高品质人居环境在海岸带规划中的实现路径研究

桑新春，梁湘波，王秀娜

(国家海洋技术中心，天津 300112)

1 引言

海岸带是陆地和海洋交互关联、相互融合的纽带空间，这里既是人类活动最为活跃的地区，也是人口密度最大的地区[1]。特殊的地理位置区位造就了海岸带独特的资源条件和环境条件，海岸带地区是支撑我国沿海经济高质量发展、推动高水平对外开放、联动陆海内外活动的关键地带，也是落实海洋强国战略，推动陆海统筹发展的核心区域[2]。

党的“十九大”指出，中国特色社会主义已进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着中国城市居民对居住环境需求的提升，人居环境质量越来越成为社会关注的话题[3]。与此同时，统筹陆海产业布局、产业结构、基础设施建设，推动人与自然、陆地与海洋和谐发展被认为是生态保护与环境治理的重点[4]。因此，加强海岸带地区人居环境建设和提高沿海居民人居环境满意度已成为海岸带地区人民的必然需求。

2019年，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确指出海岸带规划是国土空间规划体系下的专项规划[5]。这意味着海岸带规划要深入贯彻落实中央这一重大决策部署，围绕陆海统筹根本要求，探索国土空间规划体系下海岸带规划与管理的新思路、新方法、新策略，推动构建形成人海和谐的空间治理新格局[6]。从此刻起，海岸带规划作为统筹海岸带地区空间开发保护的专门安排，亟需将打造人与自然和谐共生的海岸带人居环境作为重要规划内容予以实现。

2 海岸带人居环境的需求与愿景

我国海岸带地区以12%的国土面积承载着61%的经济总量和43%的常住人口，沿海县级单元以3%的国土面积承载着17%的经济总量和13%的常住人口[7]。在海岸带地区经济高速发展，地位日趋重要的同时，海岸带由于其敏感和脆弱的资源与环境条件，面临着严峻的生态环境形势和强烈的海洋灾害危害，并为此承受这重大的经济损失。经不完全统计，我国海岸带脆弱区岸线占总长度的83.2%，近海海域脆弱区占到81.8%[8]。从1989～2016年海洋动力灾害已造成了4911亿元直接经济损失，平均175亿元每年。

从以往海岸带城市建设与布局来看，海岸带生态遭到破坏，脆弱的海水生态环境缺少及时的保护与修复，直接导致人们对城市滨海景观的景观感受变差[9]。过往的城市规划和海洋功能区划，将陆海管理二元分割，陆域和海洋的功能没有实现统筹，导致了岸线两侧的功能往往出现相互矛盾[10]，进一步削弱了该区域高品质人居环境的塑造和协调，造成人不亲海，居不近海的尴尬现实。

基于此，海岸带地区作为沿海高质量经济发展的前沿阵地，不仅要实现空间优化、资源集约、生态保护、产业引导等硬指标任务，同时也要在区域高品质提升等方面以人为本，改善海岸带人居环境品质，提升人民群众获得感和幸福感。通过优化海岸带地区城乡功能布局和空间结构，统筹安排生产生活生态空间，“留白增绿”等方式增加海岸带亲水空间和公共活动空间，形成环境优美、宜居舒适、方便快捷的人居环境[11]，实现海岸带地区城乡高质量发展。高品质生活成为海岸带地区居民对美好生活的强烈愿景。

3 海岸带人居环境面临的问题

3.1 亲海空间的规模和品质满足不了快速增长亲海需求

(1)海岸带地区生产生活生态空间布局不合理，港口开发、临海工业、城镇建设大量占据亲海空间，海岸景观和生态功能遭到破坏。

(2)优质亲海空间呈现私有化、贵族化和过度商业化的趋势。海岸带空间的横向连续性被割裂。海岸带生态服务产品的普惠性被削弱。

(3)通往海岸带的纵向公共廊道不足，亲海空间可达性较差，导致部分海岸带地区“近水而不亲水”。

(4)亲海空间缺乏系统有效的整合，未形成系统化的游憩网络。超负荷的旅游承载导致滨海旅游城市居住条件和旅游体验不佳；偏远海岸地区缺乏相应的公共交通、慢行系统和配套设施的支持，公共服务设施的利用效率不高。

(5)亲海需求集中的沿海发达城市地区的海水环境质量较差，部分亲水空间不符合滨海风景旅游要求，不适宜人体接触。

3.2 海洋灾害种类多、区域差异大,海岸带人居安全受到威胁

(1)沿海人口集聚，生活空间集中分布海岸带地区。部分沿海区域工程防护措施设防标准偏低[12]，风暴潮灾害易导致城镇地区积水内涝，基础设施受损，影响人居安全。

(2)沿海海平面变化总体呈波动上升趋势。1980～2017年间，沿海海平面上升速率为3.3 mm/年，高于同期全球平均水平[13]。江苏省沿海地区、天津市大部分地区、上海市几乎全部地区、广东省珠江口地区均位于海平面上升风险区内。

(3)渤海和黄海部分滨海平原地区海水入侵范围较大。海水入侵导致地下淡水水质咸化，居民生活、农业灌溉和工业生产受到严重影响[14]。

(4)为保护海岸带生态功能、减轻海洋自然灾害影响而划定的空间边界线和管理控制线没有有效实施。

(5)岸线侵蚀严重，以广东省为例，约有21.6%的海岸线遭受不同程度的侵蚀，部分功能退化丧失。

3.3 海岸带地区整体风貌缺少系统的设计引导

(1)部分海岸带地区缺乏对沿海建筑高度、体量、形式、色彩的城市控制引导，导致滨海天际轮廓线韵律感和节奏感失控，建筑天际线和自然轮廓线缺少衬托交融。

(2)部分建筑体量过大、高度突兀，形成墙壁效应，严重影响滨海界面景观的视线通透性，割裂了山海关系[15]，部分建筑形式和色彩与滨海自然环境缺乏呼应，影响滨海整体建筑风貌特色和和谐。

3.4 海岸带地区部分农村和海岛的居住、公共服务设施和环境卫生条件较差

(1)部分海岸带地区村庄布局分散，乡村风貌不协调，房屋建筑缺乏整体规划，美观性和抵御自然灾害能力较差[16]。

(2)部分海岸带地区农村和海岛的交通道路、通讯、供电、供水等基础配套设施还有待完善。

(3)部分海岸带地区农村和海岛的环境卫生较差，生活垃圾收集及处理设施不健全，缺乏污水收集管网与处理设施, 生活污水随意排放、处理率低。

4 提升海岸带人居环境的解决路径

4.1 改善城镇人居环境

近年来，沿海城市滨海新区开发、环湾发展、连岛工程、海洋生态城建设等日益频繁。海岸带城镇人居环境改善面临新形势和新挑战。《规划》应按照因城施策的原则，从景观、安全、环境卫生、公共服务等领域对海岸带地区城镇的人居环境提出政策导向。

(1)加强规划，提升滨海城市景观风貌。落实绿水青山就是金山银山的新发展理念，创造优美自然、富于地方特色和时代特征的海岸环境。建设海岸带公园、地质公园、森林公园、城市绿道等开放型空间，拓展公众亲海空间，除生产岸线、特殊利用岸线以及相关法律法规另有规定的岸线区域外，均应以适当方式向公众开放，让海岸带城镇居民望得见山[17]，看得见水，记得住乡愁。落实国家新型城镇化发展战略，依托海岸带资源优势，建设宜居、宜业、宜游的活力绿色海岸带。

(2)保障海岸带地区城镇人居安全。加强海岸带地区海岸带侵蚀、海平面上升、风暴潮等灾害预警监测、灾害预防、风险评估和隐患排查治理，建立健全海岸带灾害预警和灾害监测信息系统。提高滨海城镇地区海堤风险防范水平，结合各地情况，建设集物理、生态和文化功能于一体的生态海堤[18]。滨海城镇建设、产业布置要充分考虑海岸带灾害风险，海岸带侵蚀灾害频发区域，尽量避免建造大型基础设施和居民社区。坚持存量发展，加快传统产业升级改造，合理控制城镇开发边界。

(3)改善海岸带城镇的环境卫生状况。结合具体的海岸带城镇发展实际，做好针对性的绿化设计，结合“南红北柳”湿地修复工程，选择成本低和适应性强的园林树种，建设具备特色的人文景观，将城镇特色展现出来。加快改造城镇排污系统，提高污水处理水平。严格监管城镇工业企业有效处理工业污水，降低工业污水偷排现象。结合城镇自身发展状况，制定相应的垃圾处理计划及方案，大力推广垃圾分类收集，加强相关设施的完善，推动垃圾的资源化回收，营造美好环境。

(4)加强基础公共服务配套。推进滨海公路建设及提升改造，拓宽步行专用道。加快海岸带地区高速铁路建设，促进铁路交通便利化。在有客运港口的城镇，推进客运港设施的升级更新。加强交通基础设施资金投入力度，全面推进交通基础设施建设。

4.2 提升乡村人居环境

根据国家有关政策，紧密结合海岸地区乡村发展实际，聚焦乡村风貌整治、生态环境治理与污水废弃物处置等重点任务，促进美丽乡村建设与新型城镇化同步发展。

(1)加强乡村统筹规划。统筹考虑乡村生活、旅游休闲、文化氛围、交通便捷等因素，注重建筑风貌、历史文化、景观美化、自然风景的协调，打造建筑精品和乡村亮点，努力形成“一村一品、一村一景、一村一韵”的村庄个性特色[19]。完善乡村公路、通村道路系统，推进行政村连通成网工程、村内道路硬化建设、城乡客运一体化建设。加强危化产业和海洋灾害等安全风险对乡村人居环境影响的科学评估，合理设置安全缓冲和建筑要求。

(2)加强生态环境治理。加大村庄河道沟塘整治疏浚力度，重点恢复污堰塘、黑水沟的生态；在可利用空间植树造林，保护和恢复山水林田湖草生态系统，建设绿色生态村庄。

(3)完善乡村污水废弃物处置。农村生活污水要分步骤、有计划推进治理，推动城镇污水管网向周边村庄延伸、覆盖，因地制宜采用适合农村特点和实际的污水处理技术，促进生活污水源头减量和尾水回收利用，实现“源头分类、集中收集、资源化利用、无害化处理”，积极探索村庄环境多元整治模式和长效管理机制[20]。

4.3 优化海岛人居环境

因岛制宜推进海岛人居环境建设。积极探索海岛人工建设与自然环境的构成关系，形成岛—海—人浑然一体，蔚为特色。

(1)有居民海岛在继承民居风貌特色基础上应注重空间美感的塑造，传承岛上历史遗存和风景名胜等文化底蕴。以尊重和适应自然理念利用和改造海岛，尽力保护山地海岛地形地势及山脊轮廓线，保护砂质海岛自然岸线安全。

(2)倡导无居民海岛生态开发，毗邻滨海城镇的无居民海岛应注重生活休闲文化空间的建设，提供适宜的观景场所，作为城镇居民观海亲海的重要公共平台。加强生产类开发的无居民海岛生活生态空间建设，保障从业人员生活环境基本安全需求。

(3)提高边远海岛公共服务能力和休闲文化建设，增强灾害预防能力，促进生活居民或从业人员长期“能留愿居”。

5 海岸带规划措施和建议

5.1 协调城乡发展，保障公众亲海空间

优化城镇体系和空间布局，推动城乡融合发展，严格控制海岸带地区城镇开发边界，防止城镇盲目向海边扩张和无序蔓延，保护亲海空间的公共性和可达性。实施海岸带生态保护、整治修复、污染防治和建筑退缩等综合措施，拓展公众亲海空间。

5.2 构建防灾减灾安全屏障，保障人居安全

加强海岸带地区海岸带侵蚀、海平面上升、风暴潮等灾害预警监测、灾害预防、风险评估和隐患排查治理，建立健全海岸带灾害预警和灾害监测信息系统。应根据海洋灾害风险评估和区划结果，开展滨海城镇建设、产业布局和生态建设。探索建设生态海堤，提高海洋生态系统防灾减灾服务能力。

5.3 加强海岸带景观设计和塑造，提升滨海景观风貌

加强海岸带景观和特色塑造，对影响海岸带整体空间形态和特征的关键区域、天际线、山脊线和景观轴带进行引导控制，创造优美自然、富于地方特色和时代特征的海岸环境。加强农村和海岛规划管理，保持村庄整体风貌与自然环境相协调，努力形成“一村一品、一村一景、一村一韵”的村庄个性特色。

5.4 加强公共服务和基础设施建设，推进公共服务均等化

补齐沿海小城镇基础设施和公共服务短板，提高服务城镇居民和周边农村的能力。加强海岸带地区农村和海岛的交通、供电、供水、通讯、生活垃圾和污水处理等基础配套设施建设，改善农村和海岛的居住、公共服务和环境卫生条件，逐步实现城乡基本公共服务均等化。

6 结论

打造海岸带地区高品质人居环境是践行绿水青山就是金山银山理念的必然选择，必须要依托国土空间规划体系的构建，以海岸带规划为抓手，实现对陆域、海域的统筹协调和优化布局。本研究以生态优先、陆海统筹为理念，结合海岸带陆海空间特性，探索性地从海岸带地区城镇、乡村、海岛三个角度分析面临的问题和相关措施。笔者认为，海岸带规划应通过严控城市边界扩张，划定海岸带建筑退缩线等手段，充分保障公众亲海空间，推动海岸带地区城乡协调发展；通过加强预警监测、灾害预防、风险评估和隐患排查治理等监视监测技术，构建一套健全的海岸带灾害预警和灾害监测信息系统，实现海岸带地区人居安全，风险可控；通过对海岸带地区天际线、山脊线等关键区域和重要自然标志物进行生态管控，以塑造优美的海岸带景观；通过加强公共服务和基础设施建设，改善城乡居住、环卫等基础条件，推进城乡基本公共服务均等化。