刘垠孜
(苏州旅游与财经高等职业技术学校,江苏苏州 215104)
近年来,食品安全事故频频发生,在全社会范围内造成了非常恶劣的影响,也为食品安全监管带来了压力。合理运用食品安全监管权,强调食品安全监管工作有效落实,是各级政府共同关注的事情。为此,相关工作人员可以对食品安全监管的横向与纵向配置情况加以研究,以便于推动食品安全监管权力配置优化。
食品安全问题备受关注,需建立和完善食品安全监管体制[1]。在实践中,基于横向分工,适应分类处理行政事务的功能可以被称为权力的横向层面配置,这是对行政权力的功能性、部门化配置。
食品安全监管的横向配置十分必要,这种权力配置形式能充分满足事务管理的需要,为优化组织规模、提高工作效率提供保障,为实现专业化、技术化行政管理奠定基础。从食品安全管理的角度来看,食品安全监管横向配置具有专业性、程序性的特点,能够实现整体分工与协作,有利于提升行政管理效益。监管权横向配置可以基于地域、职能和管理程序进行划分,在食品安全监管配置环节基于职能的横向配置最为常见。
1.2.1 分散监管
食品安全监管横向监管的分散型监管模式,共分为2种包括分部门型监管模式和分部门协调型监管模式。在分部门型监管模式下,食品安全监管权由多个职能部门共同履行相关责任、义务与职能。此类型食品安全监管配置模式具有机构多样化和部门化的特点。在实际运用过程中,可清晰地界定职责,有针对性地开展食品安全监管,各职能部门的自主权、积极性也相对较高,但此类型监管模式同样存在弊端,如容易出现职能交叉和范围混淆情况,甚至会造成过度监管问题。
与分部门型监管模式相比,分部门协调型监管模式更强调部门之间的协调性,是一种更偏向于协同整合监管的工作模式。在此模式之下,各职能部门虽然各司其职,但必须相互配合、协同发展。在实际运用过程中,分部门协调型监管模式更加关注部门协调,强调食品安全监管改革成本最小化与高效化。
1.2.2 整合监管
整合型监管模式也是食品安全监管横向配置的一种主要方式,它强调监管权集中,在应用时食品安全监管职能将由单一部门履行。通常来说,整合型监管模式配置食品安全监管,需构建整体化食品安全监管机构,以便于保证监管权整合和权力实施一体化。在实际运用环节,食品安全的整合型监管配置模式独立性、高效性较强,能有效避免部门冗杂和职能重叠,但在这种模式之下,也容易出现内部矛盾,会对监管效果造成干扰。
我国高度重视食品安全监管问题,食品安全监管横向配置形式也不断发生变化。2013年,基于国务院机构改革方案,实现食品安全监管配置整合,建立国家食品药品监管总局,形成食品安全监管大部门体制,固定食品安全监管横向配置格局。这是一种政府组织模式,将多个机构整合成大部门,以便于承担监管职能。食品安全监管的大部门体制,是切实发挥政府监管职能的有效形式,在避免职能交叉、权责重叠、多头管理方面有较强优势。当然,基于大部门体制的食品安全监管横向配置,还能够打破部门壁垒实现资源的有效整合,可以通过行政协调避免部门冗余,也将实现决策与执行分离,基于“一门式”服务让部门服务效能以提升。总之,这种配置形式既可以规避传统机构的组织结构弊端,又能满足食品安全监管的职能统一要求,是实现高效服务的可行性方式。
学术界对食品安全监管纵向权力配置的研究也十分丰富,而且一直以来我国的食品安全监管纵向配置形式也在不断变化,为相关研究提供了极为丰富的素材。从1992年至今,我国食品安全监管权纵向配置共分为3个阶段,其中1997年、2007年和2008年都是十分重要的时间节点:①1997年前以地方分级监管形式实现食品安全监管纵向配置;②1998—2007年以半垂直监管形式实现食品安全监管纵向配置;③2008年以后以基于地方分权的混合监管形式实现食品安全监管纵向配置。
在实践工作中,食品安全监管纵向配置主要基于层级代表逻辑来开展,实施这种监管模式有利于提高监管任务分配合理性并实现分工协作,还十分有利于明确权责关系,实现规范化、秩序化运作。当前,食品安全监管纵向配置的主要类型有3种,包括垂直监管、协作监管及地方监管。
食品安全监管全纵向配置模式与社会政治与经济条件有着直接关系,不同国家适用的配置模式存在明显差异[2]。通常,食品安全监管纵向配置将以垂直化模式开展,即基于中央监管部门构建独立的垂直机构体系,自上而下地完成整体化运作,统一行使监管权。食品安全监管纵向配置的地方化模式,则是一种“中央决策+地方执行”的复合型监管模式,这种地方化监管还有省内垂直和属地化两种监管类型[3]。协作监管模式是中央部门与地方政府协同作业下的纵向配置模式,前者具备决策、监督与部分执行权,而后者则具备辖区内的监管决策与监管执行权。
现阶段,我国的食品安全监管纵向配置形式为属地化监管形式,这是地方监管模式中的一种类型。这种形式构建于2008年,在此情况下地方政府扮演着至关重要的角色[4]。面对食品安全监管纵向配置要求,地方政府不仅发挥规划发展、社会管理、公共服务、经济协调和市场监督等职能,更需要关注本地食品安全监管成效、落实中央监管要求和治理食品安全问题。
为进一步推进我国食品安全监管质效提升,相关工作人员需要加快食品安全监管配置模式改革步伐,构建更加符合国情的食品安全监管配置模式。如打造渐进统一的监管配置模式,实现多部门与综合部门之间的有效转换,并持续性推进单一监管部门的集中化管理,最终构建统一集中监管模式[5]。在实践工作中,必须充分发挥食品安全委员会的作用,使其成为刚性行政主体并完善食品安全监管机构职能;还应该打造跨区域协调机构,推动多区域食品安全监管一体化、协同化发展;更需要打造垂直一体化监管实施机制,在省以下实行垂直领导模式,避免因多重领导引发监管混乱。
食品安全监管配置是国家开展食品安全管理时密切关注的问题,食品安全监管的横纵向配置越科学、工作模式越合理,越有利于减少食品安全事故的发生。为此,相关工作人员应明确现行的食品安全监管横纵向配置机制,并积极建立一体化监管模式,进一步提升食品安全监管的规范性和有效性。