乡镇人大代表履职能力提升机制建设探析

王宏志 张定龙 张理勤

（1 浙江万里学院法学院，浙江 宁波 315100；2 宁波市鄞州区人大工作理论研究会，浙江 宁波 315100）

引言

乡镇人大代表履职能力建设有利于加强基层民主政治建设、提升基层社会治理能力、实施乡村振兴战略。乡镇人大代表采取直接选举方式产生，与选民利益关联密切，地缘关系使乡镇人大代表履职更有主动性和便利性。在新时期乡镇人大工作要创新机制，促进人大代表履职能力的提升。本文以宁波市鄞州区乡镇人大代表履职能力建设为基础，展开如下论述。

一、履职能力建设机制创新的实践

基层人大代表是否能够履行好代表职责，充分发挥代表主体作用，涉及人民群众的根本利益。近些年各地人大在推进基层人大代表履职机制创新方面的实践，取得了较好的成效。

（一）履职管理逐步规范化

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称“《代表法》”）关于乡镇人大代表的履职制度缺少具体规范，需要地方人大组织在法律框架下，进行创新探索。同时在法律规范缺少对代表刚性评价机制和退出机制的情况下，内部规范管理成为约束乡镇人大代表履职的软规范。从鄞州区的实践看，镇人大通过建立健全各项管理制度，引导激励基层人大代表积极履职。如塘溪镇人大设立代表履职档案专柜，对代表联系选民办法、代表建议督办办法、代表视察活动办法、代表小组活动办法、代表评议活动办法以及代表述职办法等均制定了详细的制度规范，按照规范服务、管理人大代表的履职行为，使代表履职工作规范化、精细化[1]。

（二）平台建设融合信息化

基层人大代表作为民意输入和权力输出的纽带，需要将选民诉求进行表达并输入权力系统，促成选民意志和利益的实现，因此畅通人大代表履职渠道至关重要。鄞州区各镇人大在普遍建立实体联络站基础上，充分利用现代数字技术建设“数字人大”平台，实现线上线下同步，在党委政府与群众之间架设了沟通桥梁，让选民找得到代表，代表根据选民反映情况进行对基层政府监督，促进民生实事问题得到快速有效解决。如在塘溪镇人大经验基础上，鄞州区人大在全区推广“码上说·代表督”工作，借助数字化平台，对选民信息进行分级分类处理。形成了听取民声、反映民意到回应民生需求的“接单、下单、督单”的闭环式处理体系，成为闭会期间推进代表履职常态化的重要方式。

（三）履职监督趋向常态化

为激励代表积极履职，增强人大代表履职的自觉性。鄞州区各镇人大创新机制，通过学习培训、履职考评、代表小组活动等方式，加强对代表履职的日常激励和监督，改变代表履职从“跟着感觉走”为“按照要求做”，促使其从“荣誉型”代表向“责任型”代表转变，从“会议型”代表向“过程型”代表转变。如瞻岐镇人大每年年初制定了《人大代表常态化履职清单》，按照清单对每位代表按季度进行考评。

二、乡镇人大代表履职能力建设的矛盾

人大代表履职能力建设的影响因素非常复杂，既有代表个体角色认知不清，当选动机不纯等主观因素，也有代表履职能力不够等客观因素。当前，人大代表的履职能力建设可可能会受到如下矛盾因素的影响[2]。

（一）结构多元化与精英化之间的矛盾

政治和法律层面要求基层人大代表要有相对固定的比例结构，这无疑缩小了人大代表候选人的遴选范围，使具有社会管理能力或专业性的精英原本缺乏的乡镇更加“捉襟见肘”，即使是鄞州这样经济发达的地区，一些人大代表的综合素质难以适应新形势新的要求，出现了“三分之一”说，即乡镇人大代表中，三分之一能够很好履职，三分之一般过得去的，还有三分之一不起作用。代表结构要求的多元化与履职要求的精英化之间的矛盾，难免使部分代表不能满足选民的期待。此外，除了企业主以外，在乡镇人大代表中，村两委成员构成了代表的主要部分，这样，一年两次的镇人大代表会议，有的就相当于全镇村支书会议。同时，在乡镇人大代表中，党政领导干部占有一定的比例已成惯例。这无疑有助于实现党对基层人大的领导以及推进人大工作，满足了履职精英化的要求，但也造成了党政干部的“角色多重”，严重影响作为人大代表应当履行的职责。

（二）兼职制与专业化之间的矛盾

兼职制最突出的问题是难以保证人大代表专心履职。人大代表不仅要在会议期间行使代表职权，而且要在闭会期间也要通过参加视察、专题调研、执法检查、列席有关会议、参加联系选民活动、撰写提案建议等活动履行代表职责。在经济社会快速发展的时代背景下，人大代表履职的专业化要求越来越高，需要代表具有参政议政的专业知识和综合水平，如撰写一份事关地区经济社会发展的高质量的代表建议，远远超出大部分乡镇人大代表的能力。一般来说，乡镇人大代表主席（副主席）往往是专职人大代表，是基层人大工作的主要成员，因此，乡镇人大主席的履职能力往往决定了该镇人大工作的成效。乡镇人大代表专业化提升的措施通常是例行培训、工作交流和会议学习三种方式，还有就是代表通过微信群等载体，进行工作经验和信息交流等。但是，这种乡镇人大代表的能力培训不能完全满足履职能力职业性的需求。

（三）履职重要性与无责任性之间的矛盾

基层人大代表怠于履职缺乏制度上的硬约束，责任机制的缺位，难以保证基层人大代表履职能力建设的有效性。人大代表对选民负责受选民监督维护选民正当利益，是代表职责所在，但部分代表不在意选民监督，也不对选民负责，选民和代表之间的监督-回应-罢免关系未能实现，选民日常监督难以进行，罢免程序更难启动，实践中很少见到人大代表被选民罢免的事例。代表在任期内履职好坏都会保有代表身份至届满，除非请辞、被处刑罚或调离，即使换届选举，而每次换届只更换成员的三分之一。在消极履职无责任的情况下，大大降低了人大代表身份的政治意义和法律意义[3]。

（四）选民期待的效率性与履职程序性的矛盾

民众从解决问题的经济性考量，往往会选择快速见效的渠道实现其利益诉求。《代表法》所规定的代表履职程序过于复杂，乡镇人民代表大会注重民主程序，强化集体讨论决定，以确保决策质量，但客观上削弱甚至替代了代表单独联系选民的职责，导致代议中委托人权利的流失。基层人大代表收到群众意见后，要调查研究，形成建议提交给人大代表会议或人大主席团，经过讨论后形成意见流转给乡镇政府后由人大主席团督办，然后向选民反馈。相比较其他电子政务、信访、投诉以及传媒报道等方式，通过人大代表解决问题似乎并不是最有效率。如果不能创新机制提高履职效率，代表与选民之间的联系依然会弱化。

三、创新履职能力建设机制

在法律规范不充足和现实矛盾并存的情况下，乡镇人大还需要在现有机制建设基础上继续总结经验、不断创新机制，以机制创新更好地开拓乡镇人大代表工作，推进基层社会治理更上一层楼。

（一）创新遴选机制，优化代表结构

人大代表履职能力和履职意愿如何直接关系人大代表履职能力建设的成效。在酝酿基层人大代表候选人时，需要基层组织将候选人的履职能力及积极性作为主要的考量因素，把好“入口关”，择优推荐代表候选人。在换届选举时，除了考虑候选人的综合素质、群众基础、热心公益的人推荐为正式候选人外，同时要将履职能力强、作用发挥好的往届人大代表再次提名，处理好代表的结构性、专业性、兼职性的关系，尽可能把那些甘于奉献、乐于代言、选民认可的人选进代表队伍，协调好兼职制和专业化之间的矛盾。

（二）创新培训机制，提高履职素养

地方人大可以通过规范硬性规定乡镇人大代表的培训要求。一是强化对换届选举新当选代表的集中入职培训，组织合格考试，不合格者需要重考；二是拓宽代表参政议政知识，每年通过网络安排固定学时的知识学习，不能如期完成学习者任期内不能获得相关奖励；三是将培训作为激励机会，对有履职热情、群众威望高的代表选送到党校、高校接受履职相关知识培训，参加上级人大组织的交流考察，开阔视野；四是积极创造乡镇人大代表与上级人大代表共同履职的机会，发挥上级人大代表的传帮带作用，让乡镇人大代表在实践中提升履职素养。

（三）创新激励机制，激发主体意识

在既有激励考核经验基础上，需要继续创新，激发代表的主体意识，一是增强人大代表的社会辨识，通过线上线下公示人大代表身份，让代表在感到光荣的同时，不断感知到自己的代表身份，增加履职的自觉性。二是创新正向激励机制，对履职先进者给予精神鼓励和荣誉嘉奖，进行表彰并向社会宣传其履职事迹，树立履职典型，鼓励先进促进后进；三是给履职考核先进者给予机会奖励，履职优秀代表可以直接确定为下届代表正式候选人，甚至可以作为乡镇农村基层干部的后备人员等。四是要建立反向激励机制，如对消极履职的代表进行谈话、向选民公示消极履职情况，对于不能完成基本履职任务者，可以进行劝辞。

（四）创新评价机制，实现有效监督

选民监督基层人大代表的正式机制是述职与评议，由选民对代表的述职进行评议。实践中述职评议机制的实施效果并不理想，首先是述职只有部分代表进行，一位代表一届任期内最多作四次述职报告；二是听取述职报告的只是部分选民代表，评议效度信度不足；三是述职评议往往安排在村（居）民代表大会的一个环节，而且不是会议的主要议题，严肃性不够。为确保考核评价结果的有效性和科学性，一是建立由个人自评、小组互评和选民众评相结合的多元评价机制；二是建立网络履职评价机制，代表可以通过网络进行视频述职，述职报告可以在网上公开，选民可以进行网络评分。通过创新评价机制，切实增强代表向选民负责的责任意识。

（五）创新保障机制，确保履职条件

创新乡镇人大代表履职保障机制，首先是健全人员保障。从现有基层人大机构设置来看，乡镇人大机构的人员力量较为薄弱，基本是人大主席、副主席和办公室主任的三人配置，并且部分工作人员还是兼职做党务或行政工作。同时乡镇人大缺少常设机构，乡镇人大主席团除了人大主席、副主席之外，其他人员都是兼职，工作任务繁重，导致人大代表履职能力机制创新方面，力量不足，因此需要增强配置乡镇人大专职工作人员，尽量减少兼职现象。其次是加强基层人大工作的财政预算，根据人大工作开展情况确保经济支持。第三是建立知识保障，为解决人大代表履职专业知识不足问题，应当建立人大代表履职专家辅助机制，基层人大可以聘请法律、财经等方面的专家，成立专家团队，在代表履职遇到专业问题时，为代表履职提供专业咨询服务。此外，也是需要营造人大代表履职的良好社会条件。