新时代国土空间规划体系下村庄规划探析

陈哲威 任康宁

（吉林省红石土地房地产评估咨询有限公司，吉林 长春 130000）

引言

在国土空间规划中，村庄规划需向实用性转变，在现有框架内动态调整，充分考虑村庄建设中各主体的需求，确保村庄规划“好用、有用、管用”。在村庄规划期间，需明确其内涵，熟悉国土空间规划政策，借助村庄规划落实乡村战略，加强“三农”建设。

一、国土空间规划体系下村庄规划概述

我国在2019 年由国务院颁布了《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，自然资源部发布了《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，其中明确强调了对乡村规划工作的相关要求和标准，并为乡村振兴工作的开展提供了明确的方向和目标指导。国土空间规划体系形成的“五级三类”构建系统。“五级三类”构建系统要求对村庄规划实施层层管控，实现对乡村保护性的开发。村庄规划是“五级三类体系”国土空间规划体系的重要组成部分，是城镇开发和城镇化建设的详细规划，同时也是促进乡村振兴的重要载体。

二、现阶段村庄规划问题分析

（一）乡村规划布局混乱

首先，我国在农村区域的规划布局中严重缺失科学合理的管理体制，这一点在村庄的规划布局隶属于所在地方的住房与城乡建设部门，而村庄的土地资源规划确权属于国土资源部门，这就很容易造成在对乡村区域整体进行规划设计时造成矛盾，加之地方部门与上级部门难以进行及时的沟通协商，因此对于乡村区域的规划建设困难重重，最终草草了事。其次，村庄规划布局与村庄土地资源的规划布局标准不统一，即我们在进行村庄规划设计时所使用的比例尺与进行村庄土地资源规划设计时所使用的比例尺存在显著差异，其中对村庄土地资源的规划比例明显大于对村庄的规划比例，这在很大程度上较低了对于土地资源进行分类时布局的精准度。尽管目前已经对规划比例进行了一定程度的改善，但仍然无法精确把控村庄土地资源。另外，对于乡村区域的土地划分不够明确，这一点在我国实行乡村振兴战略后得到了大幅改善，各地方的乡村也纷纷进行规划理念上的创新，并采取一些新措施，但就总体而言乡村区域仍未明确划分村中土地资源的规划，这也为农村规划项目的落地实施造成相当大的困难。

（二）部分地区尚未出台相关标准指南，编制技术标准多样，处于探索阶段

目前很多地区在村庄规划编制和相关标准指南方面并没有出台较为明确和符合当地实际的标准，部分地区的村庄规划甚至与地方实际情况存在矛盾冲突，实际操作时规划难以落地。另外，原有规划体制下，村级规划种类繁多，各类村庄规划牵头单位不同、类型不同、侧重点不同，如原土地管理部门的村庄土地利用规划，建设部门的新农村建设规划、村庄规划、村庄风貌整治规划等侧重点各不相同，对村庄规划的理解各有偏差。再者，各地区的标准指南、编制技术标准也呈现出了不同程度上的多样化，这也就造成了村庄规划的目标、基础、用地空间布局，以及管控规则等冲突较大，使得其仍然处在初步的探索阶段，无法做到有效统一。

三、在国土空间规划指导下村庄规划建议

（一）转变规划思维

在国土空间规划背景下，村庄规划应转变传统化思维。①“多规合一”思维。村庄规划需在国土空间规划指导下良好衔接市县级规划方案，整合村庄范围内各类资源，注重“多规合一”，加强生态空间管控，统筹乡村产业、土地资源，突出村庄特色，实现乡村地区的差异化建设；②区域统筹思维。村庄规划需对区域内各居民点体系展开统筹，明确村庄职能，优化公共设施，以此提升村庄宜居性，引导村庄集聚发展，科学规划村庄类型，并以村庄类型为依据带动村庄发展，促进村庄区域性资源分配与共享局面的形成；③实用性规划。村庄所处地区、环境、资源等均有所差异，村庄规划应立足于实际，着眼于未来，在国土空间规划体系框架内做好动态调整规划，尊重村庄主体意愿，提升村庄规划的实用性。实用性面向村庄主体，在村庄规划时需尊重主体需求，在调研、讨论中明确规划重点及手段，使村庄规划真正做到“为民、利民”，为实现该目标，要求村庄规划人员深入调研，激发村庄土地“活性”，综合统筹村庄土地、水利、生态等资源。

（二）合理引导产业发展

在现行国土空间规划体系背景下，对于村庄整体规划的评价依据主要涵盖国土空间开发的适宜性、资源环境承载力两个方面。我们可以从以下几个方面合理引导产业的发展：1.明确农村一二三产业融合发展用地范围。农村一二三产业融合发展用地是以农业农村资源为依托，拓展农业农村功能，延伸产业链条，涵盖农产品生产、加工、流通、就地消费等环节，用于农产品加工流通、农村休闲观光旅游、电子商务等混合融合的产业用地，土地用途可确定为工业用地、商业用地、物流仓储用地等。2.大力盘活农村存量建设用地。在充分尊重农民意愿的前提下，可依据国土空间规划，以乡镇或村为单位开展全域土地综合整治，盘活农村存量建设用地，腾挪空间用于支持农村产业融合发展和乡村振兴。探索在农民集体依法妥善处理原有用地相关权利人的利益关系后，将符合规划的存量集体建设用地，按照农村集体经营性建设用地入市。在符合国土空间规划前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。

（三）国家需配套出台相关政策，保障村庄规划发挥其作用

乡村振兴是国家和政府极为重视的工作和目标，也是建立在积极解决农业、农村、农民问题基础上所采取的一系列政策措施，是保证乡村振兴和全面小康社会建设的有力支持。为此，国家也必须配套出台相关政策，并联合各地区各级政府予以严格的监督执行，确保村庄规划相关政策能够发挥出其应有的价值和作用。政策的出台要能够统筹村庄发展目标，积极落实上位规划要求，制定村庄发展和空间开发保护目标，落实各项控制指标，同时还要注重耕地统筹和永久基本农田的保护，落实补充根底任务，守好耕地红线。要统筹基础设施和基本公共服务设施布局，因地制宜地提出村庄基础设施和公共服务设施的选址、规模、标准等要求，规划建立全域覆盖、普惠共享、城乡一体的基础设施和公共服务设施网络。

结束语

村庄规划是国土空间规划体系中的重要环节，其编制改革是涉及理念、内容、方法、管理审批、实施监督的体系性变革，需要首先构建一个综合性、方向性的总体框架加以应对，并随着国土空间规划的深入推进、一系列技术标准的完善和政策配套的出台而逐步趋向成熟。