基于“三线”统筹的省域永久基本农田布局优化规则与实证研究

陈文广，张青璞，孔祥斌，段向峰，左旭阳，谭 敏，赵 晶，董 涛

·土地保障与生态安全·

基于“三线”统筹的省域永久基本农田布局优化规则与实证研究

陈文广1,2，张青璞1,2，孔祥斌1,2※，段向峰3，左旭阳4，谭 敏5，赵 晶5，董 涛5

（1. 中国农业大学土地科学与技术学院，北京 100193；2. 自然资源部农用地质量与监控重点实验室，北京 100193；3. 广西壮族自治区自然资源生态修复中心，南宁 530023；4. 广西壮族自治区自然资源厅行政审批办公室，南宁 530022；5. 北京方圆大地规划设计咨询有限公司，北京 100194）

统筹永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界来优化永久基本农田空间布局能够更好地保住优质耕地资源、保障国家粮食安全。该研究应用文献研究法和归纳总结法，系统梳理了永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界（以下简称“三线”）划定的政策法规，建立了“三线”统筹下的省域永久基本农田布局优化规则，并以广西壮族自治区为例进行了验证。结果表明：1）选择耕地国家利用等和集中连片程度进行了永久基本农田“三线”统筹划定，退出了生态保护红线核心区内所有永久基本农田7 413.46 hm2，并将5 073.05 hm2优质连片的永久基本农田以“开天窗”的形式保留在了生态保护红线一般区和城镇开发边界内；2）广西全区退出永久基本农田1 426 540.77 hm2，主要是标注为工程恢复和未标注的非耕地，补划了永久基本农田525 614.37 hm2，主要是生态保护红线和城镇开发边界外优质连片的耕地，布局优化后的永久基本农田保护率高达85.62%；3）布局优化后的永久基本农田全为耕地且与生态保护红线、城镇开发边界之间无交叉重叠，集中连片的永久基本农田达到95.08%，无重度和极重度污染损毁、石漠化和25°以上坡耕地，永久基本农田国家利用等提高了0.06等。建立的永久基本农田布局优化规则实现了“保护优先、布局优化、优近劣出、质量提升、三线统筹”的目标，能够为各省份指导市县统筹三条控制线划定永久基本农田保护红线提供思路借鉴。

土地利用；区划；布局优化；“三线”统筹；永久基本农田；广西壮族自治区

0 引 言

科学、合理划定永久基本农田保护红线是保护优质耕地资源、保障国家粮食安全和优化国土空间布局的重要举措[1-3]。截至2017年底全国共划定1.03亿hm2永久基本农田，对保障国家粮食安全和促进城市精明增长起到了重要作用[4]。同时，为维护国家及区域生态安全和推进城镇化高质量发展，国家有关部委相继也开展了生态保护红线和城镇开发边界划定试点工作[5]。但由于“三线”分别由国家不同部委主导划定，存在划定时间不统一、划定技术标准不一致、划定过程统筹协同不够、划定结果交叉重叠等问题[6-8]，导致部门空间管理事权边界不清晰、资源空间管控效率低下等问题[9]。为此，国务院机构改革后，中央进一步明确将“三线”的划定和管理作为建立国土空间规划体系并监督实施的重要内容[10]。自然资源部着眼于优化国土空间开发保护格局顶层设计，坚持多规合一、强化统筹协调、坚持底线思维，下发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，为“三线”统筹划定提供了政策依据。

国务院机构改革后，“三线”统筹划定永久基本农田日益受到学者的广泛关注并进行了许多有益探索[7,11-13]。在统筹划定永久基本农田保护红线和生态保护红线时，丁乙宸等[14-17]认为应以生态保护优先为原则，在生态红线内优化基本农田空间布局。祁帆等[10]认为国家级自然保护区核心区内的永久基本农田应逐步有序退出，处于核心区外的，应实事求是调整生态保护红线。在统筹划定永久基本农田保护红线和城镇开发边界时，丁乙宸等[14,18]认为应优先保护永久基本农田，再以此为约束，划定城镇开发边界。赵越等[19-20]认为应该将处于城镇开发边界内国家利用等别低于区域平均水平的耕地调出永久基本农田；而周晓然等[21]提出欠发达地区应优先划定城镇开发边界。在地方实践过程中，厦门市的空间规划在优先划定生态红线和基本农田保护红线的基础上划定了城镇开发边界[22]。沈阳市将城镇开发边界内零星的、不利于农业生产的永久基本农田进行了调整[5]。上述理论研究和地方实践极大地丰富了“三线”统筹下的永久基本农田保护红线划定，但存在对耕地质量和集中连片程度考虑不足、协调度不够、划定形式较为单一的问题，导致划定的永久基本农田保护红线难以落地[23]，且现有研究多集中在市、县级尺度，缺乏省域层面统筹“三线”划定永久基本农田保护红线的研究。

“三线”统筹划定作为国土空间规划中的核心内容，明晰省域层面“三线”统筹划定永久基本农田保护区的规则能够体现省级国土空间规划的战略性、协调性和约束性，同时，对市、县永久基本农田划定做出全面、细致的指导。广西壮族自治区属于典型的喀斯特地区，生态环境十分脆弱，严重影响到农业的可持续发展；同时，属于经济后发地区，赶上“一带一路”建设良好机遇，工业化和城镇化发展速度对永久基本农田保护带来了严重的挑战；区域内“三线”统筹划定永久基本农田保护红线在全国层面具有典型的代表性。因此，本研究系统梳理永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界划定相关的政策法规，选取指标构建永久基本农田布局优化分析指标体系，建立省域层面“三线”统筹的永久基本农田布局优化规则，并以广西壮族自治区为研究区进行验证，以期为科学合理划定永久基本农田保护红线和省级国土空间规划编制中“三线”统筹划定提供思路借鉴。

1 基于“三线”统筹的永久基本农田布局优化规则

1.1 “三线”统筹优化永久基本农田空间布局的理论框架

城镇化进程的加速、农业生产要素价格的上涨、不合理的耕地利用行为，导致永久基本农田空间分布呈“远、边、散”[24-25]，出现了耕地“非农化”、“非粮化”[26-27]，以及耕作层破坏、土壤重金属污染[28]、石漠化[29]等问题，这部分永久基本农田已经难以满足新时代背景下人类社会对粮食安全、资源永续利用的需求。同时，近年来国家投入了大量资金开展土地综合整治、高标准农田建设等耕地质量建设工程。为保障国家粮食安全、资源安全，迫切需要调出永久基本农田内质量退化、零星破碎、污染损毁的地块，将新建成的未划为永久基本农田的高标准农田划入永久基本农田保护红线，确保划定的永久基本农田都是优质、连片、清洁、稳定的耕地。

永久基本农田保护红线是保障国家粮食安全的生命线，生态保护红线是维护国家生态安全的底线，城镇开发边界是支撑区域经济发展的控制线（图1），“三线”既是政策制度线、权益线，也是责任线[10,20]。国务院机构改革后，自然资源部门更加侧重资源要素源头保护、资源合理利用、资源精明监管，统筹划定并严格管理好“三线”成为当前自然资源管理领域的重要课题[30]。因此，针对“三线”空间重叠、无序利用、低效管控问题，在原有工作和成果的基础上，重点针对矛盾冲突区域，以资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价为基础，落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，以系统思维、底线思维和辩证思维以及可持续发展理论、资源优化配置理论来统筹“三线”划定。

在统筹永久基本农田保护红线和生态保护红线过程中，将生态保护红线分为生态保护红线核心区和一般区，应该退出生态保护红线核心区内的永久基本农田，退出生态保护红线一般区内质量限制、连片限制永久基本农田，保留生态保护红线一般区内的优质连片永久基本农田，达到既保住优质耕地资源又保证生态保护红线生态功能不降低、面积不减少、性质不改变的目标。在统筹永久基本农田保护红线和城镇开发边界过程中，应该发挥永久基本农田倒逼城镇集中布局、集聚开发的作用，以开天窗的形式将优质连片的永久基本农田保留在城镇开发边界内，促进城市集约适度、宜居适度、绿色发展；同时，退出城镇开发边界内质量限制的永久基本农田，保障合理的城市建设用地需求。此外，应该将生态保护红线和城镇开发边界外优质连片的耕地划入永久基本农田保护红线，保护集中连片的优质耕地资源。

1.2 永久基本农田布局优化指标体系构建

为确保划足、划优、划实，实现定量、定质、定位、定责保护，划准、管住、建好、守牢永久基本农田。针对当前永久基本农田保护过程中存在的突出问题，系统梳理《基本农田保护条例》、《永久基本农田划定工作方案》、《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》等法律法规和政策中提出的永久基本农田划定要求，结合“三线”统筹优化永久基本农田空间布局的理论框架，从已有规划、污染损毁、生态条件、利用状况、综合质量等维度选取指标建立“三线”统筹的永久基本农田布局优化指标体系（表1）。

表1 永久基本农田布局优化分析指标及分类分级

其中，已有规划主要指现今仍具有法律效应的规划，需要在空间上进行落实，主要考虑规划中已审批建设用地和国家、省级重大基础设施建设对永久基本农田的占用；污染损毁主要考虑土壤重金属污染和采矿造成的耕作层损毁、地面塌陷且无法耕种两种情况；坡度大于25°的坡耕地和石漠化地块利用风险较大，因此，生态条件选择了耕地坡度和石漠化两个指标；利用状况主要考虑第三次全国国土调查（以下简称“三调”）中的种植属性，分为种植粮食作物、粮与非粮轮作、林粮间作等耕地类型以及即可恢复、工程恢复、未标注四类；综合质量主要考虑耕地国家利用等和耕地连片性，依据省域实际情况确定耕地国家利用等阈值和耕地连片性阈值，依据耕地利用等阈值将耕地分为优质和不优质两种类型，依据耕地连片性阈值将耕地分为集中连片、不连片、零星破碎三种类型，通过叠加耕地国家利用等和耕地连片性分级结果，将耕地划分为优质连片型、质量限制型、连片限制型、不优质不连片型和零星破碎型。参考《生态保护红线划定指南》，在“双评价”的基础上，将生态保护红线分为核心区和一般区，核心区包括生态功能极重要区、生态环境极敏感区。

1.3 永久基本农田布局优化规则

1.3.1 永久基本农田退出规则

基于“三调”数据库、耕地质量等别年度更新数据库、土地利用现状变更调查数据库成果，分离出永久基本农田和一般耕地。基于永久基本布局优化分析指标体系，建立永久基本农田退出规则（图2）。首先，退出已审批建设用地、重大基础设施占用等已有规划中确需占用的地块，退出重度和极重度污染、重度和极重度损毁等污染损毁的地块以及坡度大于25°的坡耕地、重度和极重度石漠化等生态条件差的地块。其次，退出标注为“即可恢复”、“工程恢复”以及未标注的地块。再次，退出不优质不连片、零星破碎的永久基本农田。最后，优质连片、质量限制和连片限制的永久基本农田需要统筹“三线”进行综合划定。退出生态保护红线核心区内的永久基本农田，确保区域生态廊道连通、生态安全格局稳定、生态系统完整；退出生态保护红线一般区内质量限制、连片限制的永久基本农田，退出城镇开发边界内质量限制的永久基本农田，保留生态保护红线一般区和城镇开发边界内优质连片的永久基本农田，保留城镇开发边界内连片限制的永久基本农田，保留生态保护红线和城镇开发边界外的永久基本农田。

1.3.2 永久基本农田补划规则

基于永久基本布局优化分析指标体系，建立永久基本农田补划规则（图3）。首先，已审批建设用地、重大基础设施占用等已有规划中确需占用的耕地，重度和极重度污染、重度和极重度损毁等污染损毁耕地，坡度大于25°的坡耕地、重度和极重度石漠化耕地等生态条件差的耕地不可划入永久基本农田。其次，不优质不连片、零星破碎的耕地不宜划入永久基本农田。再次，生态保护红线内的耕地不宜划入永久基本农田保护红线，生态保护红线外城镇开发边界内质量限制或连片限制的耕地不宜划入永久基本农田保护红线，生态保护红线外城镇开发边界内优质连片的耕地可划入永久基本农田保护红线。最后，生态保护红线和城镇开发边界外质量限制或连片限制的耕地不宜划入永久基本农田保护红线；生态保护红线和城镇开发边界外优质连片的耕地适宜划入永久基本农田保护红线并实施特殊保护。

1.4 永久基本农田保护红线划定

按照永久基本农田布局优化规则对现状永久基本农田进行退出、对一般耕地进行永久基本农田补划，将保留永久基本农田、适宜划入和可划入一般耕地纳入永久基本农田保护红线，判断永久基本农田数量是否满足国家下达的永久基本农田保护目标。当满足省域永久基本农田保护目标时，划定最终的永久基本农田保护红线。随着种粮经济效益低下、务农机会成本上升、农业种植结构调整等，大量农户选择在质量较好的永久基本农田上种植经济效益更高的经济作物，如果树、林木等，这部分永久基本农田在“三调”中依据恢复为耕地的难、易程度分别被认定为工程恢复和即可恢复，这部分地块本身区位条件好、土壤质量相对肥沃。因此，当不能满足省域永久基本农田保护目标时，将退出的“即可恢复”和“工程恢复”地块按照永久基本农田的布局优化规则进行补划，并采取土地整治工程恢复地块粮食种植条件，直到满足省域永久基本农田保护目标并划定最终的永久基本农田保护红线。

2 实证研究

2.1 研究区概况

广西壮族自治区地处祖国南疆，位于20°54′N～26°23′N，104°29′E～112°04′E之间，属热带、亚热带季风气候区，热量丰富、雨热同期、降雨丰沛，适宜多种作物生长；地势自西向东南倾斜，四周多为山地和高原、中部与南部多为平原；土壤地带性和地域性规律比较明显，以水稻土、赤红壤、红壤、砖红壤、石灰性土为主。区域内耕地质量以中等地和高等地为主，耕地细碎而分散[31]。区域内喀斯特地貌广布[32]，生态环境脆弱，加之近年来大规模开发建设，石漠化问题凸显，生态承载力压力显著[33]。同时，广西作为“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”有机衔接的重要门户，区域内经济建设活动频繁、城镇化进程快速推进，城市群和城镇带建设扎实推进、中小城市和特色小镇建设不断加快、城镇基础设施服务水平不断提升，城市建设、重大基础设施建设与耕地保护之间矛盾突出。此外，近年来广西大力发展现代特色农业，已发展成为全国“糖罐子、菜篮子、果园子”，区域内永久基本农田“非农化”“非粮化”问题严重。

2.2 数据来源与处理

耕地坡度、耕地地表覆盖、耕地集中连片性数据来源于广西壮族自治区“三调”阶段成果；耕地质量等别数据来自2018年广西壮族自治区耕地质量等别年度更新数据；已审批建设用地、露天采矿压占数据来自于广西壮族自治区自然资源厅；重大基础设施建设占用数据来自于广西2035年交通路网规划成果；耕地石漠化数据来源于广西壮族自治区林业局；重金属污染数据由于涉及保密，本研究中未采用该指标；生态保护红线和城镇开发边界数据来源于广西壮族自治区国土空间规划阶段成果。

数据处理过程为：首先，提取第三次国土调查阶段成果中的地类图斑图层作为分析的基础图层，根据该图层直接获取各图斑的现状地类情况、耕地的类型、坡度、种植属性等指标，并基于该图层的耕地图斑采用空间聚合方法（聚合空间距离设置为20 m）分析耕地地块的连片性；然后，以上述图层为底图，分别叠加生态保护红线、已审批建设占用耕地数据图层、交通路网规划图层、耕地质量等别图层、石漠化等级图层等，以获取相应的指标数据。广西全区第三次全国国土资源调查耕地图斑的国家利用等信息显示，国家利用等10等地面积最多，占耕地总面积的24.39%，因此，确定广西全区耕地质量阈值为国家利用等10等。依据《高标准基本农田建设标准（TD/T 1033-2012）》以及广西壮族自治区《永久基本农田核实整改补划工作对接方案》，确定2和6.67 hm2为广西全区耕地连片性阈值。因此，零星破碎耕地为连片性小于2 hm2的耕地，不优质不连片耕地为耕地利用等大于10等且连片性介于2～6.67 hm2的耕地，质量限制型耕地为耕地利用等大于10等且连片性大于等于6.67 hm2的耕地，连片限制型耕地为耕地利用等小于等于10等且连片性介于2～6.67 hm2的耕地，优质连片型耕地为耕地利用等小于等于10等且连片性大于等于6.67 hm2的耕地。

2.3 永久基本农田退出、补划情况

广西全区退出永久基本农田1 426 540.77 hm2，退出的永久基本农田主要是标注为工程恢复和未标注的非耕地（表2，由于数据涉密，仅展示部分数据）。全区退出坡耕地13 981.77 hm2，百色市西部及北部地处云贵高原，市域内25°以上坡耕地面积较大，退出坡耕地面积高达9 791.14 hm2；全区退出石漠化永久基本农田31 268.88 hm2，百色市、河池市、桂林市三市高达22 075.19 hm2；全区退出不优质不连片的永久基本农田10 938.01 hm2，以南宁市、百色市、河池市居多；由于区域内耕地破碎化问题严重，全区累计退出零星破碎的永久基本农田136 715.68 hm2。退出了生态保护红线内7 809.39 hm2永久基本农田，其中生态保护红线核心区内退出7 413.46 hm2，主要是非耕地和限制型永久基本农田，在一定程度上保证了生态廊道连通、生态安全格局稳定和生态系统完整；保留了生态保护红线一般区内77.52 hm2优质连片永久基本农田，实现了永久基本农田“应保尽保”的要求。退出了城镇开发边界内1 762.73 hm2永久基本农田，非耕地面积高达1 531.10 hm2，一定程度上保障了合理的城市建设用地需求；保留了城镇开发边界内4 995.52 hm2优质连片永久基本农田，发挥了永久基本农田倒逼城镇集中布局、集聚开发的作用。

广西全区补划永久基本农田525 614.37 hm2，补划的永久基本农田占广西全区一般耕地面积的62.35%。补划面积最大的主要是南宁市和崇左市，分别为79 637.48、85 266.43 hm2，补划比例分别达到69.31%、73.14%；北海市、防城港市、钦州市补划面积较小，但是补划比例均较高。生态保护红线和城镇开发边界外适宜划入的优质连片耕地面积为470 548.32 hm2，其中南宁市、柳州市、百色市、河池市、来宾市、崇左市补划面积较大，总计318 998.97 hm2，占适宜划入面积的67.79%。生态保护红线外城镇开发边界内可划入的优质连片耕地面积为55 066.05 hm2，其中，柳州市、百色市、崇左市可划入耕地面积较大，分别为6 328.77、6 416.55、6 904.61 hm2。

表2 永久基本农田退出、补划面积分类分市统计

2.4 永久基本农田保护红线最终划定情况

广西全区最终划定的永久基本农田占耕地总面积的85.62%，建立的永久基本农田布局优化规则能够实现“保护优先”的目的（图4）。南宁市和崇左市保留面积较大，分别为388 190.18、346 558.35 hm2；梧州市、北海市、防城港市、贺州市保留面积较小。南宁市、北海市、贵港市、来宾市、崇左市永久基本农田保护率较大，分别为90.46%、92.09%、91.47%、91.03%、91.48%；梧州市、百色市永久基本农田保护率较小，分别为75.76%、69.55%。布局优化前的永久基本农田中耕地面积占比为68.26%，布局优化后的永久基本农田全为耕地。

布局优化后广西各市连片的永久基本农田比例增加、无零星破碎的永久基本农田，建立的永久基本农田布局优化规则能够实现永久基本农田空间布局更加集中连片的目的（表3）。布局优化后增加了491 927.39 hm2连片的永久基本农田，集中分布在南宁市、柳州市、来宾市和崇左市，布局优化后广西全区连片的永久基本农田比例高达95.08%；分别退出了136 715.68、16 719.11 hm2零星破碎、不连片的永久基本农田，布局优化后无零星破碎的永久基本农田，永久基本农田空间分布更加集中连片。

布局优化后无重度、极重度损毁的永久基本农田，无重度和极重度石漠化永久基本农田、无坡度大于25°的永久基本农田，永久基本农田损毁状况、生态条件得到改善，建立的永久基本农田布局优化规则达到了“优进劣出”的要求（表3）。永久基本农田布局优化后，各市0°～2°的永久基本农田面积均呈增加趋势，全区累计增加215 002.84 hm2，其中，南宁市、贵港市、来宾市、崇左市增加较大，分别为36 157.82、25 578.54、22 214.78、25 035.53 hm2；全区2°～6°的永久基本农田共增加87 176.63 hm2，仅梧州市减少956.29 hm2；全区6°～15°的永久基本农田增加45 391.30 hm2，桂林市、梧州市、玉林市、百色市、贺州市呈微小减少，南宁市、来宾市、崇左市增加的永久基本农田面积占总面积的79.10%。

布局优化后永久基本农田国家利用等提高了0.06等，建立的永久基本农田布局优化规则达到了“质量提升”的要求。布局优化前，广西全区永久基本农田国家利用等平均等为8.27等，优等地、高等地、中等地面积比例分别为0.65%、50.02%、49.33%；布局优化后，永久基本农田国家利用等平均等为8.21等，优等地、高等地、中等地面积比例分别为0.27%、52.17%、47.56%。布局优化后，优等地面积比例小幅降低，主要原因是退出了生态保护红线核心区内优质连片的永久基本农田；高等地面积比例增加和中等地面积比例减少，是因为补划了优质连片的耕地、退出了不优质不连片的永久基本农田。布局优化后的永久基本农田中水田、水浇地、旱地面积分别增加106 749.77、1 452.75、230 290.08 hm2，占永久基本农田面积比例分别提升14.67%、0.07%、17.01%，永久基本农田利用结构得到优化。

表3 布局优化前后各市永久基本农田连片性、坡度面积变化情况

建立的永久基本农田布局优化规则实现了“三线”统筹协调，优化了国土空间开发利用格局。退出了生态保护红线核心区内7 413.46 hm2永久基本农田，其中包括2 975.37 hm2优质连片的永久基本农田；退出了生态保护红线一般区、城镇开发边界范围内各395.93、1 762.73 hm2永久基本农田，保证了生态系统的完整性、生态功能的正常发挥以及城镇建设用地需要。保住了生态保护红线一般区内77.52 hm2优质连片的永久基本农田，保住了生态保护红线外城镇开发边界内4 995.52 hm2优质连片的永久基本农田、182.85 hm2连片限制的永久基本农田，将生态保护红线外城镇开发边界内55 066.05 hm2的耕地补划为永久基本农田，最大程度保住了优质耕地资源，有利支撑了广西全区粮食安全。

3 讨 论

建立的“三线”统筹的省域永久基本农田布局优化规则不仅考虑了永久基本农田规划建设占用、污染损毁、生态条件、利用状况以及综合质量，而且利用耕地国家利用等和连片性进行了永久基本农田保护红线与生态保护红线、城镇开发边界之间的统筹划定，改进了生态文明建设背景下生态保护优先[14-17]和城镇开发边界避让永久基本农田[18,22]“一刀切”的划定方式，实现了粮食安全、生态安全以及经济社会发展之间的统筹。祁帆等[10]提出国土空间规划中统筹“三线”划定的理论而言，本研究在构建“三线”统筹划定永久基本农田保护红线规则的基础上，并以广西壮族自治区进行了实证研究，进一步提高了布局优化规则的可操作性与科学性。

布局优化后的永久基本农田国家利用等面积加权平均值为8.21等，较布局优化前的永久基本农田国家利用等面积加权平均值提升幅度不大，主要原因是近年来广西大力发展现代特色农业，大量优质连片永久基本农田用于种植甘蔗、果树、茶树等[34]，在“三调”过程中这部分永久基本农田被调查为园地等非耕地地类，本研究退出了这部分永久基本农田；此外，退出了生态保护红线核心区内的优质连片永久基本农田。其次，退出的重度、极重度石漠化永久基本农田，25°以上陡坡永久基本农田应该划入生态保护红线并进行系统修复，确保区域内生态安全。再次，若划定结果不能满足国家永久基本农田保护目标时，未来要将优质连片的即可恢复和工程恢复地块划入永久基本农田，并通过工程措施恢复耕作条件，保住这部分优质耕地资源。次之，当前划定的永久基本农田保护红线中有部分质量限制型或连片限制型耕地，未来仍要大力推进区域内耕地质量建设，来提升耕地质量和集中连片度，确保区域内耕地粮食安全。此外，未来应获取更详细的数据来分析“三线”统筹划定永久基本农田保护红线前后的生态效益、经济效益以及粮食供给能力，进一步强化永久基本农田布局优化规则的科学性。

4 结 论

1）系统梳理永久基本农田划定相关政策法规，从已有规划、污染损毁、生态条件、利用状况、综合质量维度选取指标初步退出和补划永久基本农田的基础上，选择耕地国家利用等和集中连片程度对交叉重叠的永久基本农田进行了统筹划定。实证研究表明，建立的永久基本农田布局优化规则有利于协调省内粮食安全、生态安全和经济发展之间的矛盾，为省域统筹“三线”划定永久基本农田保护红线提供了思路借鉴。

2）广西全区最终划定的永久基本农田占耕地总面积的85.62%，将62.35%的优质耕地补划为永久基本农田，布局优化后的永久基本农田全为耕地，集中连片的永久基本农田比例达到95.08%且无零星破碎的耕地，布局优化后无重度、极重度损毁、石漠化和坡度在25°以上的永久基本农田，布局优化后永久基本农田国家利用等提高了0.06等，布局优化规则实现了“应保尽保、布局优化、优进劣出、质量提升”的目标。

3）在“三线”统筹过程中，退出了生态保护红线核心区内所有7 413.46 hm2永久基本农田，退出了生态保护红线一般区、城镇开发边界范围内各395.93、1 762.73 hm2永久基本农田，保障了生态系统的完整性、生态廊道的连通性和生态功能的正常发挥以及新型城镇化建设空间拓展的需要。保留了生态保护红线一般区、生态保护红线外城镇开发边界内各77.52、4 995.52 hm2优质连片的永久基本农田，补划了生态保护红线外城镇开发边界内55 066.05 hm2优质连片的耕地。布局优化后永久基本农田保护红线和生态保护红线、城镇开发边界无交叉重叠区域，建立的永久基本农田布局优化规则实现了“三线”统筹划定。

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Optimizing rules and empirical research of provincial permanent basic farmland layout based on the “Three-line” coordination

Chen Wenguang1,2, Zhang Qingpu1,2, Kong Xiangbin1,2※, Duan Xiangfeng3, Zuo Xuyang4, Tan Min5, Zhao Jing5, Dong Tao5

(1100193,; 2100193,; 3,530023,; 4,530022,; 5100194,)

Spatial layout of permanent basic farmland can greatly contribute to better preserve high-quality farmland resources, further optimize the spatial pattern of the country for national food security. It is necessary to coordinate the red line of ecological protection and the boundary of urban development. However, there were unclear boundaries of departmental space management authority and low efficiency of resource space management and control, due mainly to the inconsistent delineation time of “three lines”, technical standards, coordination of delineation, and the overlaps of delineated space. In this review, the policy and regulations were systematically sorted out using the protection red line of permanent basic farmland, the ecological protection red line, and the urban development boundary (hereinafter referred to as the “three lines”). Some indicators were selected from the current planning, pollution damage, ecological conditions, utilization status, and comprehensive quality. Some rules were established to optimize the layout of permanent basic farmland in the province under the “three lines” coordination. An example was also selected to verify in the Guangxi Zhuang Autonomous Region. The results show that: 1) The overall planning was made for the “three lines” of permanent basic farmland, according to the national utilization of arable land, as well as the degree of concentration and contiguous areas. All 7 413.46 hm2of permanent basic farmland was withdrawn in the core area of ecological protection red line, and 5 073.05 hm2high-quality contiguous permanent basic farmland was retained in the form of “skylights” within the general area of the ecological protection red line and the urban development boundary. 2) The whole study area withdrew 1 426 540.77 hm2of permanent basic farmland, where non-arable land was mainly marked as engineering restoration and unmarked. Specifically, the compensation of 525 614.37 hm2of permanent basic farmland was located mainly in the high-quality contiguous arable land outside the red line of ecological protection and urban development boundaries. The protection rate of permanent basic farmland was as high as 85.62% after the layout optimization. 3) All concentrated and contiguous permanent basic farmland reached 95.08%, indicating no severe damage, rocky desertification, and sloping land above 25°. The utility grade of permanent basic farmland increased by 0.06. There was also no overlap between the permanent basic farmland and the ecological protection red line, as well as the urban development boundary. Consequently, the established rules were achieved to optimize the layout of permanent basic farmland for the goal of “protection priority, layout optimization, quality improvement, and three-line coordination”. This review can also be conducive to coordinating the contradiction between food security, ecological security, and economic development in the province. The finding can provide a sound reference for the cities and counties in provinces, further delineating the protection red lines of permanent basic farmland under the “Three Lines”.

land use; zoning; layout optimization; “Three Lines” coordination; permanent basic farmland; Guangxi Zhuang Autonomous Region

陈文广，张青璞，孔祥斌，等. 基于“三线”统筹的省域永久基本农田布局优化规则与实证研究[J]. 农业工程学报，2021，37(15)：248-257.doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2021.15.030 http://www.tcsae.org

Chen Wenguang, Zhang Qingpu, Kong Xiangbin, et al. Optimizing rules and empirical research of provincial permanent basic farmland layout based on the “Three-line” coordination[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2021, 37(15): 248-257. (in Chinese with English abstract) doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2021.15.030 http://www.tcsae.org

2021-04-03

2021-07-06

国家社会科学基金重大项目（19ZDA096）

陈文广，博士生，研究方向为耕地资源可持续利用。Email：BS20213211014@cau.edu.cn

孔祥斌，博士，教授，博士生导师，研究方向为土地资源评价、利用与保护。Email：kxb@cau.edu.cn

10.11975/j.issn.1002-6819.2021.15.030

F323.211

A

1002-6819(2021)-15-0248-10