治理之道：探索基层社会治理新路径

石国华

（北京联合大学，北京 100101）

一、前言

“十四五”时期是我国全面实现小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，开启全面社会主义现代化国家新征程的第一个五年[1]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（下文简称《纲要》）的第五十一章“构建基层社会治理新格局”中明确指出要：“夯实基层社会治理，建立党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层社会治理体系。”[2]基层是我国人民群众生活休憩的家园，是治国安邦的根基，是社会治理的重要支撑和力量。习总书记反复强调：“党的工作最坚实的力量在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”2021年的全国两会上，“基层社会治理”成为“高频词”，一场突如其来的新冠肺炎疫情，就是一次对基层社会治理成效的检验。“基础不牢，地动山摇。”目前，我国虽然处于重要战略机遇期，但面临日趋复杂的国际环境、日渐低迷的世界经济、反复无常的肺炎疫情和复杂多变的国内政治格局，只有立足于社会主义初级阶段基本国情，着力探索基层社会治理新路径，推进社会治理体系和治理能力现代化，着力解决人民群众矛盾问题，才能形成社会“安定有序”、人民“安居乐业”的全新治理格局。

二、构建基层社会治理新格局的现代化理论逻辑

（一）推动社会治理重心向基层下移

“社会管理”一词首次出现在1988 年的《关于国务院机构改革方案的说明》中，并在2002 年的中共十六大报告中被列为政府的四项主要职能之一，其主要职责是维护社会稳定，完成社会主义现代化改革和发展的繁重任务，促进社会环境的长期和谐稳定。加强社会管理，是构建社会主义和谐社会的具体途径。2013 年，在中国共产党十八届三中全会中第一次提出了“社会治理”的命题，标志着我国政府职能实现了从“社会管理”到“社会治理”的新变化，推动了社会管理理论与实践的发展与创新。在这一背景下，北京、上海、江苏等省市，坚持贯彻和落实党的方针政策和发展战略，立足于本地实际，积极构建“共建共享共治”的社会治理格局，重点解决人民群众关心的各种社会问题，包括人民内部矛盾问题、公共安全问题、流动人口问题、刑事犯罪问题、信息网络建设问题等。早在浙江考察期间，习总书记就十分注重基层的党建工作和组织建设。2014 年，习总书记在政府工作报告中指出：“社会治理的重心必须落实到城乡、社区。”基层是我国社会治理最深厚的支撑，是推动社会主义现代化建设的决定性力量，是全面落实国家各项政策的最大责任主体，也是实现我党长期执政和国家长久治安的基础。只有搞好基层社会治理，构建基层治理新格局，才是创新我国社会治理的重要突破口。

（二）基层建设发展促进社会治理创新

我党在探索基层社会治理有着悠久的历史，从坚决贯彻“走群众路线”，到“小事不出村，大事不出乡镇”的“枫桥经验”，到构建“自治、法治、德治”的现代化基层社会治理体系。“枫桥经验”告诉我们，第一，只有紧密联系群众、发动群众、深入群众，坚持党的群众路线，改善群众生活，满足群众需求，才能切实搞好社会治理工作。第二，必须与时俱进，积极融合数字时代和新媒体时代的先进产物，推动基层社会治理工作从“纵向管理”向“扁平化”、从“人管人”向“技术参与管理”、从“各自为政”向“融合发展”的方向转型，形成智慧化、数字化和便利化源头治理的新格局，实现从源头上发现问题，在基层解决问题。在政策推动下，2014 年，上海市委制定了改革创新基层治理的“1+6”文件，其中明确指出：“要加强党的领导，统筹社区发展，实施综合治理，动员社区参与，完善参与平台，健全基层自治机制。”同时，通过引入“考核体系”，检验居民对自治的满意度，以此促进社区职能和社区职能转变。2018 年，北京市政府在深入调研和探索实践基础上，确立了党建引领“街乡吹哨、部门报到”的街乡管理体制，成功创新了城乡治理思路。经验启示我们，只有坚持以党建为引领，以人民群众为中心，以问题为导向，统筹党政部门，构建高效的基层治理体系，真正为人民办实事，才能让人民群众有更多获得感和幸福感。

（三）数字化技术促进基层社会治理扁平化发展

当前全球已经进入了智能化、数字化时代，将数字化技术和数字管理融入到基层社会治理体系中，是传统社会治理体系的创新发展。首先，“枫桥经验”反映了社会治理的“三个转型”：一是互联网的广泛应用，推动我国社会发展和基层社会的扁平化发展；二是从传统以“人工”为主的治理方式逐渐向以“人工+机器”的方式转变，通过构建数据共享平台和统一服务平台，有效解决长期以往困扰人们的数据分隔问题、管理工作效率低问题；三是从各部门“各自为政”转变为“融合发展”，使社会治理和社会服务得到很好发展。其次，在2020年的新冠肺炎疫情抗战中，数字化技术发挥了重要的作用，对居民的出行记录、疫苗注射情况、核酸检测数据、健康数据都集中在同一平台上，可实现对相关数据的实时监控和管理，这为抗疫工作带来了极大便利。此外，近年来，伴随着我国智慧城市的快速建设，物联网、人工智能和云计算等现代化技术已经充分渗透到城市的每一个角落，不仅提高了政府信息透明度、改变政民互动方式，而且能为人民群众提供更高质量更加精准的公共服务，推动了基层社会治理方式的转型[3]。

三、构建基层社会治理新格局的路径

（一）以“党建”为引领，筑牢基层党组织战斗力

1.发挥党建政治引领作用，建立广泛社会心理认同

推进社会治理，关键在党，重心在基层，以党建为引领，并不是简单的喊口号，而是应提高基层党组织的政治站位，突出基层党组织的政治功能，把基层党组织的政治优势和组织优势转化为群众工作中的优势，从而更好地服务人民群众，推动经济社会发展。我党是一个具有鲜明政治属性和高度政治自觉的执政党，发挥党建政治引领作用，就是要将思想政治教育贯穿于基层党组织建设中，抓好政治理论学习，促使党员干部在常学常新习总书记新时代中国特色社会主义思想中坚定共产党人理念信念，加强理论修养，扎实掌握党务知识，成为中国特色社会主义理想的积极践行者。党建工作的核心本质就是党的领导下，将党组织与党员、干部和人民群众紧密联系起来，将党的制度与社会治理制度有效结合，让广大人民群众了解党的方针和政策，使其积极参与决策、协商、共建的治理过程中，从而有效提升基层党组织凝聚力和战斗力，为构建共建共享共治的社会治理新格局奠定组织基础。

2.发挥党建功能引领作用，打通联系服务群众最后“一公里”

（1）表率引领，抓好队伍建设

“打铁还需自身硬。”做好基层党建工作的关键在于党员队伍的整体水平。要以“四抓两整治”，深入推进基层党组织建设，抓好党支部书记队伍建设，优选配强支部书记，加强优秀人才队伍储备。加强党员精准管理，围绕“学有系列、做有带教、思有深度、攻有专业”等四个维度，充分发挥老支部书记先锋带头作用，针对年轻干部经验不足的特点，制定专题系列课程，帮助他们锤炼政治品格、提升专业水平。基层党组织宣传贯彻党的主张和决定，充分发挥党组织统筹协调功能和广大党员的先锋模范作用，逐步探索党建引领基层社会治理新路径。

（2）扎根群众，提高服务水平

人民群众是基层社会治理的重点对象，也是践行主体。基层社会治理只有扎根群众之中，将服务群众作为党建工作的主要职责，尽心尽力为群众办实事、办好身边的事，使群众对美好生活的向往变成现实，才能实现基层党建引领和服务水平整体跃升。基层党建的鲜明主题是“服务”，服务的主体是广大基层党员，只有充分调动他们工作主动性，增强党员服务意识，全心全意为人民群众服务才有可能实现。积极推动基层党员薪酬待遇改革，大力推广党员先锋岗和志愿服务队，全面打造过硬的基层服务队伍；定期开展选评表彰，坚持示范带动，筑牢支部战斗力，努力打造共建共治共享的社区治理格局。

（二）以“互联网+”为载体，形成城市网格化治理新格局

1.以“互联网+党建”，激活基层活力

“互联网+党建”是指在基层党建领域中充分利用大数据、物联网、云计算、移动社交等前沿技术，构建“线上+线下”相互融合，且“党组健网、党委用网、支部上网、党员在网”的党建工作新格局，以平台突破时空限制，将基层党组织中的所有党员凝聚在同一个平台，实现组织动员“一呼百应”，消除党建工作忙去、空白点；按照“党员在哪里，党组织就要覆盖在哪里”的基本要求，依托“互联网”，建立网络党支部，让“数据多跑路，党员少走路”，做到党员流动不流失，同时将流动党员全面纳入基层党组织管理中，创新开展网络组织生活，定期了解流动党员的思想工作情况；依托“互联网+”，把基层党员培训、志愿服务、学习参观、参加活动等信息进行数据化处理，为党员考核和评优评奖提供全方位的信息支持，从而实现对广大党员开展精准研判、精准教育、精准指导、精准帮扶，有效激活基层社会治理活力。

2.以“互联网+基层治理”，建立城市治理新模式

基层社会治理的主体是人民群众，只有发挥人民群众的力量，使其成为基层治理的“生力军”乃至“主力军”，才能促进社会治理的创新。通过“互联网+”，可以建立多元沟通渠道，给广大人民群众提供参与社会治理的平台和机会。中共中央、国务院颁布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中提出：“要实施‘互联网+基层治理’行动，提升基层治理数字化智能化水平。”“浦东e 家园”是浦东率先在筹建区镇联动的网格化管理平台，不仅将公安系统、市民服务热线、环境热线等纳入其中，而且形成以问题为导向，以解决问题为目的的基层社会治理新模式。苏州市通过“寒山闻钟”网络理政平台、数字化城管APP、当地“12345热线”等为广大人民群众提供表达民意、反映诉求的平台和机会；广州在贵州，利用“云上贵州”系统，让社区居民在家门口就能享受政务服务。实践证明，互联网+基层政治，可以有效激发基层社会治理创新的能量。

（三）以“社区”为单位，打造共建共治共享基层治理格局

1.唤醒社区治理内在动能，尊重社区居民主体地位

社区是基层社会治理的基本单元，也是我国社会治理体系中的重要组成部分。当前社区治理工作容易忽视居民的主体性，有的基层党员只是把社区治理看作是简单的“人管人”，尤其是在当前疫情常态化背景下，一些社区在制定防疫措施时，未能征求居民的意见，导致一些防疫工作付出心血，却反而不受广大居民待见。究其原因是社区居民的内在诉求未能得到满足，他们体验不到参与感、存在感。社区不仅仅是一处用四面围墙围起来的居住区域，而是居民之间维系情感的空间和平台，生活在同一个社区的居民对自己的社区有着高度的认同感、责任感，他们愿意相互扶持，为营造美好家园而努力。

2.加强人才队伍建设，提高社区工作人员待遇

推动社区治理，一个要财力支持之外，第二个要有优秀的人才资源保障。社区作为与人民群众最直接联系的基层组织机构，社区工作人员的工作态度和工作质量直接影响着基层社会治理各项政策的落地落实。在肺炎疫情保卫战中，社区工作人员发挥了不可替代的作用，也让我们意识到社区工作者的重要性。在以往实际工作中，社区治理也暴露出工作人员业务重、流动性大、工作流于形式等诸多问题，随着未来老龄化社会越来越严重，涉及社区养老、文化、健康等工作的开展，都需要依靠于非常专业的社区管理队伍。因此，加强社区人才队伍建设是关键。第一，应完善社区工作者晋升机制，将一些优秀人才纳入到社区工作者体系中；在招聘时，应打破学历、年龄限制，不断扩大社区工作者队伍。第二，加强社区经费保障。在加大社区建设同时，提高社区工作人员待遇，稳定社区工作者队伍，从而为社区治理奠定有利的人才基础。

四、结束语

基层是各项政策落实和工作顺利实施的“落脚点”，社会治理重心必须落实到基层。我国正处在“十四五”规划开局之年，基层治理成为当前和今后一个时期的重要课题。只有坚持以党建为引领，将自治、法治和德治相结合，发挥三者的“乘数效应”，继续创新基层党建模式，因地制宜，与时俱进，自主探索，健全党组织领导的基层治理体系，在治理创新中激发切实为人民群众办好事、办实事的活力，不断提升服务群众的能力和水平，才能走出一条高效、务实的基层社会治理之路。