检务督察与监委会监察权力关系勘定及协调

赵祖斌

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）颁布，国家监察体制改革由此进入实施阶段。2018年3月21日，中共中央《深化党和国家机构改革方案》：“组建国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称”。各级监委会和本级党的纪律检查委员会合署办公，监委会派驻或者派出的监察机构、专员与本级派驻或者派出到检察院的纪检组合署办公。根据《监察法》第12条，各级监委会可以向本级检察机关派驻或者派出监察机构、监察专员[1]97。2018年底，经过最高人民检察院党组的积极争取，中央机构编制委员会办公室专门发布相关文件，同意将最高人民检察院监察局正式更名为检务督察局，这意味着此次国家监察体制改革并未将检察院的内部监察部门转隶至监委会。2019年5月《人民检察院检务督察工作条例》（以下简称《检务督察条例》）印发，新检务督察进一步制度化①最高人民检察院于2007年设立的检务督察委员会是纪检组(监察局)的内设机构，受纪检组(监察局)领导。2018年设立的检务督察不同于以往的检务督察，其取代了检察院监察，故称为新检务督察。以下本文未特别说明，提及的检务督察皆指新检务督察。。与此同时，各级检察院已正式启动派驻纪检监察机构改革，派驻检察院纪检监察组正式进驻办公，自此形成了属于外部监督的派驻纪检监察组与作为内部监督的检务督察部门共同开展检察机关党风廉政建设和反腐败工作的格局②限于主题及论述方便，本文中的外部监督机构仅指监察委员会（派驻监察组），简称为监委会；内部监督部门限于人民检察院检务督察部门，简称为检务督察部门。。派驻检察院纪律检查组作为党的执纪机关，主要负责查处党员检察人员违反党纪的相关情况，检务督察部门（巡视工作领导小组办公室）负责政治巡视[2]，在派驻纪检监察组的协助下开展工作，并同时向院党组和派驻纪律检查组通告巡视情况，派驻纪律检查组如果在查处中发现检察人员存在未执行法律、法规，需要追究司法责任等情形时将线索移交给检务督察部门，非党员检察人员的监督依然主要由监委会和检务督察部门负责，二者的权力关系及协调相对而言较为简单。因此，派驻检察院纪检监察组与检务督察部门的关系及其协调主要涉及监委会和检务督察部门的职能如何最优化配置，从而最大化地发挥检务督察及监委会监察功能。派驻纪检监察机构改革伊始，派驻工作制度尚属“空白”，法律仅对监委会如何开展监察调查、处置等日常工作作了宏观的安排，行之有效的实施细则尚未制定[3]，检务督察权与监委会监察权的配置存在混同的情况，检务督察权与监委会监察权的关系处理不当，会影响检务督察部门与监委会对检察人员的监督。

一、检务督察与监委会监察权力配置的逻辑

检务督察部门与监委会作为监督检察人员的重要角色，如何配置二者的权力关涉彼此的职能分工、机构设置、监督范围等多方面的内容。现阶段没有厘清检务督察权与监委会监察权的配置逻辑，导致二者的关系模糊，出现不协调之处。厘清二者在监督检察人员体系中的权力配置逻辑是协调二者关系的前提。总体而言，检务督察权与监委会监察权的配置遵循了分工负责、协调配合的基本逻辑①《检务督察条例》第4条规定：“检务督察部门与派驻纪检监察组、其他负有监督管理职责的内设机构各司其职，相互配合，形成监督合力。”。

（一）组织机构的界限与配合

1. 检务督察部门是内部监督机构

相较于人民群众监督等外部监督而言，检务督察是检察机关内部监督。检察内部监督是指依照法律及检察规定，在检察院各部门及广大检察人员共同支持下，检察机关内部组织、部门及人员对检察机关及检察人员遵纪守法、履行职责，以及检察权运行情况进行监督的活动[4]189。检务督察部门原来仅是检察院监察局的一个内设机构，检察院监察局更名为检务督察局后被赋予了新的内涵，根据《检务督察条例》运用执法督察、巡视、内部审计、司法责任惩戒等手段对检察院、检察人员是否执行法律、法规，最高人民检察院和上级人民检察院的规定、决定及检察纪律，是否严格依法行使检察权进行巡查、调查、处理的综合性管控活动。尽管检务督察的内涵发生了变化，但仍然是检察机关内部专司监督管理工作的行政性活动[5]45。因此，检务督察部门是检察院的组成机构，是检察院内部设置的专门对检察机关及其工作人员进行法纪监督的机构。

2. 监委会是外部监督机关

从检务督察视角而言，监委会对检察人员进行的监察是外部监督。检察外部监督是指在检察院外部，由检察机关以外的机关、组织或者人员行使法定职权，依照法定程序，通过法定的方式对检察机关或检察人员履职、行权情况进行监督的活动[6]196。检察院作为法律监督机关，长期以来努力通过派驻检察院纪检监察组、人民监督员、人大等外部主体监督检察机关及检察人员依法履职来防范检察权被滥用，消解“既当运动员又当裁判”的质疑，解答“谁来监督监督者”的困惑。但是因以上外部监督多为“柔性”的监督，实践中也不乏检察人员滥用职权、违法乱纪，因而对检察机关及检察人员的监督有待加强。相对于检务督察部门而言，以反腐败为目标的监委会是一个外部、独立的监督机关，其依照《监察法》等法律规定，履行监察、调查、处置等职责，运用廉政教育、履职检查、职务违法犯罪调查、违法政务处分、犯罪移送起诉、领导问责、监察建议等手段对检察人员进行监督，纠正违法乱纪行为，防范检察权被滥用。监委会不是检察院的组成机构，而是独立于检察机关之外、主要负责监督检察人员的外部机关。

3. 检务督察部门与监委会互相协作

检务督察与监委会监察分别属于内部监督和外部监督的性质决定了检务督察部门与监委会分别是内部监督机构和外部监督机关，由此在组织上划清了二者的界限。但是考虑到一个完善的监督体系是由内部和外部监督体系共同构成的，内部监督功能具有无可替代性，国家监察体制改革保留了部分机关的内部监督机构[7]，检务督察部门即在此列。同时，考虑到监察对象的数量多、分布广，为了实现监察全覆盖的目标，确保监察工作全面、连续、有效地进行，监委会向检察人员等被监察者所在机关、单位、组织派驻监察机构或监察专员[8]47，因而派驻检察院的监察组与检务督察部门形成了“分家不分房”的格局。向检察机关派驻监察组既为了实现监察全覆盖，确保监察权落实到实处，也为了加强监委会与检务督察部门的沟通，使监察权与检务督察权形成合力，相互促进，实现反腐败效能最大化。因此，在具体权力运行方面，检务督察与监委会监察又呈现出“犬牙交错”的状况，即检务督察部门与派驻检察院监察组是协作关系，而非领导与被领导的关系，二者监督的范围和侧重点不同：作为内部监督机构的检务督察部门主要负责监督检察行为，督察检察机关及检察人员是否切实履行了职责，在履行职责过程中有无违法乱纪行为，以及在履职活动外是否存在与检察业务相关的违法违纪行为；作为外部监督机关的监委会侧重受理对检察人员违法违纪的控告、举报，调查检察人员违反检察纪律的行为，受理不服检察纪律处分的申诉，审查、调查检察人员涉嫌职务违法问题。另一方面，检务督察部门与派驻检察院监察组在工作职责上重叠和交叉，皆履行执纪问责的职责，因此二者需要在分工负责的基础上互相配合、协调处理。

（二）督察（监察）对象的交叉与填充

1. 享有差别性的“对人”督察（监察）权

将监委会定义为“国家反腐败工作机构”决定了监委会并不享有“对事”监察权。根据《监察法》第3条的规定①《监察法》第3条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”，监委会取消了原行政监察机关的监察职能，原则上仅“对人”实施监察，而无“对事”②“对事”监察与“对人”监察的本质区别是监察机关能否对其他机关权力运行进行直接干预以达到权力制约权力的目的：在“对人”监察中，监督机关不干预公职人员行权的过程或者矫正滥用权力所导致的结果，仅以公职人员的违法犯罪行为为监督对象，且不需要即时纠正公职人员行权不当；而在“对事”监察中，监督机关可以介入被监督者行使过程中了解其行为的正当性，虽然无法直接裁定行权违法或者变更行权不当的结果，但是可以通过发出建议等方式纠正不当的决定或行为。监察权。申言之，监委会仅可以依法监察检察人员，甚至是履行检务督察职责的人员，而无法监察检察机关及其所属内设机构。根据《检务督察条例》第2条和第9条的规定，检务督察部门是检察机关专门负责监督工作的专门机构，负责监督检察机关及所属内设机构和检察人员。

从宏观角度而言，检务督察部门和监委会均享有“对人”监督权，但是二者在对人监督具体对象方面存在一定的差别。监委会虽享有“对人”监察权，但是就权力运行机制而言，监委会“对人”监察须保持一定的限度。因为监察权与检察权可以互相制约，但制约之方式不得侵犯各自权力的“核心领域”，否则将会破坏权力平衡，使得一权力倾轧另一权力，背离制衡的本意[9]19。因此，监委会不得干涉检察权独立运行[10]。检察权行使主体是检察人员，在一定程度上，监督检察人员就是监督检察权运行，因此也决定了监委会对检察人员的监察也必须有一定的限度，否则可能透过监察检察人员干预检察权独立运行。检察机关与行政机关在权力运行体制及管理模式等方面存在不同之处，特别是在推行司法人员分类管理、司法责任制改革，落实“谁办案谁决定，谁决定谁负责”办案机制，“放权”给办案人员的背景下，检察人员享有独立的办案权，被赋予了一定的自由空间，监委会要根据检察人员的类别及行使职权的内容选择性地监察。那些不宜由监委会等外部机关过多监督的人员主要由检察机关监督，检务督察部门作为检察机关的内部监督机构，在确保检察权独立运行的基础上督察检察院及检察人员依法行使检察权。

2. 检务督察弥补监委会“对事”监察的缺省

从权力运行原理角度而言，将监委会定义为“国家反腐败工作机构”，以此否定监委会享有“对事”监察权具有正当性。但是从监察体系角度而言，监委会“对事”监察权的缺失不利于监察全覆盖目标的实现，在一定程度上影响到了反腐败效能。而检务督察部门享有“对事”督察权能够弥补监委会“对事”监察权缺省带来的弊端。首先，有利于及时发现检察人员行权不当。检察人员以检察机关为依托行使检察权，监督检察机关有助于纠察检察人员违规、违法行使检察权[11]。其次，有利于解决监察权辐射范围缩小，监察全覆盖有所折扣的问题。监委会不享有“对事”监察权造成监察权结构单一，在面对检察权不作为、滥作为、低效作为时无能为力[12]。检察机关通过具体的工作人员行使检察权，监察行使检察权的检察人员能够达到监督检察机关的目的，但是对检察人员的监察全覆盖并不意味着对检察机关实现了全覆盖，存在检察人员行权无过错，而检察机关未依法行使检察权的情况，因此检务督察部门享有“对事”督察权可以周延监督范围，真正地实现监察全覆盖[13]。再次，有利于从外部优化监察权的内部权力结构。由于“对事”监察权的缺失，监委会更加倾向通过加大“对人”监察的力度以达到全覆盖之目的，由此导致了调查权和处置权几乎占据了监察权的全部，而其他权能有沦为调查权和处置权之附庸的嫌疑。检务督察权与监委会监察权的结构不同，检务督察部门将监督权放在突出位置，调查权和处置权只是确保监督权实施的手段。这种权力结构有利于修正监委会监察权结构局部失衡的问题，即在监督检察人员过程中，检务督察部门可以发挥监督作用，而监委会则在检务督察部门监督的基础上充分行使调查权和处置权。

（三）督察（监察）职能的分野与补强

1. 监委会有限的监察职能

依据《监察法》第11条的规定，监委会依法履行监督、调查、处置职责，可以对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。该条表明监委会的监督职责包含两项职权，一是对公职人员进行廉政教育的权力；二是对公职人员是否依法履行职责（合法性）、秉公行使权力（合理性）、遵守职业道德（合纪性）进行检查监督的权力[14]43。履职监督（合法性）是一种执法监察，就是监督公职人员行使权力的合法性，看其是否存在不作为、滥作为、实体或程序方面不符合法律规范要求等情况；秉公用权监督（合理性）可以看作是效能监察，就是对公职人员行使权力的公正性进行监督，看其行使权力是否合理，有无偏私，有无徇情徇私，自由裁量合理与否；操守监督（合纪性）可视为廉政监察，重在监督公权力行使的合道德性，检查公职人员权力的行使是否符合职业道德、公共道德，有无违反道德操守，行为规范与否。理论上而言，监委会因不享有“对事”监察权而不能对检察机关进行执法监察、效能监察、廉政监察。对于检察人员而言，因为监委会对其享有监察权，因此在理论上可以对其进行执法监察、效能监察、廉政监察。但是监委会是否适宜对检察人员进行执法监察、效能监察尚有商讨的余地。执法监察和效能监察需要监察机关经常性地主动深入检察工作中综合性地对检察业务进行专业性的监察，重点是检查检察人员是否依法履行职责，有无秉公用权，有无徇私舞弊。换言之，执法监察、效能监察是一项依托对权力运行过程进行检查的活动，具有主动性、综合性、经常性、专业性等特点，为了避免监察权的触角深入到检察权运行之中，损害检察权的独立性，打破权力秩序平衡，宜由检察机关内部机构负责，监委会享有的执法、效能、廉政监察权受到时空及对象的限制，一般不得针对检察机关或者检察人员在办案过程中行使检察权的事项进行执法监察、效能监察、廉政监察。

2. 检务督察部门全方位的督察职能

相较于监委会而言，检务督察部门的督察是全方位的，根据中央机构编制委员会办公室的意见，检务督察部门与巡视工作领导小组办公室合署办公，承担政治巡视、执法督察、追责惩戒、内部审计（“四个承担”）和负责研究制定检务督察工作政策（“一个负责”），涵盖“党务、业务、事务”三大监督内容，形成对检察权运行全方位、全覆盖的立体监督格局[2]。具体而言，检务督察部门享有执法、效能、廉政督察权。第一，检务督察部门享有执法督察权，可以对检察机构及检察人员执行法律、法规和最高人民检察院及上级人民检察院的规定、决定，以及对检察机构及检察人员司法办案活动进行督察，及时发现和纠正办案人员在办案过程中存在的不规范，违反办案程序的行为，并督促及时整改；通过巡查对检察权运行情况，检务公开等制度的落实状况进行监督检查。第二，检务督察部门享有效能督察权，能够检查办案人员在办案过程中是否存在故意超期办案、工作拖沓、久拖不决等“庸懒散慢”行为，从而改变不作为、慢作为等不良工作作风。第三，检务督察部门享有廉政督察权，通过审查办案人员在办理案过程中是否存在吃拿卡要、以权谋私、徇私舞弊、贪赃枉法等行为督促办案人员廉洁奉公；通过内部审计对检察机关财务管理、重点项目开展专项审计，对相关领导干部进行经济责任审计以监督财务使用状况。

3. 检务督察部门的督察职能补强监委会的监察职能

作为监委会第一职能的监督职能在行使机制、运行机制、保障机制等方面存在制度供给短板[15]，有功能虚置的风险，需要检务督察予以补强。从监督功能角度而言，监督可以分为预防性监督（优化制度设计以保障权力运行合符规范，减少违规行为的发生）、发现性监督（监控权力运行全过程，及时发现违规行为，并给予预警提示，从而减少犯罪黑数）和惩治性监督（给予违规行为非刑罚性惩治，防止违规行为转化为犯罪），三者合称为广义上的监督[14]43。除此之外，广义上的监督还包括给予公职人员组织处理，通过行使监督、调查、处分权纠察违规违法问题，以及通过向公权力机关发送监察建议，进行宣传教育，预防违法行为发生[16]。而狭义上的监督仅指预防性监督，《监察法》将监督、调查、处置并列，表明监委会的监督职责是狭义上的预防性监督，不包括调查和处置，但是检查监督的手段仍然是让检察人员提供材料自我证明的事后性、发现性监督，无法深入检察权运行机制内，难以灵敏地捕获到错综变化的腐败信号，通常仅具有事后补救功能，是一种消极的监督形式，因此以检查权为核心构建的监察制度可能使得监督职能虚化[14]44。这种缺陷是由监察机关的职能定位，以及在国家监督体系中的地位决定的，监委会相对于被监察者而言是专司反腐败的外部监察机关，尽管可以最大程度提高反腐败的站位，保证反腐败的中立性、独立性，但是无法及时介入检察权运行过程中，由此造成监督权在监察权结构中的基础性地位有所撼动。检务督察部门作为内部监督机构，在监督检察机关其他职能部门的同时亦对本级检察机关及其工作人员，甚至是下级检察机关及其检察长、检察工作人员进行监督。因此，加强检务督察，并完善其与监委会监察的衔接可以有效地解决监委会监督职能虚化的问题，构建完整的、立体的、全方位的监督体系，增强对检察机关及检察人员的监督。除此之外，检务督察部门依法享有参与监督检察机关财务、国有资产审计的权力。在监委会尚未整合审计职能的情况下，检务督察部门可以参与内部审计，加强集体财产保护。从此层面而言，检务督察职能也可以补充监委会的监察职能，加强对检察机关的监督。

二、检务督察与监委会监察权力关系

就目前状况而言，检务督察权与监委会监察权的配置未完全遵循分工负责、协调配合的基本逻辑，致使检务督察部门与监委会的督察（监察）职能、督察（监察）对象、组织机构方面存在不协调之处，影响了检务督察和监委会监察功能的发挥。

（一）组织机构混同致使二者配合有余而分工不够

在监察体制改革和检察机关内设机构改革的双重影响下，检务督察部门与监委会在组织机构上也会发生混同，可能会使检务督察部门名存实亡。当然，这种现象并非今日才出现，只不过监察体制改革使此问题显性化了。自1998年起，中央纪委和监察部开始向检察院派驻纪检、监察机构（人员），派驻的纪检、监察机构（人员）与检察院受本院党组统一领导，纪检组与监察室合署办公，纪检组长专职分管监察室的工作，而纪检组长作为本院党组成员，既受纪委领导又受本院党组书记直接领导，因此检察院监察部门对检察人员的监察受到严重的挤占。派驻纪检监察机构改革后，各级派驻检察院纪检监察组正式进驻办公，检察院纪检组被撤销，检务督察部门被保留下来，但是派驻检察院纪检监察组进驻检察院直接导致检务督察部门组织机构的设置陷入困境，检务督察干部人员直接减少，部分督察室主任干部划归监委会，部分却不再从事督察工作。另一方面，派驻检察院纪检监察组工作的独立性减弱。虽然多数基层检察机关在机构编制三定工作方案中决定设立检务督察部门，但是派驻检察院纪律检查组组长多由本院检察人员担任，受本院党组和检察长的领导，工资福利由检察院负责，因此很难保障派驻纪检监察组独立地开展纪检监察工作。

出现上述两种情形的主要原因是对派驻检察院纪检监察组的定位不明确，使得“派”与“驻”的关系模糊化，因而削弱了检务督察部门的职权，“并发症”接踵而至。首先，检务督察部门人员急剧减少，部分业务无法开展。大量的检务督察人员划归至派驻检察院纪检监察组的做法导致大量基层检察院出现无专职人员从事监督工作的局面，以致检务督察部门需要完成的纪律作风督察、检务督察和廉洁司法教育等常规性工作无法开展；还可能会导致诸如领导干部干预、过问司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究，司法机关内部人员过问案件记录和责任追究，以及检察官惩戒等一系列加强监督检察机关公职人员的制度无法落实。其次，随着检务督察部门的虚置及工作人员的锐减，检务督察部门的内部监督虚化，出现监督不及时、不到位、不深入的情况。再次，派驻检察院纪检监察组与检务督察之间的关系模糊不清亦使得派驻检察院纪检监察组的外部监督有变为内部监督之嫌，可能致使监委会的监察渗入到检察工作的方方面面，影响检察权的运行。检察业务毕竟存在“核心区域”，这部分“核心区域”事关检察权能否独立运行，不宜由监委会负责监察。最后，派驻检察院纪检监察组与检务督察部门之间的关系模糊化，机构混同化，一方面致使派驻检察院监察组越俎代庖，检务督察工作因而丧失独立性和有效性；另一方面，不排除发生检务督察“稀释”监委会监察的情况，从而导致监委会丧失对检察人员的监察权和对检察机关的监察建议权。将监委会定位为“国家反腐败工作机构”而仅享有“对人”监察权，倘若无法对检察官、检察辅助人员及司法行政人员进行监察，监委会便不再享有监督、调查、处置权，还会导致监委会丧失监察建议权。

（二）督察（监察）对象重合导致二者分工不明且互相掣肘

一般而言，检务督察部门和监委会似乎因在监督检察人员体系中的地位不同而不会出现监督范围重合的现象，但是依据《检务督察条例》的规定，检务督察部门负责督察最高人民检察院和地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员，以及司法行政人员。检察官、检察辅助人员及司法行政人员属于公职人员，因而根据《监察法》的规定，监委会同样有权监察最高人民检察院和地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员，以及司法行政人员。简而言之，监委会和检务督察部门的监督对象重合了，二者监督对象的重合一方面可以加强对检察人员的监督，但是另一方面也因二者边界不清而对检务督察部门履行职责产生了影响。第一个影响是检务督察部门“对人”督察的范围会因为重合而缩小。考虑到检务督察部门在监督检察人员体系中的独特作用而予以保留，那么必须考量如何分配其与监委会“对人”监督的范围。检务督察部门“对人”督察与监委会“对人”监察的范围高度重合，二者同时对检察官、检察辅助人员及司法行政人员进行监督，可能会因“双重”监督而互相掣肘，导致监督效率低下。此种情况下，需要结合检务督察部门和监委会的定位及各自职能重新划定二者的管辖范围。就目前状况而言，为了加强反腐，监委会的监察范围呈扩张之势，检务督察部门“对人”督察的范围可能会进一步缩小，这种范围的缩小主要体现在限缩“对人”督察的事项。第二个影响是检务督察部门因重合而失去主导地位。在监委会成立之前，人大、人民监督员等作为外部监督主体因监督手段的匮乏而对人民检察院及其公职人员进行“软性”监督，而作为检察院内部监督主体的监察部门在很大程度上主导检察机关的监察。监委会成立及检察院监察局更改为检务督察局后，监委会因被赋予了极大的监察权限而可以行使丰富的监察手段，从而对检察人员进行强而有力的“硬性”监督。同时，考量到检察机关“同体监督”的弊端，势必会由监委会作为监督主体，检务督察部门因此便丧失了主导地位。第三个影响是检务督察部门的督察效力因重合而减损。因检务督察部门和监委会的职能重合，监委会会取代检务督察部门的部分职能，而且监委会的法律地位比检务督察部门要高，拥有的监察权限更大，其能够对检察官、检察辅助人员及司法行政人员形成强大的震慑力，这事实上会导致检务督察部门对以上人员的威慑力减小。比如，监委会和检务督察部门对检察官、检察辅助人员及司法行政人员皆有提出处分意见的权力，且政务处分措施与纪律处分措施极为相似，此种情况下，检务督察部门提出的处分意见是否需要监委会确认，监委会能否推翻检察纪律处分意见呢？无论答案如何，检务督察部门作出处理意见时可能会考虑监委会的处理结果。

另一方面，因监委会可能通过监察建议变相地监察检察机关而使得监委会与检务督察部门在“对事”监督范围上也产生一定程度的重合。因监委会不具有如同人大及其常委会是国家权力机关一般的宪法地位，故监委会监督检察机关缺乏法理基础，检察机关独立行使职权不受监委会干涉[9]22。事实上，将监委会定位为“国家反腐败工作机构”而排除了监委会享有“对事”监察权的做法也可能是基于此点的考虑。为弥补监委会“对事”监察权的缺失，《监察法》第11条第3款规定监委会可以就廉政建设和履行职责两个方面存在的问题向监察对象所在单位提出监察建议[1]94，监委会在实践中存在通过监察建议扩展监察职能对其他国家机关进行“对事”监察的情况[17]，不排除可能“假借”向检察机关发出具有法律效力的监察建议以达到“对事”监察的目的。再者，尽管《监察法》没有赋予监委会“对事”监察权，因而丧失了对公权力机关进行执法监察、效能监察、廉政监察的资格，但是监委会享有“对人”监察权，可以对公职人员进行执法监察、效能监察、廉政监察，可能因人事一体不可分而致使监委会享有监督检察机关行为合法性和合理性的“对事”监察权。如果以上两种条件任意一种成就时，监委会和检务督察部门事实上皆享有了“对事”监督权，此种情况下，监委会无疑会侵占检务督察部门的“对事”督察权。

（三）督察（监察）职能重叠以致二者权责含糊而衔接不畅

根据《监察法》的规定，监委会依法享有监督、调查、处置职能。而依据《检务督察条例》的规定，检务督察部门同样享有监督、调查、处置职能，二者在一定程度上不可避免地发生重叠。就监督职能而言，如上文所述，检务督察部门和监委会同样对检察人员进行执法督察（监察）、效能督察（监察）、廉政督察（监察）。虽然检务督察部门的执法督察、效能督察、廉政督察对监委会的监察具有补充作用，但是二者范围重叠可能会造成监督时抵牾，或者导致检务督察部门功能丧失。比如在执法督察（监察）过程中，检务督察部门发现检察人员未执行法律，而监委会亦同样发现该检察人员未执行法律，那么此时到底由谁负责监督检查呢？

同时，依据《检务督察条例》第9条第1款的规定，检务督察部门可以调查检察机关及其所属内设机构和检察人员违反纪律、法律的行为。根据《检务督察条例》第9条第1款和《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》的规定，检务督察部门在检察官惩戒中负有调查职责，对检察人员在司法办案工作中违纪违法行为和司法过错行为的检举控告进行调查核实。而监察体制改革后，监委会负责调查滥用职权、玩忽职守等职务违法犯罪行为。尤其是检务督察部门成立后，原监察部门享有的调查检察人员违反检察纪律权剥离给了监委会，在检务督察部门与监委会并行监督的状况下，检察人员违法办理检察业务的行为既是监委会调查的事项，又是检务督察部门调查的事项。而根据《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》和《检务督察条例》的规定，应该由检务督察部门负责受理、调查对检察人员在司法办案工作中违纪违法行为和司法过错行为的检举控告，以及承担检察官惩戒工作。此种情形下，检务督察部门与监委会如何分工是一个值得考量的问题。如果由检务督察部门负责，那么监委会将丧失违法检察业务的调查权，这有违监察全覆盖之目标；如果由监委会负责调查，那么会阻碍构建符合司法体制改革精神的检察官惩戒制度。

另外，根据《关于检察人员执法过错责任追究条例》和《检务督察条例》的规定，检务督察部门有权决定给予执法过错责任人纪律处分。《监察法》第11条第3款规定，监委会可以对违法的公职人员依法作出政务处分决定。检察人员是公职人员，因而检务督察部门和监委会皆有权对违法的检察人员作出处理建议。此外，依据《监察法》第45条第3款的规定，监委会可以对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。根据《检察官纪律处分规定》第2条和《检察官法》第37条的规定，检察官纪律处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。监委会的政务处分措施和检务督察部门可以提出的纪律措施高度重合，检务督察部门的纪律处分与监委会的政务处分如何衔接有待厘清。

三、检务督察与监委会监察权力关系的互适

（一）厘清二者组织机构的关系

如果不厘清检务督察部门与监委会（派驻检察院纪检监察组）的关系，不仅会导致二者的职责混同，而且会导致检务督察部门在组织机构上被监委会“吞没”。首先，从“派”的角度而言，明确派驻检察院纪检监察组的定位。派驻检察院纪检监察组是纪委和监委会派驻到检察院的工作组（专员），对纪委和监委会负责，执行和落实与纪委、监委会工作职责相关的党规、法律规范，因此派驻检察院纪检监察组组长不得由本院的人员担任，工资福利等经费保障不宜由检察院负责。其次，从“驻”的角度而言，捋清派驻检察院纪检监察组与检务督察部门的关系。派驻检察院纪检监察组受纪委、监委会直接领导，检务督察部门直接受本院党组、检察长及上级检务督察部门的领导，派驻检察院纪检监察组与检务督察部门不是领导与被领导关系，而是监督与被监督及工作协作关系。因此，作为外部监督机关的派驻检察院纪检监察组可以监督检务督察部门是否履行了内部督察职责，为了提高监督效率、节省成本可以向检察院派驻工作组，但是在派驻的过程中需注意限度，不可以直接取缔检务督察部门。根据《中华人民共和国公务员法》第3条的规定①《中华人民共和国公务员法》第3条规定：“公务员的义务、权利和管理，适用本法。法律对公务员中领导成员的产生、任免、监督以及监察官、法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。”，既然《检务督察条例》赋予了检务督察部门对检察人员等主体实施监督的权力，那么就应该保证其具备充分实施此项权力的条件。就此而言，向检察院派驻纪检监察组时不应该直接或间接取缔检务督察部门，二者应该适当分离。同时，检务督察部门与派驻检察院纪检监察组皆负有监督执纪问责的工作职责，各有监督的范围，即使监督范围重叠，但监督的侧重点不同，二者之间应该在分工负责的基础上加强协调合作。故“派驻”不是取缔代办，派驻检察院纪检监察组不宜与检务督察部门“合署”办公，从而避免派驻检察院监察组直接或间接参与、负责检务督察部门的业务及工作，防止检务督察部门干扰、阻碍派驻检察院纪检监察组履行纪检监察职责。总而言之，二者应该在组织机构上分而设之，人员配备上分而置之，在分工负责的基础上协调配合，发挥“派驻”的优势，实现监督效能的最大化。

（二）明晰二者督察（监察）对象的范围

检务督察部门和监委会皆可以对检察官、检察辅助人员及司法行政人员进行监察，这就涉及到如何分配二者的监察范围。党的十八大以来，新一轮司法改革确立了“完善司法人员分类管理，完善司法人员职业保障制度，落实司法责任制和推动省以下法院、检察院人财物统一管理”四项改革要点。其中，“完善司法人员分类管理”要求把检察人员分为检察官、检察辅助人员及司法行政人员；“落实司法责任制”要求入额检察官在司法一线办案，对案件质量终身负责。这两项司法改革要点为确定检务督察与监委会监察范围提供了参照点，可以根据司法责任制及员额制改革的精神将检察人员划分为检察官、检察辅助人员及司法行政人员，以此确定各类人员所涉事项归何者监督。

首先，对检察辅助人员和司法行政人员的监督应该以监委会监察为主，检务督察部门督察为辅。在员额制改革后，检察辅助人员和司法行政人员并非入额检察官，不是检察业务的独立决策者，相比检察官而言，他们与其他公职人员无异。但是相较于行政机关的公职人员而言，检察辅助人员和司法行政人员又有所不同，其职责具有一定的司法属性，特别是检察官助理，在协助检察官处理检务时不可避免地介入案件办理过程中，存在违规办案的可能性。因此，如同其他公职人员一样，由监委会负责监察检察辅助人员和司法行政人员职务行为的合法性。同时，由检务督察部门作为补充，负责督察检察辅助人员和司法行政人员职务行为是否违反检察业务规定。如此既符合监察全覆盖之精神，又符合司法人员分类管理的逻辑[18]。

其次，对检察官的监督以检务督察部门督察为主，监委会监察为辅。检察官不同于检察辅助人员及司法行政人员，检察官是案件质量的终身负责者，承担的司法责任区别于其他责任形式。对此，最高人民检察院于2015年提出增设惩戒委员作为检察官惩戒的审议机构，各地检察机关按照《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》的要求陆续成立了检察官惩戒委员会。就目前检察院内部机构职能分工和实践状况而言，检察官惩戒办公室多设在人民检察院内，并且由检务督察部门负责受理、调查检察官违法行使检察权的行为。由检务督察部门主要负责督察检察官可以及时发现、纠正检察官违法行使检察权的行为，并根据情况启动惩戒程序。监委会监察可以作为一种补充，负责监督检察官行权，防范其从事职务犯罪行为。

再次，监委会监察检察官的事项在有所保留的同时应当扩展至检察业务外与职务相关的行为。对员额检察官进行监察的事项应该以不影响检察官独立行使检察权为限。检察官职务行为包含检察业务和行政性事务，检察业务是检察官独立行使检察权的载体，因此不应该划归为监委会监察事项，应该由检务督察部门督察，以此确保检察权独立运行；行政性事务是检察机关内部事务，应该是检务督察部门督察事项。同时，监委会监察检察官的事项应该适当扩展至检察业务外，诸如与律师交往之类的行为，检察官的职业性质决定了检察官个人交往行为亦可能是违法行使检察权的潜在诱因，这类行为既不直接与检察业务相关，也不是检察机关行政性事务，因此监委会在不影响检察官个人自由生活的前提下对这类行为进行监察。总而言之，监委会仅在不影响检察权独立运行的情况下监察检察官个人违法，以及损害司法权威且法律明确规定违反道德品行的行为，而其他事项由检务督察部门负责督察[19]。

最后，检务督察部门专享“对事”督察权。尽管监委会“对事”监察权的缺省在一定程度上影响了反腐败的效能，但是要坚守住一条“底线”——为了保持权力分配平衡和权力有序运行，监委会不能直接介入其他国家机关权力运行过程中，亦不可以直接宣布其他国家机关行权不当和给予相应的处罚[20]56。因此，监委会出具的监察建议并不能直接对检察机关进行“对事”监察，亦不能依托“对人”监察实施常态化的“扩展性”监察，否则突破了“底线”的限制，监察权直接干预了检察权的运行。检察权不同于其他国家机关的权力，外部的权力不能直接干预检察权的运行，否则将使得检察权丧失独立性，造成国家权力结构失衡。为了防止监察权直接干涉检察权的运行，一方面要规范监察建议的适用，另一方面要将“对事”监察事项交由检察机关负责，由检务督察部门对检察机关开展“对事”督察。

（三）确定二者督察（监察）职能的分工

检务督察部门的督察职能与监委会的监察职能存在一定交叉、重叠，为了实现监督的帕累托最优，应该明确划分检务督察部门和监委会的职能。

合理分配监督事项。第一，执法监察由检务督察部门负责较为合适。根据《检务督察条例》第9条第1款的规定，检务督察部门负责督察检察机关及其所属内设机构、检察人员遵守和执行法律、法规和最高人民检察院、上级人民检察院的决定、规定情况。可见，执法督察是检务督察部门的基本职能，检务督察部门通过执法监察确保检察机关政令畅通，执法监察不宜由监委会负责。就监督方式而言，检务督察部门对检察机关执法活动的督察是一种内部监督，而监委会专职反腐，监委会监察是一种外部监督；就监督的对象而言，执法监察涵盖检察机关和检察人员，而监委会的监察对象仅局限于公职人员，监委会的监察无法囊括检察机关；就监督的实效而言，执法监察是一项强调综合性、主动性、专业性、灵活性的工作，需要深入检察工作中去核查检察机关及检察人员是否遵守和执行了法律、法规，最高人民检察院及上级人民检察院的决定、规定情况，如果由监委会负责执法监察，与监委会的“国家反腐败工作机构”定位不符。虽然强调监察全覆盖，但是监委会并不是什么都管，监委会不能深入到检察机关的具体业务中去履行监察职责[21]，更不能越俎代庖地替检察机关抓案件质量，管内部规定落实。第二，效能监察也不宜由监委会负责，由检务督察部门负责更为合适。效能监察是对检察机关整体配置效益及检察行为质效进行综合性的考察，其目的是加强检察管理，提高检察效能。与执法监察类似，效能监察具有综合性、经常性、专业性、主动性的特点，其涉及的主体超出了监委会的监察对象范围，因此其也应该由检察机关内部的监督主体负责[22]。第三，廉政监察宜由监委会负责，检务督察部门负责预防性廉政督察。《检务督察条例》第9条第3款和第5款规定了检务督察部门承担内部审计工作和指导司法办案廉政风险防控工作，这表明检务督察部门享有一定廉政督察职能。但是就检察机关廉政督察的实践状况，以及监察体制改革的目标、精神而言，廉政监察宜归监委会负责。检务督察部门毕竟属于检察机关的内部机构，在组织结构、人员编制、财务保障等方面都受到检察机关的支配，因此在履行廉政督察过程中缺乏独立性，而监委会作为外部专职反腐败机关具有独立性，能够对检察人员进行强而有力的监督。同时，人民检察院监察局更名为检务督察局后，将受理检举控告、违纪违法调查、受理不服处分申诉职能剥离给了监委会，意味着监委会的廉政监察多是事后性的廉政调查、处理，而检务督察部门负责的是预防性廉政督察，即多通过内部审计和司法办案廉政宣传防范腐败行为的发生。

合理分配调查事项。有学者认为，在监察体制改革后，特别是在检察官惩戒程序中，应该由监委会负责调查检察官违纪行为[23]。笔者认为不妥，中央司法体制改革领导小组负责人就《保护司法人员依法履行法定职责规定》答记者问时强调，要区分司法人员履行司法职责的错案责任与党纪责任、一般性违反司法纪律责任，增设惩戒委员会审议提供专业参考意见的环节，不改变现行纪检监察工作体制[24]，《检务督察条例》第9条第2款规定检务督察部门承担司法责任追究和检察官惩戒相关工作。据此，检务督察部门根据现行纪检监察工作体制及最新法律规定依然享有调查权。不过，检务督察部门与监委会皆可以调查核实检察人员的纪律作风问题，为了减少调查核实的重复性，应该合理配置检察人员纪律作风问题调查权。在接到对检察人员的举报、信访线索后，根据线索内容确定调查核实主体：涉及检察人员违反党纪等问题，由派驻纪检监察组调查核实；涉及检察机关违反检察纪律作风和违法开展检察业务的行为达到启动检察官惩戒程序时应该由检务督察部门负责调查核实。原因有二：一是监委会对检察业务不一定十分熟悉，调查检务违法、违纪是一项十分专业的工作，监委会未必能够胜任，由检务督察部门负责调查核实更符合检察官惩戒工作的专业性和准确性。二是由检务督察部门负责调查检务违法、违纪的做法符合司法体制改革的精神。中央司法体制改革领导小组负责人就《保护司法人员依法履行法定职责规定》答记者问时提出，建立健全司法人员依法履行法定职责保护机制时要“注重与相关改革相协调。《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》已对办案责任制、法官检察官惩戒等作出规定，《规定》（即《保护司法人员依法履行法定职责规定》——引者注）注意与上述文件在制度措施上互相衔接、补充、配套，构筑完善的保护依法履行法定职责制度保障”[24]。因此，由检务督察部门负责调查检察官违法行使检察权的行为更为适宜。

合理分配处置事项。虽然检察纪律处分与政务处分的内容近似，但是根据“要把司法人员履行司法职责的错案责任追究与党纪责任、一般性违反司法纪律责任追究作区分”的原则和精神[24]，仍然要严格区分纪律处分与政务处分的适用。首先要明确监委会政务处分和人民检察院纪律处分的区别。检察纪律处分与政务处分在作出的主体、适用的对象、处分的性质、处分针对的行为性质等方面皆不同。政务处分是监委会针对公职人员职务违法行为及腐败行为作出的外部惩处行为；检察纪律处分是检察机关内部监督部门对检察人员违法、违纪及违反道德规范的行为作出的内部惩处行为。一般而言，检察人员违法、违纪、违反道德规范的行为与腐败行为交织在一起，可能同时涉及政务处分和纪律处分，此时可以将这些“越轨”行为侵害的法益作为区分政务处分和纪律处分的标准，“越轨”行为侵犯检察机关内部管理秩序时适用纪律处分，侵害公共利益及法律秩序时适用政务处分[25]。具体而言，检察人员在执法办案活动中故意违反法律或有关规定，或者工作严重不负责任，导致案件实体错误、程序违法，以及造成其他严重后果或者恶劣影响，决定给予其纪律处分时，由检务督察部门承办，执法过错责任人不服检察纪律处分的，可以向监委会申诉。检察机关领导干部干预司法活动，插手具体案件处理，检察人员过问案件，检务督察部门可以按照干部管理权限及时调查，对于严重扰乱办案秩序的，可以给予相应的纪律处分，受纪律处分的检察机关领导干部及检察人员不服检察纪律处分的，可以向监委会申诉。检察机关办案部门和办案人员违法行使职权行为违反廉洁从检等检察纪律规定，需要追究纪律责任的，由检务督察部门处理，不服检察纪律处分的，可以向监委会申诉；属于办案中违反业务工作规范的，向案件管理部门备案。检察人员职务违法、涉嫌腐败贪污、损害公共利益及法律秩序的行为由监委会依法给予政务处分；情节严重的，依法启动调查程序，经调查涉嫌职务犯罪的，依法移送司法机关处理。

四、余论

设立检务督察部门是充分考虑到检察机关及检察人员的特殊性，以及检察机关及检察人员监督体系不周延的现状而作出的制度安排。检务督察权与监委会监察权的配置应该遵循分工负责、协调配合的基本逻辑，并通过优化检务督察部门及监委会组织机构的设置，划定各自的监督范围，赋予不同的职能以达到全面监督检察机关及其工作人员，保持权力平衡及检察权独立运行，贯彻落实一系列司法、检察改革举措的目的，最终实现强而有力地监督检察机关及检察人员，保障检察权规范化运行的目标。但是，由于各项改革刚刚拉开帷幕，检务督察部门与监委会在组织机构、督察（监察）对象、督察（监察）职能等方面存在不协调之处，有待进一步厘清二者的组织机构关系，明晰各自的监督对象，确定双方的职能分工，并建立相应的衔接机制，如此方能实现监督效能的最大化。

二者权力关系清楚，衔接程序得当，除了出台派驻纪检监察组工作细则及监委会和检务督察部门职能互涉处理办法外，还应当增强二者的监督能力，尤其要着重解决原检察院监察部门遗留的诸多问题[26]。首先，针对检务督察工作人员因碍于同事关系，受制于机构内民主考核，顾及干部轮岗而不想督察、不敢督察、不忍心督察的问题，要建立健全防止利益冲突保障机制，避免检务督察人员在履行督察职责过程中受利益冲突的影响，使其敢于督察、勇于督察。其次，对于检务督察人员忽视督察立案权、撤案权等各种权力行使，检察机关贯彻执行法律、政策，以及以科室为单位私分、乱发钱物等集体行为而致使督察范围上出现“空白”，督察环节出现“空当”的问题，应该在加强对各个权力及运行环节督察的基础上排查廉政风险点及群众反应的“热点”问题，并将督察的重点转移到检察机关“集体行为”上。再次，为解决督察方法创新性不足，过于依赖事后性督察的问题，应该创新工作方法，善用科技开展网络预防督察，依托检务办公系统动态监测检察办案的各个环节，就违规操作、超期办案等问题及时提出警告，从而提高检察办案效率，力助公正执法，提前扫除廉政风险点。