家人均年收入不足2 000元，符合贫困户标准，但因其家中有一辆小轿车，属于“五类人员”，故不能被纳入建档立卡贫困户。对此，MGQ 认为该轿车并非自己购得，而是亲戚淘汰后赠予的，虽然政策规定“家庭成员名下有小轿车”的不能识别为贫困户，但轿车究竟是购买或者赠予的都算，还是只是购买的算，赠予的不算，政策中没有明确界定。鉴于MGQ 家庭的特殊情况，村干部商量后一致认为，该轿车并非MGQ自购，不能认定其家庭富裕。同时，村干部让MGQ将轿车退还亲戚，这样也避免了“回头看”核查不合格的情况出现。对于这样的处理结果，MGQ十分赞成。

分析案例3可见，村干部通过模糊扶贫政策界限，将扶贫政策用足用活，既为贫困移民解决了实际困难，也使自己在村民中的威望有了更大提升。国家推行的精准扶贫政策是在综合考虑全国贫困人口普遍情况的基础上制定的一项宏观政策。宏观政策不仅意味着它具有普适性，同时也意味着它是笼统的、不具体的。之所以在宏观层面只能做出原则性的规定，根本原因在于中国乡村社会的区域差异性和非均质性，没有任何一种方式或手段可以完全适用于整个乡村社会。以往的实践证明，“一刀切”的扶贫方式是不科学的，往往会损害部分贫困群众的利益。那么，国家精准扶贫政策中的指导精神和原则规定就给各级地方政府创造了很多“因地制宜”“因事制宜”的变通空间。当精准扶贫政策输入移民乡村时，过去的乡村扶贫经验也练就了村干部用足用活政策的能力，他们甚至比乡镇干部更能“吃透”和“领会”政策精神。除了政策中明确禁止的规定，那些没有明确禁止的、模棱两可的规定则为他们变通政策提供了足够的操作空间，尤其是村干部以“为贫困移民着想”为由对扶贫政策加以变通时，这种做法就更具合理合法性。

二、扶贫政策滥用与权力失范

英国历史学家约翰·阿克顿认为：“权力会导致腐败，绝对权力会导致绝对腐败。”[4]（335～336）抱有侥幸心理和严重利己思想的村干部很容易陷入权力的陷阱，以各种手段逃避上级监督，在扶贫领域出现玩忽职守甚至违法犯罪行为。调查发现，少数村干部对扶贫政策滥用主要表现在以下两个方面。一是优亲厚友。扶贫领域典型的腐败案例之一就是村干部优亲厚友，这种现象主要集中在让亲朋好友享受农村低保。国家将“通过低保政策兜底一批”作为精准扶贫的一项政策，在脱贫攻坚中发挥兜底保障作用。但某些村干部在低保申请阶段就截留了信息，使贫困移民无从知晓。即使有人申请了低保，也可能得不到回应或在村内民主评议会上被否决，民主评议会俨然成为某些村干部的“一言堂”。村干部既当审核的“裁判员”，又当申请的“运动员”，出现了大量的“人情保”“关系保”，而真正需要低保的贫困移民却“无人保”。精准扶贫政策给村干部带来了大量可供其分配的扶贫资源，例如低保名额、公益性岗位等。在亲情和友情的羁绊下，少数村干部混淆了公与私的界限，逾越了扶贫政策的红线，利用职务之便做出了优亲厚友的违法违纪行为。二是以权谋私。某些村干部明目张胆地虚报、冒领、侵占各类扶贫补贴资金，这些违法违纪行为不仅严重损害了贫困移民的切身利益，也损害了党的形象和国家公信力。可以说，这种现象是村干部权力未得到合理监督的结果。习近平总书记曾多次强调“民心是最大的政治”[5]，但少数领导干部和政府工作人员对此置若罔闻，对村干部上报的事情不认真审核、不严格把关、不入户调查，只注重纸面材料，重过关、轻责任，敷衍了事，使某些村干部明目张胆、有恃无恐地大行腐败之举。以拥有权力多寡而言，村干部是高权力个体，普通移民是低权力个体。已有研究表明，权力具有明显的优先性特征，也就是说，高权力个体会利用掌握的资源或对资源的分配权优先满足自身的目标需求，而不是优先满足缺乏资源的低权力个体，政府赋予村干部的某些权力激活了他们在扶贫情境下的目标追求。当然在特定情况下，冒领虚报的实施还有赖于某些移民的“从旁协助”。在日常生活中，村干部和移民是一种相互依赖的关系。某些移民试图通过协助村干部来取悦掌权者，以确保自己能够继续获得资源和福利。即使他们明知这是腐败行为，但出于自身利益的考量，不得不服从村干部而做出相应改变。最终，不对等的权力塑造了这些联合或集体的腐败行为。当然，也有部分移民以上访等方式对腐败行为做出积极抗争，但村干部似乎并不惧怕来自移民的抗争，因为权力为村干部创造了不顾移民抗争也要实现自身目标追求的可能性。

三、乡村干部扶贫实践的逻辑共性

在众多案例背后，我们观察到了一些共同的扶贫政策实践逻辑，它告诉我们村干部是如何以自己的政策实践逻辑来解构国家扶贫政策文本的。

（一）社会关系重构与庇护关系形成：国家权威和公民权利的边缘化

村干部是扶贫治理体系的核心支撑者以及扶贫资源的最终分配者，他们以扶贫政策推行和扶贫资源分配的方式决定了贫困移民首先要更多地依靠村委会、村干部来获得扶贫资源，其后才是依靠国家权威实现脱贫致富的目标。那么，村干部扶贫实践的内在逻辑也就不难理解了。扶贫方式进一步强化了村民对村干部的依赖，而这种依赖必须要建立在彼此之间比较稳定的社会关系基础之上。从人际关系角度讲，村干部与移民的某种关系中或多或少都掺杂着一种庇护关系，而庇护的程度要视他们之间的情感深厚或利益多寡而定。实质上，庇护关系是一种特殊的、不平等的、互惠的社会关系。首先，在扶贫资源掌控和分配的权力上，村干部和贫困移民的地位显然是不平等的。其次，庇护者与被庇护者之间的交换也是不平等的。贫困移民能得到的是脱贫致富所必需的资源，而村干部能得到的可能仅仅是“尊重”“服从”“个人服务”或“政治支持的承诺”等相对无形的回报[6]。最后，庇护者与被庇护者之间的交换是互惠互利的。村干部作为庇护者，是高权力个体，拥有较高的地位，贫困移民则是被庇护者，是低权力个体，地位相对较低，“但他们都互相需要——他们之间的关系是‘互惠的’”[7]。

庇护关系孕育在庇护者和被庇护者建立起来的社会关系网络中。调查发现，村干部与移民两者关系中存在强烈的责任感和义务感及人情关系，这使他们形成了持久而稳定的庇护关系。在搬迁后重构的社会关系网络中，村干部通过对扶贫政策的变通，尝试将亲友和其他移民纳入自己的庇护关系圈，致力于打造一个以其本人为核心的内聚的乡村共同体，这就导致国家权威和公民权利的双重边缘化。从国家权威层面讲，庇护主义将损害国家权威的公平、公开、公正，扶贫政策可能沦为村干部谋私的工具。从公民权利层面讲，通过掌控支配扶贫资源，村干部让贫困移民心甘情愿地被纳入庇护关系，并获得他们的政治支持或经济回报。总之，只要精准扶贫仍然被理解为稀缺利益或资源的配置过程，那么庇护关系就有其生存的空间，与国家权威和公民权利之间的巨大张力也就很难消解。

（二）利己主义与政策规则弱化：权力和利益主导下的政策变通

精准扶贫政策嵌入移民乡村的过程，实质上是国家权力重塑乡村治理秩序、树立国家权威、建设国家政权的过程。理想状态下，精准扶贫政策有一套标准化的、统一的实施规范，原则上这套实施规范适用于所有的扶贫对象，并且能够将某些企图从中获利的群体或个人完全排除在外。所以，在精准扶贫政策实施的过程中，人们达成了一种普遍的共识，关注、保护并且遵守实施的程序、规范、标准等，而不是关注主宰实施过程的某个人。即使某个人被国家权威赋予了某种权力，这种权力也是用来保护而不是破坏规则的。

从上述案例中可以看出，那些有着丰富治理经验和处事手段的村干部，深谙移民心理，懂得借势而为，更善于利用政策来达到自己的目的。作为扶贫政策的最终执行者，村干部被赋予较大权力，国家权力虽然制定了扶贫政策实施的规范、程序和原则，但某些村干部对它们进行了权变和建构，使其更加符合自身的利益需求。“在垄断信息很容易的情况下，这种规则是权力化的，规则依靠权力产生，也依靠权力维护，更依赖权力修正规则的问题，而掌握权力并拥有解释地位的一方，常常是能够决定规则适用的一方，他们可以根据利益需要和阐释对规则及其代表的原则进行取舍，政策规则的‘真正意义取决于诠释的过程及谁来诠释’”[8]（7）。少数秉承利己主义的村干部会想方设法去重新诠释或者改变精准扶贫政策的实施规则，或者寻找规则漏洞，从而使自己或密切相关者从中获利。可见，精准扶贫政策的实施并不是完全依靠既定的政策规则，有时则是由利益和权力所主导的。由此，移民乡村扶贫治理很可能会陷入利益政治秩序的窠臼。

所谓利益政治秩序是基于利益目的采取竞争行为去选择或重新阐释规则的行为。利益政治秩序强调的是谁的权力大、谁占据阐释规则的地位、谁代表更多的利益相关人等，在该秩序模式下，规则是利益竞争行为的结果，永远处在一种变动的过程中，利益相关者通过政治协商、利益博弈而不是既定规则来获取利益。在精准扶贫过程中，村干部往往拥有垄断性的权力，政策规则是垄断性权力的产物，它会随着村干部及其相关者的利益变化而变化。村干部掌握权力的大小、涉及利益的多寡、阐释政策规则程度的高低等都是有所差别的，所以即使是同质性的扶贫治理事件，也必须按照新的具体情境和力量对比等因素进行利益博弈，以达成新的平衡。因此，在利益政治秩序下，能够按照既定政策规则解决的扶贫治理事件有可能演变成“一事一议”的具有明显协商性、博弈性的行为。

（三）普遍主义与特殊主义的选择：扶贫政策实施中的权力扩张和泛化

普遍主义与特殊主义的差别在于“支配着人们彼此取向的标准依赖还是不依赖存在于他们之间的特殊关系”[9]。在政治领域，国家试图通过公共政策的推行来打造具有普遍主义性质的现代政治生态，消除特殊主义对建构现代政治秩序的干扰。但在乡村社会，公共政策实践却时常遭遇村干部特殊主义逻辑的解构和颠覆。在移民乡村，前述多个案例也证实了村干部基于特殊主义逻辑的精准扶贫政策实践方式。区别普遍主义与特殊主义的“特殊关系”实质上是一种“信任关系”，在每一个移民乡村社区，都有一个相对较小的信任结构。移民个体之间因为共同的移民经历和相似的生活境遇产生了天然的亲近感，在长期的互动交往中逐渐对彼此产生了一定的信任感，从而形成某种亲密关系。在这个密切的关系圈子里，“每个人都以为自己是合算的，通过特殊主义的、熟人间‘面对面’的交易得到了便利和好处”[9]。不论是村干部通过政策变通帮助移民享受精准扶贫政策，抑或是通过政策滥用优亲厚友、图谋私利，都是村干部与移民个体之间全面、深刻的信任关系所导致的结果，这种信任关系源自一个封闭狭小的、具有特殊主义性质的信任结构。某些村干部建构出与精准扶贫政策普遍主义价值导向不一致的政策规则，以一种表面的公务关系和实质上的私密关系支配扶贫资源，寻求他人情感或利益上的回馈，巩固自身的权威地位，编织权力文化网络。

扶贫政策执行是一种扶贫资源的配置权力，村干部发现了这种普遍主义权力中蕴含的特殊主义成分。一旦村干部谋求从扶贫政策执行中提升或扩张自己的权力，主观上他们就会更加积极地发掘扶贫政策中的特殊主义成分，在某种程度上以特殊主义成分来替代普遍主义成分。在这种实践逻辑的影响下，村干部与某些移民之间的特殊关系侵蚀了村干部的公共身份，公共政策规则失去了被遵循的空间，公共领域和公共利益的范围不断被压缩。某些移民开始逐渐习惯公共关系的私密化，习惯了村干部把控公共政策，并且遵从他们的逻辑构建和权变政策规则。对贫困移民而言，普遍主义缺失将损害他们的切身利益，而特殊关系的缺失则将进一步加剧他们对乡村政治秩序的失望情绪和冷漠感知。

四、总结与讨论

在村民自治背景下，国家权力通过精准扶贫政策的嵌入推进乡村扶贫治理的进程，村干部被赋予一定的权力，从而获得公共身份，这种公共身份被要求按照国家意图和公共规则分配扶贫资源，同时上级政府要强化对村干部自主权力的监督，约束他们对权力的使用，不给他们留下“权益性行动”的空间和机会，将特殊关系网络完全排除在乡村扶贫治理体系之外，保证公共利益不被私密关系所侵蚀，为乡村社会打造一个良好的以普遍主义价值为导向的政治生态环境。当然，上级政府对村干部自主权力的监督和约束不能是超强的、过度的控制，国家权力的过度扩张不仅会束缚村干部的手脚，造成政策推行的阻滞，也会造成乡村内部社会关系的紧张。

2020年，我国如期实现了脱贫攻坚的既定目标，但绝对贫困问题的解决并不意味着扶贫工作的结束，下一步要从集中资源搞实现脱贫攻坚转向以实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接为主，在未来的工作中村干部仍将肩负重要的使命和艰巨的任务，他们仍将继续发挥主力军的作用。因此，村干部自主权力的问题仍须持续关注。实质上，该问题的核心并不是国家能否赋予他们充分的自主权力，而是这种权力能否被合理有效地监督，以及权力的行使是否以普遍主义的价值观念和人民群众的切身利益为根本导向。