中国共产党百年土地政策的演进与启示

闫楚弼

(天津工业大学 马克思主义学院，天津 300380)

中国共产党成立百年之际，迎来了党在农村工作的一个重要里程碑——脱贫攻坚战取得全面胜利，“这是中国人民的伟大光荣，是中国共产党的伟大光荣，是中华民族的伟大光荣”[1]。中国共产党从百年前只有50多名党员的小党发展到现在拥有9 000多万党员的大党，离不开各个时期正确的土地政策及其执行。土地政策问题涉及农村社会治理格局，涉及国家治理体系和治理能力现代化。考察中国共产党百年土地政策演进，对全面实施乡村振兴战略、全面建设社会主义现代化国家有着重要启示作用。

一、新民主主义革命时期党的土地政策

中国共产党从成立之初就重视农村工作。早在1923年，在李大钊指导下，弓仲韬于河北省安平县台城村成立中共第一个农村党支部，在农村开展联系群众、吸纳党员、传播马列主义思想等工作。农村工作最根本的内容是土地问题，在“农村包围城市，武装夺取政权”的革命道路上，土地革命成为一项极其重要工作。

(一)土地革命战争时期

1927年8月7日，中共中央召开会议(史称“八七会议”)，确立土地革命和武装反抗国民党反动派的总方针，拉开十年土地革命战争的序幕。国民党在中心城市拥有强大武装力量，中国共产党领导的城市武装起义遭受失败，毛泽东、朱德带领工农革命军率先在井冈山建立农村革命根据地，建立第一个工农民主红色政权。毛泽东认为，红色政权之所以能够存在的原因除了中国买办豪绅阶级间的不断分裂和战争这个外部因素，还需要有很好的群众、有很好的党、有相当有力量的红军、有便于作战的地形、有足够给养的经济力五个内部因素[2]。为了保持红色政权长期存在，工农民主政权开始进行土地革命。土地革命是对农村生产关系的一场巨大变革，通过对土地的没收和再分配打破原有土地制度。

在土地革命初期，党的土地政策的主要依据是“八七会议”精神和中共六大通过的《土地问题决议案》，主要做法是没收一切土地归苏维埃政府所有并进行统一分配。 土地分配以土地的贫瘠和人口的多寡为标准，在人口上分配既按照总人口数量又按照劳动力单位进行“平分土地”，分配的主要原则是在原有土地基础上“抽多补少”。在实施过程中，这些政策不仅受到地主富农的抵制，而且受到中农、自耕农和贫农的抵制，其原因主要有两个方面，一是当时中共军事力量有限，革命根据地不稳固，刚刚推行的土地分配政策很快就被破坏；二是当时农村宗族势力影响极大，其占据许多土地，农民受宗族统治，畏惧地方宗族势力。为了检验土地政策及其实行情况，毛泽东到江西省赣州市寻乌县进行调查，写出近10万字的《寻乌调查》。他发现，按照人口平分土地、以乡为单位分配土地能够赢取广大群众支持，在分配时不仅要在数量上“抽多补少”，而且要在质量上“抽肥补瘦”，实行“无代价分青”(土地分给谁其地面的庄稼就归谁所有)[3]。这份调查报告为后来土地政策的制定提供了实践依据。毛泽东在修订《兴国县土地法》时，将《井冈山土地法》中“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”，在原来“抽多补少”基础上增加了“抽肥补瘦”，随后肯定了农民对土地的所有权。同时，“在开展土地革命，建设苏维埃政权的过程中，中共打破以族长、房长、族员等划分的宗族意识，代之以地主、富农、中农、贫农、雇农划分的阶级意识”[4]。随着对土地革命认识的不断加深，最终形成土地革命路线，即“依靠贫农、雇农，联合中农，限制富农，消灭地主阶级，变封建土地所有制为农民土地所有制；以乡为单位，按人口平均分配土地，在原耕地的基础上，抽多补少，抽肥补瘦”[5]。

(二)抗日战争时期

抗日战争使中华民族与日本帝国主义的矛盾上升为社会主要矛盾。中国共产党提出建立抗日民族统一战线。为了保障抗日民主政权的民主性，中国共产党提出“三三制”原则，即共产党员、党外进步人士和中间派在抗日民主政权中各占三分之一。邓小平(1941年4月15日)称赞“三三制”民主政权：“既能合乎统一战线原则，团结大多数以与日寇、汉奸、亲日派、反动派进行斗争，又能保证由共产党员与进步势力结合起来的优势，所以这不仅是今天敌后抗战的最好政权形式，而且是将来新民主主义共和国所应该采取的政权形式。”[6]8与此相应，这个时期中国共产党的土地政策是“减租减息”，一方面要求地主减租减息，以改善农民的生活条件，另一方面要求农民交租交息，照顾地主富农的利益，从而最大限度团结社会各方面力量，一致抗击日本帝国主义。

中国共产党“减租减息”土地政策的贯彻执行随着抗日战争局势的变化不断发展。抗日战争初期，党和抗日民主政府侧重于战争动员和宣传工作，“减租减息”仅在少数地区得以贯彻。抗日战争进入相持阶段，这一政策得以大范围推行。根据形势，毛泽东指出：“现在的政策，一方面，应该规定地主实行减租减息，方能发动基本农民群众的抗日积极性，但也不要减得太多。地租，一般以实行二五减租为原则；到群众要求增高时，可以实行倒四六分，或倒三七分，但不要超过此限度。利息，不要减到超过社会经济借贷关系所许可的程度。另一方面，要规定农民交租交息，土地所有权和财产所有权属仍于地主。”[7]1942年1月28日，中共中央政治局通过《中共中央关于抗日根据地土地政策的决定》，规定土地政策的三条基本原则，即承认农民(包括雇农)是抗日与生产的基本力量；承认地主的大多数是有抗日需求的，一部分开明绅士是赞成民主改革的；承认资本主义生产方式是中国当时比较进步的生产方式，而资产阶级、特别是小资产阶级与民族资产阶级，是中国当时比较进步的社会成分与政治力量[8]。党在抗日战争时期的土地政策体现一种联合治理的思想，加强了政治民主性，强化了与其他民主党派的紧密联系与合作，为后来的政治协商制度奠定了基础，对解放战争以及中华人民共和国成立后的土地改革积累了经验。

(三)解放战争时期

解放战争时期，随着人民解放军向国统区开启战略反攻，党的工作开始覆盖各大城市。在接收城市过程中，为避免出现种种乱象给城市治理带来问题，中共中央采取各项策略来维护社会秩序的稳定，恢复并发展生产力。中华人民共和国成立前夕召开的党的七届二中全会明确提出，“农村包围城市”的任务已经完成，全党的工作重心开始从农村转移到城市中来。

在这种背景下，农村治理仍然是我们党的一项重要工作，土地政策问题是其中的关键环节。1946年5月4日，由刘少奇起草的党内文件《关于土地问题的指示》(通常称“五四指示”)提出，要坚决拥护农民群众“直接实行土地改革的行动”“决不可侵犯中农土地”“一般不变动富农的土地”“对于中小地主的生活应给以相当照顾”“集中注意于向汉奸、豪绅、恶霸作坚决的斗争，使他们完全孤立，并拿出土地来”[9]，要加强党的领导运动，发展农村基层组织。“五四指示”体现分别对待、团结最大多数人的灵活性，重在实现“耕者有其田”。1947年9月13日，中国共产党全国土地会议通过《中国土地法大纲》，提出“废除封建性及半封建性剥削的土地制度”“废除一切地主的土地所有权”[10]。在土地改革中，新旧解放区采取不同策略，老解放区群众觉悟较高，进行土地改革阻力较小。1948年6月6日，邓小平起草《贯彻执行中共中央关于土改与整党工作的指示》，提出在新解放区极大部分区域，“既不要分土地，也不要分浮财，因为这些都是在新区和接敌区的条件之下，不利于联合或中立一切可能联合或中立的社会力量、完成消灭国民党反动力量这一基本任务的”[6]109。历史证明，这些政策及执行是正确的，达到了启发群众觉悟，逐步废除封建土地制度的目的。

二、社会主义革命和建设时期党的土地政策

中华人民共和国成立、三大改造完成、社会主义制度建立使中华民族发展史进入一个崭新纪元。社会主义革命和建设时期，党的土地政策主要是在原有土地改革的基础上，继续完成土地改革，彻底废除封建土地制度,建立社会主义土地公有制度。

1950年6月30日，中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》，为全国土地改革提供了法律依据。这一时期的土地政策有新的发展，主要是缩小了没收地主和富农土地和财产的范围；在原耕地基础上按照土地数量、质量及其远近，用“抽补调整”的方法统一分配；划分阶级成分经由民主评定；土地改革后承认土地所有者自由经营、买卖及出租的权利[11]。土地改革结束后，农民获得了土地，但仍属于小生产的个体经济，仍处于分散化状态，不利于发展生产。为将我国建设成一个社会主义国家，中共中央认为，要充分发挥农民个体经济和劳动互助两个积极性，开展农业生产互助合作，从而逐步发展成农业集体化的社会主义模式。

中共中央在1952年到1956年通过一系列政策鼓励农村基层党组织建设，农村党员数量迅速壮大。由于土地改革、三大改造刚刚结束，基层党员队伍的思想纯洁性和工作作风受到残余封建思想和资本主义思想不同程度的腐蚀。这个时期，中共中央关于在农村开展阶级斗争的对象从需要管制的地主和富农扩大到一些被资本主义腐蚀的党员干部，并开展整党运动。当时的阶级斗争和整党运动是必要的，对于巩固土地改革成果和社会主义制度具有重要作用。

随着农村合作化运动不断高涨，中共中央认为，“为了适应农业生产和文化革命的需要，在有条件的地方，把小型的农业合作社有计划地适量地合并为大型的合作社是必要的”[12]209。这种判断导致一些地方争相从小规模农业生产组织高级社过渡到大型公社。中共中央在《关于在农村建立人民公社问题的决议》中认为，“人民公社是形势发展的必然趋势”[12]446，并提出人民公社将是建成社会主义和逐步向共产主义过渡的最好形式，它将发展成为未来共产主义社会的基层单位[12]450。自此，人民公社化运动在全国各地迎来高潮，将原有农业合作社合并为“农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合”政社合一的人民公社。这种一大二公的体制超越了当时生产力发展水平，对于农村生产力发展构成一定限制，这是改革开放时期土地政策所要解决的重点问题。

三、改革开放时期党的土地政策

1978年，党的十一届三中全会决定将全党工作重心转移到社会主义现代化建设上来，实行改革开放，并率先启动农村土地改革。为破除经营管理过于集中和分配平均主义的弊端，安徽省一些农民尝试进行包干到组、包产到户，极大调动了农民积极性，提升了农业生产力。广西宜州市合寨村的村民成立一种基层群众性自治组织，被称为“村委会”。在试点基础上，全国农村全面推广家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制是农村经济体制的一次重大变革，采取统一经营与分散经营相结合原则，扩大了农民生产和经营的自主权，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。与此相应，全国各地开始“撤社建乡”，建立基层群众自治组织——村民委员会，加强基层民主，扩大农民自主权。

1992年，邓小平在南方谈话中提出建立社会主义市场经济体制的设想，党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制的目标。农产品统购派购制度逐步被取消，开始实行农产品流通体制分类改革。针对农村地区家庭联产承包责任制第一轮15年承包期即将到期的情况，党和政府颁布政策延长30年土地承包期，极大稳定了农村经济。党的十五大提出“依法治国”基本方略，保障农民权利也要依靠法律手段，“扩大农村基层民主，保证农民直接行使民主权利，是社会主义民主在农村最广泛的实践，也是充分发挥农民积极性、促进农村两个文明建设、确保农村长治久安的一件根本性大事”[13]。第九届全国人大第二次会议将“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度”载入《中华人民共和国宪法》。2002年8月29日，第九届全国人大常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国农村土地承包法》。这是以法律形式来保障农民权利、巩固农村改革成果，有利于发挥农民的生产积极性，为脱贫致富和乡村振兴创造条件。

2002年党的十六大以后，以胡锦涛同志为总书记的党中央针对改革开放以来社会建设滞后于经济建设的问题，将社会建设与经济建设、政治建设、文化建设相并列，形成中国特色社会主义事业四位一体的总体布局。对于农业与工业的关系，中共中央认为，在工业化初始阶段，农业要支持工业、为工业提供积累，在工业化发展到一定程度以后，工业需要反哺农业、城市需要支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展[14]247。我们党在认识到城乡发展不平衡的问题后，提出要建设“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。为支持社会主义新农村建设，党和政府取消农业税、改革乡镇机构、完善农村卫生医疗体系、推行农村义务教育。与此相应，党在土地政策上“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”[14]631。党的十六大以后，党在土地政策上开始放活农民土地经营权，以进一步解放农村生产力。

2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话中庄严宣布，我国脱贫攻坚取得了全面胜利。我国农村工作重心转向以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求的乡村振兴战略。随着乡村振兴战略的实施，农村治理问题更加复杂，面临土地流转经营、宅基地违规建设、公共基础设施建设、人口老龄化等一系列问题，其中土地政策仍然是较为关键的环节。“三权”分置制度是土地政策的一大发展。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。习近平总书记指出，要“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”[15]。这就要求我们在坚持原有土地各项制度的基础上，进一步积极探索和完善土地经营权的分置流转办法，从而适应农村生产力发展的客观要求，提升农村经济实力，增加农民收入，加强农村基础设施建设，让广大农民共享改革开放成果，建设人民群众向往的美好生活。

四、中国共产党百年土地政策演进的历史启示

中国共产党百年历史是党领导人民不断奋进的历史，中国共产党百年土地政策的演进是其中一项重要内容。中国共产党在百年土地政策演进中积累的丰富经验是极为宝贵的历史财富，对于当下和未来农村土地制度改革、全面实施乡村振兴战略、全面建设社会主义现代化国家具有重要启示作用。这些启示主要有，土地问题的基本内容是土地产权制度，要紧紧依靠基层党组织的“战斗堡垒”作用，要始终坚持走群众路线和实事求是路线。

(一)在工作内容上，不断完善和创新土地产权制度

近代中国农村是乡土社会，实行小农经济，土地是决定农村生产力发展的基本因素，农村社会治理工作绕不开土地问题，土地产权制度构成农村社会治理的基础。中国共产党百年土地政策演进的主线是土地产权制度变革。在土地革命战争时期，党通过土地革命极大鼓舞了贫苦农民建设革命根据地的积极性，为红色政权的生存发展打下坚实基础；抗日战争时期，通过农民交租交息、地主富农减租减息的政策，扩大了抗日民族统一战线的力量，最终赢得抗日战争的胜利；解放战争时期，通过在解放区没收地主土地、限制富农经济、不动中农土地、向贫农分配土地，最终建立中华人民共和国。中华人民共和国成立以后，土地改革在全国完成，农村开始农业合作化运动，将土地产权集体化。改革开放以来，家庭联产承包责任制的推行使农民获得土地承包权和自主经营权。进入21世纪，特别是中国特色社会主义进入新时代，农村土地流转形式趋于多样，一些地方实行土地产权股份合作制改革以适应农村市场的发展。面对农村复杂的土地流转情况，不断完善和创新土地产权制度成为全面实施乡村振兴战略的重要内容。

(二)在组织力量上，充分发挥农村基层党组织的“战斗堡垒”作用

农村基层党组织是党在农村最前沿的战斗堡垒，是党在农村开展工作的组织基础，也是党长期与人民群众保持血肉联系的纽带。中国共产党始终重视基层党组织的“战斗堡垒”作用。中国共产党领导中国人民不断从胜利走向胜利，其中一个重要的经验就是充分发挥基层党组织的“战斗堡垒”作用。新民主主义革命的胜利、土地改革顺利完成、改革开放取得历史性成就，都离不开基层党组织的“战斗堡垒”作用。中国共产党土地政策的历史演进同样不可缺少基层党组织的巨大作用。习近平总书记指出，要“把基层党组织建设成为带领乡亲们脱贫致富、维护农村稳定的坚强领导核心，发展经济、改善民生，建设服务型党支部，寓管理于服务之中，真正发挥战斗堡垒作用”[16]。中国共产党每次重大决策的实施都离不开基层党组织发挥“战斗堡垒”作用。各个时期不同的土地政策正是依靠基层党组织充分发挥“战斗堡垒”作用才得以执行。在全面实施乡村振兴战略和土地政策执行过程中，农村基础党组织必将继续发挥“战斗堡垒”作用。

(三)在工作路线上，始终坚持以人民为中心，走群众路线

中国是一个农业大国，土地问题始终是一个重要问题。解决好土地问题和农民问题是由党的基本立场决定的，我们党坚持以人民为中心。群众路线是中国共产党的工作路线，一切为了群众、一切依靠群众，土地政策的制定落实也是如此。

作为无产阶级政党，中国共产党代表无产阶级与贫苦大众的利益进行新民主主义革命，为实现共产主义而奋斗。中国共产党从弱小到强大的百年奋斗历程证明，党必须始终密切联系群众、走群众路线。人民群众是历史创造者，是全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的决定性力量。家庭联产承包责任制改革和村民自治制度来自人民群众的智慧，20世纪80年代农村乡镇企业的快速发展得益于人民群众的积极创造。构建农村治理新格局、解决“三农”问题、落实各项土地政策都要充分发挥人民群众的创造性和积极性，我们要鼓励人民群众参与社会公共事务，不断推动农村治理现代化，不断把为人民服务落到实处。

(四)在思想路线上，始终坚持实事求是，不断推进农村治理工作

土地问题是农村治理工作的中心环节，解决土地问题、制定和落实土地政策要坚持实事求是的思想路线，不断推进农村社会治理工作。实事求是是全党必须始终坚持的思想路线。历史证明，如果偏离了实事求是路线，就会给党和国家的事业带来损失，影响生产力发展和人民生活水平的提高。改革开放之初，邓小平号召全党全国人民解放思想，实事求是，团结一致向前看。改革进入深水区，党更应该坚持解放思想与实事求是相统一，勇于自我革命，突破思想障碍，推动土地制度改革和农村社会治理工作。基层党组织要有危机意识，要勇于发现工作中存在的漏洞和不足，密切联系群众、理论联系实际，实事求是，从实际出发解决问题。农村党组织应该结合本地实际来规划乡村发展方案，要因地制宜解决农村土地问题，避免陷入经验主义和教条主义，全面实施乡村振兴战略，不断推进农村治理现代化，不断推动中国特色社会主义现代化事业健康发展。