地方立法权行使中存在的困境及策略

程颖宜

（中共河南省安阳市委党校，河南 安阳 455000）

第十二届全国人民代表大会第三次会议已经对立法法进行了修改，赋予设区的市人大地方立法权。对于中国的城市来说，机遇和挑战并存。在新时期的立法工作中，要体现对具体问题的具体分析，把实践作为检验真理的唯一标准。当前，我国经济高速发展，基层法律工作者队伍建设尤为重要。在这种背景下，以构建上层回应经济基础的螺旋发展，对中国的发展产生了积极的影响，推动了中国法治建设的全面推进。尽管这项改革有其前所未有的优点，但它在我国实施时也会带来各种各样的压力和问题。对我国各地区、各部门在行使地方立法权过程中存在的问题进行分析，提出解决办法。

一、地方设区市行使立法权

（一）地方设区市行使立法权的目的

设区的市在当今复杂的社会环境中，能够拥有立法权力，从而更好地开展地方工作，解决问题，为地方发展提供法律保障。其具体目标是限制和规范地方权力，避免任何侵犯公民权利的红头文件。城乡建设领域的立法工作、管理和保护是从历史文化和环境保护开始的，确保地方权力依法行使，理顺中央与地方的关系。设区的市人民代表大会的立法工作，原则上由其自行完成，不交设区的市人民代表大会常务委员会或者政府处理。地方人大常委会和政府只能具体负责一些地方法规的制定工作。在规章实施两年后，要对规章的实施情况进行分析，并作出两个决定：废止规章和制定地方性法规［1］。

（二）地方设区市行使立法权包含的范围

根据全国人大法工委的意见，设区市的立法必须站在三个方面。第一是城乡公共服务和公共产品的提供和管理，城乡规划和基础设施管理、城市管理、交通管理、城市广告、信息管理、城市发展等。第二是对历史文化名城、城镇等地方进行文化建设；第三是环境保护，即保护生态环境，保护生态，节约资源，防治污染，具体分为水污染防治和大气污染防治。

二、地方设区市行使立法权中面临的困境

（一）立法权行使中科学性不足

在地方立法中，制度创新绩效较差，维护公约原有规定的制度较多，针对突出问题的立法较少，理论论述较少，注重效率的制度较少，以及崇尚公平的制度较少。因此需要突出政府作用，完善市场机制。同时，一些地方还存在较少涉及社会自治和公共安全方面的民权制度；权力制约效果不明显，权益保障制度较少；法律法规之间存在不协调、冲突；立法内容部分抄袭，重复，具体规定不够明确，执法不够到位等问题［2］。

（二）立法权行使中缺少地方特色，操作性不强

每个城市都应该根据自己的特点，找出自己的问题，所以立法要立足于自身的实际，创设具有自身特点的地方性法规。但在目前情况下，普遍存在着缺乏地方特色，具体实施还有几个问题。例如具体实施操作性不足、有模仿一部分上级法律、重复立法内容、浪费立法资源等，这些都不利于地方立法工作的持续开展，也不利于地方的建设和管理。

（三）立法部门利益法制化

行业利益合法化的立法内容，在现实地方立法工作中，法律和部门利益兼而有之。几乎没有法律限制部门权利，使大众权利受益，而相应的第三方立法机制的建立，使地方立法陷入了进退两难的境地，不利于地方发展。因此亟须建立专业的立法队伍，提高立法者的专业素质和能力。同时，立法质量评估需要进一步加强，但是目前的情况下还不能保证及时评估或澄清法律法规。

三、完善设区市行使立法权的具体对策

（一）加强立法中党的领导作用

要更好地行使立法权，就需要在中国共产党的领导下，地方立法必须在政治上、思想上、组织上进行监督，才能保证地方立法的科学性和民主性。立法权力行使要公正、公开、民主。明确立法范围和范围，加强立法能力建设，加强对人大和常务委员会立法工作的监督，确保立法质量，真正形成民法。

（二）提高立法过程中的科学性

全国范围内，地方立法应进行科学规划和修改；制定法律时，应建立平等的对话平台，各地区之间进行有效沟通，以保证法律体系的统一协调。建立省、市领导牵头的立法机构，要加强立法投入，引进更多立法人才，推动立法工作顺利开展。尝试将立法转嫁到第三方，既可以降低立法成本，也可以解决服务利益的问题，避免立法中问题的产生。

（三）增加地方立法中的公众参与度

地方立法时需要民众的参与，才能够体现我国地方立法的特色。民众参加了，提出了各种要求，才能够做到公众参与。参加立法的人年龄、地区和级别各不相同。通过向公众提出诉求，可以使更多的人了解地方人大立法的内容，增强公众对地方立法的心理认同，从而起到宣传法律的作用。

（四）设置立法机构提高立法能力

地方立法应不断提高地方立法的能力，使法律更加符合地区特点。设立特殊立法机构是一项必须完成的任务。根据设区的市人民代表大会的需要，可以设立立法委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、科学技术委员会等。法律事务办公室的建立和完善是政府的重要职责。设立专门部门后，应配备专职立法人员。

1.合理配置人员

立法部门的设置合理，需要配备专业立法人员，提高整体立法能力。因此，必须将立法队伍建设摆在突出位置，注重人才的引进与培养。根据实际需要，统筹安排各立法部门的工作。除了专业立法工作人员外，地方高校的法学专家、律师行业知名律师等人才也可以加入立法团队。

2.加强人员培训

各地立法部门应开展不同种类的立法训练，提高立法者的立法能力和综合素质。具体措施可以是：选派地方立法工作人员进全国人大或省级人大常委会法制工作委员会进行学习；或全国人大就立法业务举办培训班次进行辅导。培训的对象既包括地方人大立法工作者，也应包括参与地方立法的法律人才。

3.进行立法调研

立法调研是立法的前期准备工作。其中主要有三个方面的内容：一是地方人大常委会组成调研组，对设区市的具体情况进行调研；二是设区市人大常委会组成调研组，邀请不同利益群体的代表参加，有助于了解各利益相关方的立法需求，吸收第三方的意见，收集整理调研内容，形成书面材料，形成调研报告，供决策者参考；三是交由专业的民调机构进行民意调研摸底，力求立法获得最大多数市民的支持。

4.经费保障

立法权限的行使庞大而复杂，各项活动的开展需要一定的经费，全方位的人力物力投入。例如，为了保证立法工作的顺利进行和完成，立法出版、第三方立法委员会和立法评价需要资金支持，为了实现这个目标，必须保证提供全面的资金。

5.建立联络机制

设区市地方立法权的行使是复杂的，涉及多方，既包括上级人大工作的指导和审批，又包括与本级政府部门的沟通，还包括同本市民主党派、无党派、工商联和社会各阶层的意见征询。建立一个联络机构，有一套有效的联络机制很有必要。有利于调动各方积极性，加强本市各部门的协调，群策群力行使好地方立法权，为地方社会经济发展提供法律支持和保障。

四、结束语

中国特色社会主义进入新时代，地方高质量发展离不开立法的高质量。全面深化改革要激活中央和地方两个活力，赋予地方合理的立法权限配置是为其发展提供法治保障的前提。行使好地方立法权对于推进中国特色社会主义法治体系建设，对于地方倾听民意、谋取最大公约数、拓展地方政府依法行政能力意义重大，也为推进国家治理体系和治理能力现代化建设贡献地方智慧。