关于村级自然资源经营制度的设想

蒋步银

（江苏省兴化市农业技术推广中心 江苏，兴化 225700）

村级是农村最基础的生产生活生态单元，如果能在村级层面建立起管长远的三农治理体系，那么乡村振兴就有可靠的保证。本文试图以村为视角，勾画出村级自然资源经营制度设想，从而解决目前我国农业生产，农村发展、农民增收存在的诸多困惑，以期能引起广泛讨论。

1 基本设想

1.1 理清功能，定向经营

就目前而言，我国各行政村（或自然村）的自然边界是很清楚的，其所拥有的自然资源也是相对固定不变的，其承担的生态保护功能和农业生产功能也是可以清楚界定的，所以上级部门可以根据各村的自然禀赋，规划其相应的农业功能，例如绿化面积、草原保护面积、水资源环境保持、耕地数量保证和质量提升，承担的粮食生产功能区和重要农产品生产保护区面积等，对某一行政村的农业功能规划好后，我们就可以实现有计划的定向农业生产经营活动和生态保护活动。

1.2 发包经营，实物计价

在定向经营的基础上，我们就可以知道某个村某一片地块适宜种植某一种或几种农作物和承担相应的生态保护功能，定向对外发包，由市场竞争形成租金价格，但租金的计价方式以该片地块所种植的农作物数量来计价。例如某块地是用来作为粮食生产的功能区，每年可以是每亩300 斤小麦和400 斤水稻作为租金；同理，种植油菜、大豆、棉花等国家规定的重要农产品的同样可以以其产品的数量作为计价方式，至于其价格，由当年该地块出售的农产品价格来计算或由上级部门根据当年该重要农产品市场行情来规定相应的价格指数；如果是种植蔬菜或从事水产或动物养殖，可由市场竞争形成土地租金价格；如果是公益性的生态保护功能，可以也由市场竞争产生相应的支付价格。

1.3 二次分配，兼顾各方

发包经营所有收入归村集体经济组织支配，在收入二次分配上可以考虑以下几个方面。一是保证村集体有一定比例的收入，例如5-10%等；二是该村自愿退出承包地承包经营权的一定年龄以上的老农民的供养，保证其在农村能够有体面的生活，并适当高出本村人均承包地租金收入；三是剩余部分在自愿退出承包地外出经商或打工的一定年龄范围内的本集体组成成员之间分配。

2 上述设想可以解决的问题

2.1 可以解决村集体收入来源问题

目前，国家、省、县、乡镇均有法定的可靠的收入来源，而村一级没有可靠的收入来源，导致村集体收入来源多种多样。有企业办得好的，有城中村有商铺收入的，有除耕地之外还有其他自然可以向外发包得到收入的，有进行股份合作村集体占股的。而对于那些只有耕地资源且绝大部分均承包到户的（这种情况绝非少数）村集体就没有稳定的收入来源，这就是现在统计口径上所谓的经济收入薄弱村。只要按照上述思路改变政策设计，这个问题就可以迎刃而解，全国所有村一级组织每年都可有稳定的收入来源，使村一级组织更有精力、更有心思扑在乡村建设和管理事业上，而不要为筹措村级基本的运行费用而费心费力。

2.2 可以解决农田基础设施建设问题

目前国家在农田基础设施建设上的决心和投入都很大，但到了基层却困难重重，除了村一级没有相应的配套能力外，更受制于耕地在一家一户手中，要形成统一的实施规划，其行政成本很高，有时还因要占用到某农户的耕地每年都要给予租金甚至高于正常租金的补贴，无形中增加了村集体的经济负担。如果实行集体所有，发包经营制度，这些问题就不存在了。

当上级政府规划到某村进行农田基础设施建设时，从法律上应该允许该村打破原承包田块的限制，统一规划建设，等农业基础设施建设完成之后，再按法定程序重新组织发包。农田基础设施建设完成后面积有增加的，可相应扩大各户的承包面积，反之，当面积有减少时，可相应按比例减少各户的承包面积，这样，我国的农田基础设施建设就能更方便的实施。

2.3 可以解决生态保护和种植计划问题

生态保护的观点已经深入人心，粮食安全和重要农产品有效供给是国家的战略考虑，怎样将两者有效地落实下去，可以在发包经营合同中突出生态保护及绿色生产的条款，同时也可以有规定种植作物种类条款，村一级组织在上级部门指导下实施监督奖罚职能，这样既能将农业的生态保护及绿色生产职责，又能将粮食安全和重要农产品的有效供给的职责有效地落实下去，使生态保护措施和农产品保供给的措施在村一级工作中得到体现。

2.4 可以解决老农民养老问题

所谓老农民，是指目前农村中没有享受到城镇职工退休养老金待遇的60 周年以上的村集体组成成员，这部分人为共和国的发展做出了特殊贡献，理应得到妥善的养老制度安排。传统意义上的老农民是指一直没有离开农业生产，一辈子土里刨食，养家湖口，非常辛苦，他们的年龄应在70 周岁以上。我国传统意义上农民已经老了，他们绝大部分已经从农业生产中退出，通过从村集体资源发包收入中切出一块专门用于本集体经济组织老农民养老，可以部分实现其老有所养的目标。

2.5 可以解决我国粮食参与国际市场竞争问题

我国粮食生产收益受到土地租金“地板”上升的制约，以受到国际市场粮食市场价格“天花板”的压迫，同时也受到生产成本上升的困扰，所谓上中下三方受困。粮食生产的出路何在，国际粮食价格我们不能控制，生产成本是市场行为，政府干预不了，唯一可以调控的是我国的土地租金。通过实物计租，实物价格随行就市的办法，任凭国际市场粮食价格波动，仍然可以保证我国粮食从业者有相对稳定的可预期的收入，不因国际市场价格波动而对我国粮食生产产生大的冲击。政府可以通过对租金进行补贴的办法弥补村集体收入的损失。

2.6 可以解决农业从业人员问题

只要农业从业者有可预期的稳定收益，加上国家政策的扶持引导，农业从业者来源就可以得到保证。

3 实现设想需要把握的两个关键点

3.1 及时界定村集体经济组织成员身份

所谓“铁打的营盘流水的兵”，村集体经济组织的自然资源边界是相对稳定的，而村集体经济组织成员却是动态变化的，有因去世，婚嫁而产生的变化，也有因成员身份变更而产生的变化。目前国家已经有村集体成员界定办法，可以结合各村实际每个年度进行村集体成员身份确认。建议以是否参与城镇职工以上养老保险作为甄别村集体成员的基本标准。

3.2 充分保障村集体成员承包份子田的权利和通过土地流转已经形成的种植大户或家庭农场的现实权利

为了保持整个社会的稳定，从现有制度向新设想过渡，不可能一夜之间让全体农业从业者全体起立，重新发包。首先，对村集体成员，仍然在种植自己承包地的，尊重他们的承包权，同时为了集体更好地形成成片地块向外发包，可以将仍需种植份子田的农户的耕地调整到更好更方便耕种的地块让其种植，但应当上交当年本村同类型同作物地块租金的村集体提留比例的部分给村集体，同时不享受本集体耕地收入二次分配的权利；超过一定年龄的老农民不愿退出耕地的，也不享受村集体的养老安排，但前两者可以享受本行政村其他资源发包收入二次分配的权利。其次，对已经通过土地流转形成的种植大户或家庭农场，尊重原有合同的严肃性，是否对租金计价方式作适当修改，也要尊重他们的意见，但承包租金必须归村集体所有后再进行二次分配。