社区全要素智慧网格治理的路径探究

中共南京市雨花台区委党校课题组

〔摘要〕加强社区全要素智慧网络治理，是推进市域治理现代化的应有之义。江苏省南京市雨花台区S社区在打造网格化治理信息平台、编织网格化治理信息平台、“三维共振”的社会稳定网、多维一体的民生服务网、高质量的网格化治理网等方面取得了明显成效，但也面临着顶层设计的治理意识有待加强、信息对接的贯通联畅有待优化、居民群众的习惯养成有待培育、信息平台的运行维护有待提升等挑战。因此，应从强化网格化“管理”到“治理”的顶层设计理念、完善“三翼合一、一网治理”的网格资源聚集平台、优化社区居民群众赋权增能参与机制、加强智慧网格信息平台运行维护的对接拓展等方面发力，助力社区治理现代化发展。

〔关键词〕市域治理；社区治理；全要素智慧网格；信息平台

〔中图分类号〕D669.3〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）05-0052-05

〔基金项目〕南京市党校系统调研课题“市域社会治理现代化特色创新项目”（20XT13），主持人孙丽莎。

党的十九大报告提出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。党的十九届四中全会提出，要加快推进市域社会治理现代化。党的十九届五中全会提出，推动社会治理重心向基层下移，向基层赋权放能，加强城乡社区治理和服务体系建设。江苏省南京市作为全国市域社会治理现代化首批试点城市，市委、市政府高度重视，成立了南京市推进市域社会治理现代化工作领导小组，由市委、市政府主要领导任双组长，南京市委、市政府系統布局、顶层发力，为第一期市域社会治理现代化试点贡献南京经验。S社区位于南京市雨花台区西南部板桥街道最南端，距离雨花台区核心区域20余公里，社区总面积3.5平方公里，既是南京市内雨花台区与江宁区交界处，也是南京市与安徽省交界处，交通形势复杂，外来人员较多，社会矛盾积聚，属于典型的村居混合型涉农城市社区。目前，S社区包括5个村民小组、3个居民小区，约300家驻地单位（包括九小场所），2 668户住户，户籍人口约10 400人。社区居民主要为世居农业人口、村转居民、新居民及外来流动人口，相对复杂的社情亟须有效的网格化治理。自2018年网格化社会治理工作开展以来，S社区党委依据南京市社区治理一体化平台，成立了网格化服务管理中心，将辖区划分为11个单元网格，包含10个综合网格（5村组与3小区）和1个专属网格（孙家中学），社区坚持问题导向、需求导向、效果导向，尝试在远离行政核心区、矛盾复杂多元的村居混合型涉农城市社区中，探索出新的社区治理工作路径。

一、南京市雨花台区全要素智慧网格治理的现状

S社区开展网格化社会治理工作以来，以打造党建引领下的共建共治共享社会治理新格局为主线，提出筑牢稳定根基、做优民生服务、做精城市管理“三翼融合、一网治理”的网格化治理目标，通过信息化赋能，不断下沉治理资源，拓展治理范畴，优化治理模式和机制，构建了“网格化+信息化+原子力”的全要素智慧网格，走出了以人民为中心、以信息技术为手段、以多元治理为目标的“三翼一体”高质量网格化治理之路，并取得了明显成效。

（一）建立网格化治理信息平台

以网格民情坊为载体，打造知民情、解民意的网格化治理信息平台。以党组织为中心，按照支部进网格要求，调动社区网格员、各网格党小组成员及网格内的党员积极性，通过网格员入户信息采集、居民信息主动上报、居民推广信息互采、警员协同信息采集等形式采集辖区居民信息，掌握辖区居民矛盾纠纷、舆情动态分布和发展实况。探索、提炼网格员信息，推广“鹏程工作室”的“鹏程操作法”，既有通俗易懂的口诀心法，也有严密细致的“网格员信息采集流程图”，将网格信息采集按照人员对象细分为户籍人口采集流程、寄住人口采集流程、流动人口采集流程、单位采集流程，保证网格员信息采集的科学性、有效性、快捷性。同时，率先打造法网对接平台，实现“南京法院审判信息系统平台”“社区治理一体化平台”“S社区网格化服务管理中心平台”等平台的信息互联互通，网格员线上登记、法庭线下立案，引导居民选择合适的方式化解纠纷，实现矛盾纠纷信息从被发现到被处理的闭环，有效维护和促进了社区的和谐稳定。

（二）编织“三维共振”的社会稳定网

民情坊链接司法资源，编织网格巡回法庭、网格法律服务驿站、网格法学堂三维共振的社会稳定网。中央政法委提出，要构建融汇贯通的数据共享体系，推进跨部门、跨层级、跨领域信息的互联互通。在雨花台区，司法资源率先完成与S社区网格化治理的无缝对接。“网格民情坊”携手雨花台区人民法院，成立社区网格巡回法庭，通过组织案件听审活动，以案释法，为网格法学堂提供了重要的教学保障，成为社区普法的重要阵地，同时对社区化解居民矛盾纠纷提供新方案和新参考，具有很强的教育意义；“网格民情坊”携手雨花台区司法局，成立“网格法律服务驿站”，为社区居民提供专业的法律咨询与法律援助服务，是网格法学堂和网格巡回法庭的重要纽带；社区“网格民情坊”、雨花台区人民法院、司法局共同携手成立“网格法学堂”，不断增强社区居民的法律意识和道德意识，从源头改善法治观念，打造法治社区，营造全社区法治氛围、培育社区法治和德治相促土壤，网格民情网链接司法资源，通过“矛盾发现—介入梳理—多方调解—庭前谈话—开庭审理—跟踪回访—案例普法”的“网聚民情七步走”工作机制，以群众司法诉求为中心，充分调动网格民情坊、网格法律服务驿站、网格巡回法庭、网格法学堂的诸项资源，对群众司法诉求及时介入梳理，通过追溯纠纷源头、多元化解形成“网格+诉源治理”的工作闭环，将问题解决在萌芽状态，维护社区安全安定和邻里和谐。与此同时，司法系统利用“智慧网格”的平台优势，将法律咨询、文书送达、立案、庭审等工作前置到群众家门口，有效解决起诉难、送达难、援助难等问题，真正实现网格化治理和司法工作的双受益。

（三）编织多维一体的民生服务网

民情坊链接服务资源，编织精准帮扶、助学助教、就业创业、生活服务多维一体的民生服务网。民生服务是社区网格化治理的重要内容，中央政法委提出，要构建持续优化的服务供给体系，深入推动“一次办”“网上办”“刷脸办”工作模式。结合社区工作实际，S社区充分发挥智慧网格功能，一方面，实时掌握低保、残疾、大病等弱势群体信息；另一方面，链接包括奖学金助学金申请、牛羊肉补贴、生育建卡、房屋修缮、大病救助、社保服务、参军报名、公证服务等事项在内的政务服务、社区服务、生活服务资源。社区居民可通过智慧网格平台一键点击指定办理人员，寻求民生服务支持。网格员和社区则以平台反馈的群众服务需求为导向，及时介入，主动对接帮扶，主动提供服务资源，让社区居民不出社区一站式解决民生服务需求。在2020年疫情防控工作中，充分发挥“网格+民生服务”效能，依托智慧网格平台面向社区居民倡导“智慧网格健康码”，社区通过小喇叭流动宣传、粘贴健康码领取通知、引导社区居民线上手机终端操作等举措，呼吁全体社区居民自主线上领取社区智慧网格健康码，每日线上申报个人健康信息、咨询居家隔离事项、获取防疫便民服务、线上预约核酸检测、了解疫苗接种须知、自主提交疫苗接种需求。在2021年疫情防控工作中，进一步优化服务功能，通过在核酸采样点扫描被采集人身份证信息，录入个人信息，通过实时可视化技术，掌握楼栋居民的核酸检测信息，确保“应检尽检、不漏一户、不漏一人”，大大提高了全员核酸检测效率。同时，社区居民可以通过“智慧网格”小程序查看核酸检测点的地点和当前排队人数、预计等待时间等有效信息，社区网格中心通过大数据平台可以快速查看网格内居民是否做过核酸检测，并分片区、按楼栋群发短信，及时告知居民新一轮核酸检测的时间、地点，科学安排人员分流参与核酸检测，避免人员聚集扎堆带来的潜在传播风险。此外，居家隔离的居民也可通过“智慧网格”小程序反馈生活需求，让社区提供食品采购、上门核酸检测、信息咨询等服务，实现“无接触”服务送达。

（四）编织高质量的网格化治理网

智慧赋能全要素网格，编织以人民为中心的高质量网格化治理网。中央政法委提出，社会治理要做到双向互动、线上线下融合，更加注重社会协同治理，用大数据感知社会态势、畅通沟通渠道。为解决网格内人少事多的矛盾，改变社区网格员依靠“铁脚板”走巷串户的“单线”联系模式，实现用数据“跑路”代替居民群众和网格员“跑路”。从2020年底开始，S社区开始尝试打造“智慧网格一体化信息平台”，以信息化赋能网格化，试图通过线上实现政府职能部门自上而下的管理和群众自下而上自治的互联互通。智慧网格以智能手机为载体，尝试将客户端从网格员进一步向下延伸至社区居民，获取第一手信息资料，向上向外扩延至上级职能部门，获取相关问题解决的职权资源，并将两者通过小程序和网格员进行有效对接。社区居民通过添加微信小程序，按提示填写个人信息数据，后台即可实现数据搜集汇总，直到完成整个社区数据平台的打造。同时，可通过定期维护或辅以人工针对性核查，剔除虚假信息，保证数据平台信息的准确可靠。智慧网格搭建的社区一级数据平台可囊括以上所述的以网格民情坊为载体的社会稳定、民生服务、城市管理项目在内的网格化治理的全部要素。在常规化管理服务板块之外，信息平台还设有防汛服务管理、疫情防控管理、志愿服务中心等特殊事项专区，优化社区管理服务能力，有效实现特事特办具体管理举措的落地实施。针对不同群体的个人需求，信息化平台畅通了语音、图片、视频上传诉求渠道，高效录入数据。信息平台向下链接居民诉求，接到居民信息诉求后，可实现“随收随办、一键处理”，按处理权限向上链接相关资源。“智慧网格一体化信息平台”通过对数据的分类、筛选、送达、交办、反馈，实现多端协同、双向交互，成为居民和政府之间的中介平台和立体桥梁，实时为社区居民提供信息咨询、诉求处理服务，为社区决策提供数据支撑，为社区民生服务发展提供事实依据。

二、社区全要素智慧网格治理面临的挑战

社区全要素智慧网格治理面临着顶层设计治理意识有待强化、信息对接的贯通联畅有待优化、社区居民的习惯养成有待培育及信息平台的运行维护有待提升等挑战，具体表现在以下几方面。

（一）协同治理意识有待强化

与现有的网格化管理模式相比，“S方案”是一种更加注重自下而上的“治理”的网格化治理模式，是在传统的管控型网格化治理模式转向积极的服务型网格化治理模式后，持续从单向性服务转向双向性互动的一种尝试。目前来看，党建引领力量的注入和司法资源的注入比较充分，且取得了社区居民的认可和支持。社区治理是个综合强的课题，要强化协同治理意识，转变“管理”思维为“服务”“治理”思维，推进全方位资源的注入，鼓励社区居民自下而上的参与治理，并客观认识在真正的网格化治理前期可能大量涌现的问题所带来的阵痛，这都需要更为完备的设计方案加以支撑扶持。

（二）信息对接的贯通联畅有待优化

从理论上看，社区智慧网格小程序技术层面可以实现上下左右一贯的联通对接。其中，上可以通过社区对接街道，街道对接区县，区县对接市域。但实际运作中，目前的实践平台停留在社区、街道层面的对接畅通、与市区对接不够充分。左右联通各职能部门之间，目前司法资源的联通相对比较充分，也发挥了巨大作用，获得了社区居民的一致认可，但其他民生服务、行政资源等基于网格为中心的上下左右贯通联畅机制有待进一步完善。

（三）社区居民的习惯养成有待培育

科技创新作为社会治理现代化的重要抓手和重要支撑，有助于实现政府决策科学化、社会治理精细化、公共服务高效化，是实现城市社会治理善治的重要途径。但信息化的技术嵌入和居民群众的习惯养成之间还存在一定的距离。在社会的老龄化进程的不断加快和社区居民信息化素养日益提升的现实基础上，应著重关注在信息化技术赋能的同时保证人的自由度、获得感、安全感、舒适度。因此，相关部门在社区居民的信息化素质提升、习惯养成等方面应加大投入，才能真正实现技术为人所用的“自在自觉”。

（四）信息平台的运行维护有待提升

信息系统的上线运行包括开发、测试、维护、更新、升级等环节。对于全要素智慧网格来说，前期的设计开发阶段投入了大量的人力、财力、物力，也在社区网格内部进行了应用测试和一定范围内的运用，在社区网格化治理中走在前列，但后期如果想在更大范围内进行推广和运用，在一些必要的技术支撑、维护运行、研发更新上，还需要更大规模的人力、物力、资金支持，以便其能持续有效运行。

三、社区全要素智慧网格治理的路径探索

习近平总书记指出，加强和创新社会治理，必须创新社会治理方式，持续提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。全要素智慧网格探索的关键词包括全要素、智慧、网格，但最本质的是通过全要素和智慧赋能，实现对网格化“治理”路径的探索。“网格”是基础，这是全要素和智慧赋能的载体平台，目前平台搭建已经完成；“智慧”是信息化、智慧化赋能，为网格化治理提供技术支撑，提高网格化治理效率，目前已经拥有网格化治理一体化信息平台、智慧网格小程序等信息化系统；“全要素”是各种政治、行政、社会资源要素的注入，给网格化治理带来资源加持，提升社会治理的社会化、法治化、专业化水平，目前实现了部分资源的注入。全要素智慧化网格治理在前期探索的基础上，要实现真正的“强治理”还需更多资源的整合注入和机制创新。

（一）强化网格化“管理”到“治理”的顶层设计理念

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，深入研究社会治理面临的新形势新任务新特点，明确提出“社会治理体系和治理能力现代化”的重大命题。适应“社会治理”变革，在行动理念上必须实现从“管理”到“服务”的转变，在行动主体上要从政府一元化治理机制转向政府与社会主体的多元化协同治理体制转变，行动取向上要从管控规制转向法治保障〔1〕295。网格化治理可以通过治理链条的延伸，以社区之下的第四级治理层级——网格为平台，统筹信息集散，通过网格内行政资源的集中与介入，社会资源的有限扩张与参与强化〔2〕，以网格化治理促进社会治理。行政资源的注入一定程度上可以依赖行政命令实现，社会资源的注入是网格化从“管理”走向“治理”的关键。全要素智慧网格的治理主要通过引导社区居民注册“智慧网格”小程序，动员社区居民通过“智慧网格”了解网格化治理信息，参与网格化治理过程，变依靠网格员单向性获取信息，到社区居民主动信息输送和网格员核实确认、分流反馈的双向性信息互动，极大地丰富了网格内信息来源渠道，动员了社区居民参与网格治理的主动性和可及性，拓展了网格化治理的社会资源。网格化治理要走向纵向权力和横向权力双强的“强治理”方向，需要转变治理理念，建立政府部门层级之间、社会组织之间、社区居民之间信息共享和职能互补的多方互联，自上而下和自下而上的双向互通的多元共治格局。

（二）完善“三翼合一、一网治理”的网格资源聚集平台

习近平总书记指出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，把人力物力财力技术等投入到社区〔1〕302。在网格平台上聚集各类资源，能有效提升社区治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。S社区以民情坊为载体，通过“网格民情七步走”“法网对接”“三维共振”等机制，编制了民情坊链接司法服务资源的“网格+诉源治理”的“社会稳定网”，有效提升了社区治理的法治化水平。在全要素智慧网格化治理愿景中，是民生服务网、城市管理网与社会稳定网“三翼合一”，统一于网格化治理之内的。社会稳定网目前发展比较充分，效果显著，民生服务网目前在精准帮扶、助学助教、就业创业、生活服务等方面有了初步尝试和探索，城市管理网目前处于起步阶段。用好民情坊、智慧网格、“网格民情七步走”等既有信息集散平台和机制，以社会治理需要为导向，整合公安、城管、工商、安监、消防、卫计、环保、食品药品监管等各类行政管理资源下沉至网格，在网格内打通“条条”间的区隔，以“条块协同”的方式整合组织资源；吸引经济组织、社会组织等民生服务资源融入网格，注重行政与社会力量之间的融合共建，使城市管理和民生服务职能在网格内充分融合，以便有效提升社区治理的专业化水平和能力，进而实现多元一体、资源整合、治权同和的治理目标。

（三）优化社区居民群众赋权增能参与机制

加强和创新社会治理，要求持续提高社会治理的社会化水平，让各类社会主体，尤其是广大人民群众成为社会治理中最活跃、最具有活力的因素。在社会治理中，要充分尊重各类社会主体尤其是人民群众的自主性、积极性、创造性，依靠广大人民群众的智慧和自主创新，完善社会治理格局〔1〕298。网格化治理将管理与服务资源下沉到与社区居民最近的网格，以期帮助社区居民解决家门口的问题，使社区居民在网格中的利益诉求表达更便捷、成本更低廉。社区居民参与治理的多元性和真实性，有助于畅通利益诉求渠道，进而大大降低社区治理的成本，有效避免社会成员解决问题的极端化。全要素智慧网格开启了将社区居民引入网格化治理的大门，其未来的发展也需要进一步为社区居民参与网格化治理赋权增能，包括畅通社区居民参与渠道、培育社区居民参与意识、养成社区居民参与习惯、提升社区居民参与能力、完善社区居民参与的回应机制，从而完善优化社区居民参与社区治理的新机制。

（四）加强智慧网格信息平台运行维护的对接拓展

社会治理智慧化，是推进社会治理现代化的关键手段，可利用互联网交互式优势，推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政〔3〕134-135。信息技术的合理运用、信息化平台的关联和对接，能带来数据共享、资源共享，进而提高社会治理效能。全要素智慧网格在现有的网格化信息一体化平台基础上，向下延伸至网格居民，采集网格数据资源，向上延伸链接到司法资源和部分民生服务资源，在部分领域一定程度上打破了原来职能机构对信息的自循环与封闭性，将网格中的信息和行政职能信息在网格化平台上进行整合，实现了信息和资源共享。要实现智慧网格信息平台对网格化治理的有效支撑，一是加快智慧网格的普及面，通过专业化培训辅导，做到社区居民知晓面上的全覆盖，提升社区工作人员相应知识储备和能力，有效利用好智慧網格平台；二是充分发挥大数据平台优势，通过数据的搜集、统计、分类、归档，在替代传统“爬楼、跑户”进行数据信息登记的同时，提高数据精准度和科学性；三是将智慧网格接入上级网格化信息一体化平台，实现治理数据信息的集散、分流、解决及反馈闭环，实现数据运转循环。通过建立网格信息资源共享机制，构建政府部门、社会组织、居民群众之间的纵横联合协同，共同服务于网格治理系统。

（课题组成员：孙丽莎、李夏婧、李鹏程、刘钊三，本文执笔人为孙丽莎，李鹏程）

〔参考文献〕

〔1〕中共中央党校（国家行政学院）.习近平新时代中国特色社会主义思想基本问题〔M〕.北京：人民出版社，中共中央党校出版社，2020.

〔2〕祁文博.网格化社会治理：理论逻辑、运行机制与风险规避〔J〕.北京社会科学，2020（01）：119-128.

〔3〕中共中央文献研究室.习近平关于社会主义社会建设论述摘编〔M〕.北京：中央文献出版社，2017.

责任编辑白慧玲