食品安全监管的横向和纵向配置分析

刘垠孜

（苏州旅游与财经高等职业技术学校，江苏苏州 215104）

近年来，食品安全事故频频发生，在全社会范围内造成了非常恶劣的影响，也为食品安全监管带来了压力。合理运用食品安全监管权，强调食品安全监管工作有效落实，是各级政府共同关注的事情。为此，相关工作人员可以对食品安全监管的横向与纵向配置情况加以研究，以便于推动食品安全监管权力配置优化。

1 食品安全监管的横向配置情况

食品安全问题备受关注，需建立和完善食品安全监管体制[1]。在实践中，基于横向分工，适应分类处理行政事务的功能可以被称为权力的横向层面配置，这是对行政权力的功能性、部门化配置。

1.1 必要性与类型

食品安全监管的横向配置十分必要，这种权力配置形式能充分满足事务管理的需要，为优化组织规模、提高工作效率提供保障，为实现专业化、技术化行政管理奠定基础。从食品安全管理的角度来看，食品安全监管横向配置具有专业性、程序性的特点，能够实现整体分工与协作，有利于提升行政管理效益。监管权横向配置可以基于地域、职能和管理程序进行划分，在食品安全监管配置环节基于职能的横向配置最为常见。

1.2 配置模式

1.2.1 分散监管

食品安全监管横向监管的分散型监管模式，共分为2种包括分部门型监管模式和分部门协调型监管模式。在分部门型监管模式下，食品安全监管权由多个职能部门共同履行相关责任、义务与职能。此类型食品安全监管配置模式具有机构多样化和部门化的特点。在实际运用过程中，可清晰地界定职责，有针对性地开展食品安全监管，各职能部门的自主权、积极性也相对较高，但此类型监管模式同样存在弊端，如容易出现职能交叉和范围混淆情况，甚至会造成过度监管问题。

与分部门型监管模式相比，分部门协调型监管模式更强调部门之间的协调性，是一种更偏向于协同整合监管的工作模式。在此模式之下，各职能部门虽然各司其职，但必须相互配合、协同发展。在实际运用过程中，分部门协调型监管模式更加关注部门协调，强调食品安全监管改革成本最小化与高效化。

1.2.2 整合监管

整合型监管模式也是食品安全监管横向配置的一种主要方式，它强调监管权集中，在应用时食品安全监管职能将由单一部门履行。通常来说，整合型监管模式配置食品安全监管，需构建整体化食品安全监管机构，以便于保证监管权整合和权力实施一体化。在实际运用环节，食品安全的整合型监管配置模式独立性、高效性较强，能有效避免部门冗杂和职能重叠，但在这种模式之下，也容易出现内部矛盾，会对监管效果造成干扰。

1.3 配置形式

我国高度重视食品安全监管问题，食品安全监管横向配置形式也不断发生变化。2013年，基于国务院机构改革方案，实现食品安全监管配置整合，建立国家食品药品监管总局，形成食品安全监管大部门体制，固定食品安全监管横向配置格局。这是一种政府组织模式，将多个机构整合成大部门，以便于承担监管职能。食品安全监管的大部门体制，是切实发挥政府监管职能的有效形式，在避免职能交叉、权责重叠、多头管理方面有较强优势。当然，基于大部门体制的食品安全监管横向配置，还能够打破部门壁垒实现资源的有效整合，可以通过行政协调避免部门冗余，也将实现决策与执行分离，基于“一门式”服务让部门服务效能以提升。总之，这种配置形式既可以规避传统机构的组织结构弊端，又能满足食品安全监管的职能统一要求，是实现高效服务的可行性方式。

2 食品安全监管的纵向配置情况

学术界对食品安全监管纵向权力配置的研究也十分丰富，而且一直以来我国的食品安全监管纵向配置形式也在不断变化，为相关研究提供了极为丰富的素材。从1992年至今，我国食品安全监管权纵向配置共分为3个阶段，其中1997年、2007年和2008年都是十分重要的时间节点：①1997年前以地方分级监管形式实现食品安全监管纵向配置；②1998—2007年以半垂直监管形式实现食品安全监管纵向配置；③2008年以后以基于地方分权的混合监管形式实现食品安全监管纵向配置。

2.1 必要性与类型

在实践工作中，食品安全监管纵向配置主要基于层级代表逻辑来开展，实施这种监管模式有利于提高监管任务分配合理性并实现分工协作，还十分有利于明确权责关系，实现规范化、秩序化运作。当前，食品安全监管纵向配置的主要类型有3种，包括垂直监管、协作监管及地方监管。

2.2 配置模式

食品安全监管全纵向配置模式与社会政治与经济条件有着直接关系，不同国家适用的配置模式存在明显差异[2]。通常，食品安全监管纵向配置将以垂直化模式开展，即基于中央监管部门构建独立的垂直机构体系，自上而下地完成整体化运作，统一行使监管权。食品安全监管纵向配置的地方化模式，则是一种“中央决策+地方执行”的复合型监管模式，这种地方化监管还有省内垂直和属地化两种监管类型[3]。协作监管模式是中央部门与地方政府协同作业下的纵向配置模式，前者具备决策、监督与部分执行权，而后者则具备辖区内的监管决策与监管执行权。

2.3 配置形式

现阶段，我国的食品安全监管纵向配置形式为属地化监管形式，这是地方监管模式中的一种类型。这种形式构建于2008年，在此情况下地方政府扮演着至关重要的角色[4]。面对食品安全监管纵向配置要求，地方政府不仅发挥规划发展、社会管理、公共服务、经济协调和市场监督等职能，更需要关注本地食品安全监管成效、落实中央监管要求和治理食品安全问题。

3 食品安全监管的优化配置策略

为进一步推进我国食品安全监管质效提升，相关工作人员需要加快食品安全监管配置模式改革步伐，构建更加符合国情的食品安全监管配置模式。如打造渐进统一的监管配置模式，实现多部门与综合部门之间的有效转换，并持续性推进单一监管部门的集中化管理，最终构建统一集中监管模式[5]。在实践工作中，必须充分发挥食品安全委员会的作用，使其成为刚性行政主体并完善食品安全监管机构职能；还应该打造跨区域协调机构，推动多区域食品安全监管一体化、协同化发展；更需要打造垂直一体化监管实施机制，在省以下实行垂直领导模式，避免因多重领导引发监管混乱。

4 结语

食品安全监管配置是国家开展食品安全管理时密切关注的问题，食品安全监管的横纵向配置越科学、工作模式越合理，越有利于减少食品安全事故的发生。为此，相关工作人员应明确现行的食品安全监管横纵向配置机制，并积极建立一体化监管模式，进一步提升食品安全监管的规范性和有效性。