农用地基准地价体系构建与评估方法思路探讨

刘成效

（河北嘉泽房地产资产评估有限公司，河北 石家庄 050011）

引言

农用地基准地价作为政府公示地价，可以为深化农村土地“三权分置”产权制度改革，促进土地经营权流转市场培育，推动土地适度规模化经营，提高土地生产能力和效率，开展农用地资源资产核算，维护农民合法权益，助推乡村全面振兴等提供基础性支撑。不同于城镇建设用地，农用地存在利用类型、利用方式多样，产权权利构成复杂，地价形成机制多元，农地价格体系比较庞杂等特殊性，使得当前农用地基准地价评估工作中普遍面临评估内容不清、评估方法选择困难等现实问题。本文主要基于农用地基准地价成果应用服务需求视角，对农用地基准地价体系构建与评估方法思路的选择等方面进行探讨。

一、农用地估价的现实意义

（一）农用地价值内涵

尽管《民法典》第324 条的规定被认为“是关于国有的自然资源，单位和个人可以取得用益物权的规定”，但《民法典》构建的用益物权仅包含土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、居住权和地役权，并没有明确国有农用地使用权的对应位置。结合《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，以及现在对国有农用地“权属应确尽确，证书应发尽发”的政策背景可以明确，国有农用地使用权主体即是该农用地依法进行登记后的被登记人。此外，国有林地使用权的法律性质在理论界也同样是有争议的。有学者在梳理《中华人民共和国森林法》第3 条第1 款和第3 款、第7 条第2 款和《中华人民共和国森林法实施条例》第3 条后亦认为，上述规定只确立了“森林资源所有权、林木所有权、林地所有权、林地承包经营权”四种物权，未包括全民所有制单位的林地使用权。

（二）为确定合理的农用地使用税标准提供依据

随着土地使用制度改革的不断深入，人们对土地价值的认识也越来越丰富，土地不再被仅仅看作是进行社会物质生产的基本条件、是不可替代的主要生产资料，而且也是社会的一笔巨大财富——资产。土地资产需要通过地税等具体形式体现出来，并以此反映土地所有者与土地经营者之间的关系，而地税的征收需要有一个科学的、符合客观实际的、统一的标准。我国现行的农业税是按照土地的面积大小计征的；换言之，数量相同而质量不同的农用地上缴的税额是相等的，这其中没有考虑到土地的质量这个非常关键的因素，因而也就无法体现土地的真实价值，也使得农业税的征收标准显失公正。如果通过土地估价工作，核算土地的级差收益以及土地的贡献份额，从而做到按地价度量农业税，那么农业税的征收也就有了一个科学、合理的依据。

（三）是确定土地转包费、租赁费的依据

由于受多重因素的影响，我国部分农村地区出现了“有地无人种，有人无地种”的现象。要解决这个问题，就必须尽快把土地的使用权推向市场，使土地的合理流转制度化、正常化。而且从农业的发展方向上看，依靠转包、租赁、合理补偿也是逐渐将农用地转移到种田大户手中，从而最终实现农用地适度规模经营的一种有效途径。这样不仅能把大量的农村劳动力从土地的束缚中解脱出来，而且也有助于土地充分合理地利用，为实现农业生产的现代化奠定基础。目前，我国的农村土地市场还处于起步阶段，虽也存在少许土地的转包、租赁现象，但土地的转包费、租赁费都缺乏一个明确的、统一的标准。因而这种市场的存在具有很大的盲目性与局限性，从长远来看，也在一定程度上妨碍了农村土地市场的健康发展。通过收益核算确定的农用地价格是土地质量的真实反映，以农用地价格作为土地的转包、租赁费的基础性参照标准是促进农用地使用权合理流动的可靠保证。

二、农用地基准地价体系内涵与构建思路

（一）农用地基准地价应重点评估产权权能较为完整的土地经营权权利类型下的使用权价格

我国农地产权制度比较复杂，农用地价格不仅类型多样、内涵不一，而且价格形成机制不同，特别是一些权利权能受到特殊限制的农地价格类型，由于缺乏市场化的价格形成机制，地价水平难以准确把握。基准地价评估通常是以正常市场条件下形成的价格类型作为地价标准制定的主要依据。根据我国当前农用地市场交易与运行管理实际状况，农用地的土地经营权权能较为完整，其权利特征主要表现为在一定使用期限内拥有转让、出租、抵押等完整权能，经营权价格形成的市场交易基础和市场形成机制最为健全，对其他所有权利类型价格的形成具有基础性影响。因此，农用地基准地价评估应重点建立对应于在公开（或正常）市场条件下形成的一定年期的土地经营权价格，并以此作为确定农用地承包经营权价格、农用地征收转用价格等的基础。土地承包经营权价格是其特殊形式，集体农用地所有权价格是无限年期的农地收益价值；农用地征收补偿价格、农用地转用价格不仅涉及农用地价值，还涉及发展权等，与农用地使用权价格在内涵上存在根本性差异。

（二）农用地基准地价应立足农用地市场发展现实，综合采取土地使用价值评价和土地收益、地租地价测算相结合的方法进行综合评估

土地综合质量优劣是对土地价格产生影响的主要因素，市场机制是地价形成、土地价值（效用）实现的重要基础，在正常和完善的市场条件下，相同使用价值的土地应具有相当的地价标准。但土地的稀缺性和唯一性等使得土地市场价格形成经常出现偏离价值的情形，使得市场交易价格无法代表正常的市场价格，也不反映土地价值本身。特别是当前我国农用地市场不发育，农用地市场价格的形成本身存在一定的随意性，单纯强调基于市场地价交易资料评估确定基准地价不具现实性。基准地价作为政府公示地价，旨在模拟把握土地的市场价值。农用地地价水平及其在空间分异是多种因素综合作用的结果，只有基于经济社会、自然环境等各种因素的综合分析，才能使得评估的基准地价科学反映农用地利用的社会、经济、生态环境综合效益。因此，农用地基准地价评估应遵循价值决定价格的基本逻辑，在对农用地市场地价形成及其土地价格影响因素作深入分析的基础上，综合采取土地使用价值评价和土地收益、地租地价测算相结合的方式进行基准地价测算，同时在评估方法选择和相关参数确定时，分析并充分考虑农用地功能、流转市场运行特质，确保集体土地权利人的权利不低估、农民利益不受损。

三、评估方法与基本途径

（一）确定土地还原利率

一般来说，投资土地的资本收益率应当与同等条件的物业投资收益率大体相当。因此，在众多的投资收益率中，选择何种收益率作为评估土地价格的还原利率便成为地价评估中的重要一环，同时也是学术界争论较多的问题。有关文献对此进行了深入的讨论，比如：（1）采用地租资本化的利息率；（2）银行存款利率；（3）产业平均获利率；（4）政府统计的经济增长率；（5）安全利率加上风险调整值；（6）地产的租价比等.在原国家土地管理局批准颁布的《城镇土地定级估价规程》中，土地还原利率主要采用以下几种方法：（1）通过年地租与地价比率确定；（2）用一年期存款利率，考虑土地投资风险，物价变动指数等综合确定；（3）用一年期银行存款利率作为还原利率；（4）用当地通行的年投资利率作为还原利率。

（二）农用地使用权估价主要原则

对于农用地使用权价格的评估，应遵循自然资源资产评估三原则：先实物，后价值；先存量，后流量；先有形，后无形。同时还应遵守现有的技术规程标准，如《农用地估价规程》《农用地定级规程》等。

农用地估价的基本原则有替代原则、报酬递增递减原则、预期收益原则、合理有效利用原则、贡献原则、变动原则、供需原则、估价时点原则。此外，根据农用地使用权所具有的特殊性，还应遵循以下原则：

（1）权利价值对应原则。土地价格就是权利的价格，权利的变化必然会引起价格的变化，使用权、承包权、经营权所对应的权利价值并不完全相等，一般情况下使用权价格大于承包权，而承包权的价格大于经营权。因此，在测算国有农用地价格时，其权属性质、权利主体及其权能要与价值内涵与评估方法相对应。

（2）因地制宜原则。类似合理有效利用原则，受到农用地所处地理位置和自然资源的影响，农用地的最佳利用方式会受到限制。此外，由于各个农用地的耕作制度不同，也会影响到农用地的最佳利用方式。

（三）以农用地定级为基础，采用样本平均值法和定级指数模型法相结合的方法综合评估农用地基准地价

农用地基准地价评估方法主要有样本平均值法、定级指数模型法和基准地块评估法。样本平均值法主要依据各类农用地市场交易样点资料，以各样点地价的平均值评估确定基准地价。定级指数模型法主要根据定级单元定级指数、市场交易地价资料，建立定级指数与地价关系模型，利用模型评估基准地价。基准地块评估法是指根据农用地土地质量条件划分农用地均质地域，然后在选定若干基准地块，评估基准地块价格，再将同一均质地域内基准地块的平均地价作为该均质地域的基准地价。上述三条方法各有特点及各自的适用条件，样本平均值法立足于农用地市场现实，评估结果更贴近于市场，但前提是农用地市场发育，交易样点资料要丰富、规范；定级指数模型法通过建立样点地价与土地使用价值评价结果之间的关系模型测算基准地价，可克服市场样点不丰富、不规范等问题，也一定程度上体现了价值决定价格的基准地价定价原则，但该方法理论性较强，容易造成评估结果与市场实际存在一定的脱节。基准地块法评估的精准性、指示性、直观性更强，但对基础资料、市场发育状况等要求更高。考虑到我国当前农用地流转市场尚不发育，不同形式的市场交易价格形成机制不够健全，综合考虑到定级指数模型法不仅可以弥补市场交易资料不健全，又能一定程度上体现价值主导定价原则，因此农用地基准地价评估拟同时采用样点地价平均值法和定级指数模型法进行分别评估、相互验证。

结语

在农用地使用权评估的实践过程中，存在有效评估难、处置变现难等问题。加强对国有农用地使用权评估方法的研究，可以为今后国有农用地出让、租赁、作价出资或者入股、授权经营使用权等有偿使用提供价值评估基础，实现土地资产的利益最大化，切实防止国有资产流失。加强农用地地价评估与管理，维护国有农用地资产，意义重大。