关注治理效果：环境公益诉讼制度发展新动向

■张 翔

对环境治理效果的关注是环境公益诉讼能够长远发展的新动向，它主要取决于两个因素：环境与生态的实质修复程度以及不同诉讼程序的协同。对此，无论是诉讼目的与社会效果，或是边际均衡与司法实践，还是实现协调与立法前沿，都体现了关注环境治理效果是环境公益诉讼发展的新动向。然而，当下，各类环境公益诉讼普遍缺乏对环境治理效果的关注，它们有着不同的表现形式，却影响各自程序的正常运行。因而，环境公益诉讼注重生态修复方案的制定，环境评估技术的自身构建与协作，环境诉讼策略与环境利益选择以及环境公益诉讼的环境执法监督互相衔接，是环境治理中注重实质生态修复的路径。以生态损害程度为尺度，根据不同生态损害程度区别适用、合理适用不同类别的环境公益诉讼，使环境公益诉讼程序能够发挥最大化的效用，则是环境治理中注重程序协同的路径。

环境公益诉讼是为了维护环境公共利益而提起的诉讼，以往司法实践中关注的重点是诉讼的主体与程序性的审判，但是，对它们关注并不意味着危害环境公共利益的事项能够通过环境公益诉讼得到有效解决。有效解决的程度取决于人们对环境治理效果关注的程度，因此，对环境治理效果的关注是环境公益诉讼能够长远发展的新动向。根据全球治理委员会对治理的定义，环境公益诉讼的环境治理定义是通过诉讼的形式使环境利益中相互冲突或不同的部分得以调和，并且通过诉讼采取联合整治行动的持续性过程。在这种定义下，环境治理效果的第一个表现即为通过诉讼调节不同环境利益的冲突与矛盾，指不同环境公益诉讼程序的协同运行，根据具体的污染情形使用不同的程序解决不同情况下实质环境污染的途径；第二个表现即对持续性过程的关注，指环境公益诉讼对实质环境损害修复、生态恢复程度持续性关注的途径。然而现今司法实践中这两种途径尚未引起人们足够的重视，导致环境公益诉讼存在“重审判流程、轻审判效果，重程序审查、轻实质监督，重视案件数量、忽略治理质量”的现状，从而给公众一种环境公益诉讼“浪费”司法资源、为政绩而“滥竽充数”的感觉。

为实现环境治理效果需关注这一新发展动向，环境公益诉讼需要关注不同诉讼程序协同合作的构建以及实质修复程度的标准评判、监督的问题。以此实现环境公益诉讼对环境治理模式与技术的关注，从而采取相应举措。

一、关注环境治理效果的理论与实践价值

环境公益诉讼需要对环境治理效果予以关注才能实现环境公益诉讼的价值。那么对环境治理效果的关注为什么能够体现环境公益诉讼的价值？环境公益诉讼的新动向表现在哪些方面？

（一）新认识：诉讼目的的全面体现

对环境治理效果的关注能够更新司法机关对环境公益诉讼之诉讼目的认识。与以往相比，过去实务界将其诉讼目的的认识局限于程序的构建与主体的资格，这仅体现了环境公益诉讼之诉讼目的一个方面。耶林的《为权利而斗争》指出：“为了实现人格本身及其法律感情这一理想目的，与这一目的相比，诉讼所带来的一切牺牲和劳神对权利人而言，通通无足挂齿。”这句话表明，为实现实质权利，诉讼形式带来的劳神劳力是值得的。所以我们能够看出，诉讼是实现实质权利的一种程序方式，最终实现的是诉讼权利背后所代表的实质权利。在环境公益诉讼中，通过程序实现的诉讼目的是维护环境公共利益。维护环境公共利益的最主要的形式是通过环境治理实现环境保护，因此，如何注重环境治理效果是诉讼目的的另一个主要体现。注重环境治理效果即实质正义并不代表要忽视程序正义。注重环境公益诉讼的程序、制度构建，将有助于树立环境司法的司法权威。二者是环境公益诉讼之诉讼目的不同方面的体现。因此，实现程序构建与环境治理效果的有机统一，在构建环境公益诉讼的程序、制度并保障权利实现的基础上，实现以环境治理效果为目的的环境公益诉讼的实质正义，应是司法机关对环境公益诉讼之诉讼目的的全新认识与全面认识。

（二）新路径：促成积极社会效果的实现

与以往不同的是，关注环境治理效果开辟了环境公益诉讼促成积极社会效果的新路径。社会法学派认为，法是社会发展的产物，社会发展决定法律制度的发展，同时制度的运行反作用于社会发展。法律制度对社会发展的影响成为评价法律制度有效与否的重要标准。环境公益诉讼是在司法领域对国家环境资源进行保护的一种治理方式。程序与权利的构建是确保环境公益诉讼正常运行的基础，而是否通过环境公益诉讼实现了环境污染的解决、生态损害的修复，是评价环境公益诉讼是否具有环境保护正面影响力的标准。如果和过去一样只注重基础的构建而不关注社会影响，则会削弱环境公益诉讼对于环境保护方面的功能，社会公众将会产生这只是一种环境保护的“噱头”而没有实质实现环境保护的观点。这种观点不仅会让公众对环境公益诉讼产生错误认识，进而带来负面影响，并且环境公益诉讼运行不良的社会效果将反作用于环境治理效果，形成恶性循环。因此，我们必须注重环境治理效果这一新路径，这将有助于环境公益诉讼产生良好的社会影响，实现积极的社会效果。此外，马克思·韦伯认为，社会效果并不仅仅包含形式合理性，也包含实质合理性。固守形式合理性即只重视环境公益诉讼的法律条文和程序上的所谓合理，则会形成教条式的环境公益诉讼审判，并不利于环境问题中个案正义的实现，从而影响环境公益诉讼的社会效果。因此，注重实质合理性，重视实现以环境治理为基础的个案正义的社会效果，对改变教条式环境公益诉讼审判模式有着积极的作用。

（三）新理念：实现环境司法边际均衡

对环境治理效果的关注助推环境公益诉讼形成与以往不同的新诉讼理念。法的边际均衡理论认为，法是不同社会利益的博弈均衡，本质上应是各社会利益的最佳边际均衡点。［1］(P85)在环境公益诉讼审判中，边际均衡的两个变量即为司法权力与公民环境权益。而诉讼本身追求的是司法权力和公民环境权益之间的利益均衡，即通过投入一定的环境司法资源，实现环境权益。公民环境权益主要包括环境资源利用权、环境状况知情权以及环境损害请求权。这三个权利都涉及实质环境治理的举措，是实体性权利。如果在司法资源的投入即司法权力使用中仅予以程序权利的保障，则难以满足实体权利的要求，也难以达到通过一定司法资源实现公民环境权益的利益均衡。具体表现为，针对一个环境问题，进行了环境公益诉讼，但是该环境问题没有得到有效解决，需要多次环境公益诉讼才能彻底解决。腾格里沙漠案作为环境公益诉讼的典型案例，司法机关将关注重点放在提起诉讼的主体资格之上，而相对忽略了相关主体对于腾格里沙漠污染治理举措的要求，导致该案件虽然胜诉，但是该地区的污染现象并没有得到有效整治，最后再次出现污染并损害该地区公民的环境权益。该案件因为仅关注了程序权利，所以投入的司法资源并不足以一次性实现环境权益的边际均衡，若要达到这一目的，就不得不投入更多的司法资源，这显然增加了司法资源投入的成本。因此，在环境公益诉讼中，关注环境实质性权利，注重环境治理的效果，能够在节约司法资源的基础上，更有效地实现环境权益，实现环境司法的边际均衡。这是提高环境公益诉讼运行效率,并减少司法成本的新理念体现。

（四）新标准：符合当下司法实践的要求

环境公益诉讼中注重环境治理效果是司法实践与以往不同的新标准。2020年1月9日最高人民法院举行的长江经济带生态环境司法保护工作情况暨典型案例新闻发布会对环境公益诉讼的推进提出了新的要求。该会议指出，要及时更新司法理念，统筹把握好三个关系，即：把握整体推进与重点突破的关系，统筹法治观念与经济发展的关系，完善审判机制与系统治理的关系。在如何统筹三个关系的措施中，最高人民法院指出不仅要注重构建相适应的审判工作体制机制，更要注重多主体负责、区域协同、公众参与和司法保障的现代环境治理体系。由此可见，建立健全环境治理体系已经成为当下司法实践中迫在眉睫的重要工作。可以预见，未来的环境公益诉讼的实务发展是以构建环境治理体系为核心，而确保环境公益诉讼程序的正常运行只是环境治理在环境司法中的一个必要环节，除此之外还存在生态环境恢复评估、诉后执法监督、环境保护费多部门协调使用等多项系统性的司法环境治理体系必要环节。［2］(P128)如果缺少这些环节，那么环境治理体系则无从谈起，环境公益诉讼会出现治理断裂现象。在司法实践中最显著的表现即环境公益诉讼胜诉后的环境修复费用一般会由地方财政统筹，但司法机关与发改委、地方财政之间存在的协调问题导致审批、请示程序复杂，时间过长，从而该笔款项难以及时到位甚至不能拿出来进行环境修复工作，而这种治理断裂现象将直接削弱环境公益诉讼的效用。所以，在司法实践中是否注重环境治理效果将成为评判环境公益诉讼有效与否的新标准。

（五）新方法：注重环境公益诉讼间的协调

注重环境治理效果也意味着环境公益诉讼以往单一诉讼方法的变更与创新。其最重要的表现是不同诉讼间的协调，是指按照环境法与各类诉讼法的基本原则和制度特点所做的系统性考虑，将实现环境保护与诉讼程序价值贯穿于环境公益诉讼之中，最终达到保护生态环境、建立现代环境治理体系的最终目的。［3］(P8)协调产生的决定因素是环境污染、生态损害程度的差异性，这种差异性决定了在提起环境公益诉讼的时候需要有程序适用的技巧。这种技巧性表现在能够提起环境公益诉讼的主体的选择上，根据各类环境公益诉讼的特点，由诉讼主体选择最适合环境污染问题解决的诉讼程序。进而，这种技巧性需要各类环境公益诉讼的协调适用才能实现。协调适用不仅体现在有关环境公益诉讼各项法律条文体系的形成与完善，还体现在环境公益诉讼程序协同使用渠道的构建与使用。当下，有关环境公益诉讼内容与衔接的各项法律条文规则基本实现了全覆盖，但是程序协同使用渠道没有随着法律条文的完善而建立。而程序协同使用是实现环境治理的主要表现之一，因此，构建环境公益诉讼的程序协同，注重环境治理效果，能够促进环境公益诉讼纳入生态利益的衡量，实现协调适用的要求，从而推动各类环境公益诉讼法律制度之间的文本与机制衔接建立的进程。我们应以生态利益为导向、生态损害为尺度，结合各类环境公益诉讼的特点，合理统筹适用，形成各类环境公益诉讼间的协调，从而创新环境公益诉讼的诉讼方式。

（六）新要求：适应《民法典》的需要

《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的颁布为环境公益诉讼注重环境治理效果提供了最新立法上的依据与要求。《民法典》与以往民法体系不同，蕴含了较为完备的治理环境生态问题“绿色条款”。其中，《民法典》第9条首次确立了绿色原则，将保护生态环境、节约资源作为民事主体从事民事活动的一项重要原则。与第9条相应的侵权责任编第七章“环境污染和生态破坏责任”则具体呈现了环境污染和生态破坏的责任认定路径和实体救济依据。此外《民法典》第1231条也首次明确规定：“两个以上侵权人污染环境、破坏生态的，承担责任的大小，根据污染物的种类、浓度、排放量，破坏生态的方式、范围、程度，以及行为对损害后果所起的作用等因素确定。”可见，该条已经对可能造成环境污染的因素作出较为细致的划分，这些因素不仅是环境侵权责任认定中必须注意的因素，也是环境治理中影响环境治理策略选择的决定性因素。此外，第1235条规定了生态环境损害下的生态环境损害赔偿费用的明细，包含损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态功能永久性损失、调查鉴定费用以及防止损害发生和扩大支出的合理费用。这四项费用明确体现了生态环境损害责任有了实体法的细化依据［4］，而环境治理措施是这些明细化费用的实体基础。只有切实实施环境治理的措施，相关费用才能得以体现。因此，《民法典》对于生态环境损害修复的立法的新要求决定了环境公益诉讼在诉讼过程中必须注重环境治理效果。

综上，环境公益诉讼注重环境治理效果是多方面因素共同的要求，因此，注重环境治理效果是环境公益诉讼有效运行与长远发展的新动向。

二、环境公益诉讼面临的现实困境

由上所述，如果司法机关在实践中注重环境治理效果，将对环境治理效果的实现起到积极作用，但是在目前的司法实践中，各类环境公益诉讼普遍缺乏对环境治理效果的关注，从而导致了环境公益诉讼难以实现治理效果的现实困境。

(一)环境刑事附带民事公益诉讼面临的困境

环境刑事附带民事公益诉讼难以实现治理效果的困境，表现为关注度与修复局限之间的不平衡。它虽然是环境公益诉讼中较新的类别，但在目前的环境司法实务中，是案件数量占比最多的环境公益诉讼类。2016年12月最高人民检察院印发的《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》首次提出了探索刑事附带民事公益诉讼的诉讼形式。进而，2017年环境刑事附带民事公益诉讼开始出现，当年仅占环境公益诉讼案件数量的2.5%，在2018年突然井喷式爆发，直接上升到占据环境公益诉讼案件量的77%［5］(P86)，2019年的数量占比更是突破80%。虽然它是环境公益诉讼中的主要诉讼类别，但是它不注重环境治理效果的表现较为明显。首先，根据2019年全年统计①，全国环境刑事附带民事公益诉讼99%以上的被告，是以普通村民为代表的社会较弱势群体，且这些案件主要是事实清晰、证据确凿、法律关系简单的轻微违法案件，而涉及企业类复杂环境污染问题的环境刑事附带民事公益诉讼案件量不足十件。这种现象是不注重环境公益诉讼间程序协同的表现，因为对轻微违法行为忽略了其他环境公益诉讼类别的适用性，从而导致滥用刑事程序，检察机关专挑发生频率高、易于处理的环境污染或生态环境损害案件办理的现状。其次，这种局限性还表现在环境刑事附带民事公益诉讼只重视惩罚环境犯罪，不重视对生态环境的实质修复。其表现为司法机关对于环境刑事附带民事公益诉讼中增殖放流、劳役代偿、建设修复基地等实质性强制生态修复处罚模式的推行及效果，缺乏合理的评判标准与生态实质修复监督机制，仅对罚金刑的量刑如何适用、赔礼道歉如何进行等问题予以重点关注。这些局限性会使环境刑事附带民事公益诉讼出现只追求起诉数量而不追求生态修复效果的现象。

虽然效果有限，但是环境刑事附带民事公益诉讼相较于环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼而言，受到了检察机关的重点关注。究其原因，首先，从环境刑事附带民事公益诉讼本身特点来看，具有证据获取简单、事实清晰、时间周期较短的特征，自然受到检察机关的青睐。其次，从检察机关自身的特点来看，检察机关的一些部门出现了绩效考核压力的现象，为了缓解自上而下绩效考核与督查的压力，检察机关就需要在原有的业务类型上开拓新的类型，环境刑事附带民事公益诉讼的出现极大缓解了检察机关办案数量上的绩效压力。因此，检察机关对环境刑事附带民事公益诉讼的关注度上升也有完成绩效考核的任务性行为因素在其中。

虽然检察机关对于环境刑事附带民事公益诉讼的关注度上升，但是基于这类诉讼在环境治理中的局限性，人们会质疑环境刑事附带民事的以下几点适用必要性：第一，检察机关热捧环境刑事附带民事公益诉讼究竟主要是为了完成绩效考核的任务还是出于打击环境犯罪的目的？第二，使用国家强制力的大量资源专挑简单、容易的环境污染问题处理是否有必要？第三，在能够适用民事或者行政途径解决环境污染问题的前提下，是否有必要另行启动环境刑事附带民事公益诉讼？

（二）环境行政公益诉讼面临的困境

环境行政公益诉讼难以实现环境治理效果的困境，表现为一些疑难问题导致难以实现环境治理效果。

首先，表现在如何确定行政机关履行职责的标准。现今，学术界与实务界关注的重点从行政机关是否履行职责变成了履职是否有效。行政机关行使职权过程中是否有效履职成为环境行政公益诉讼运行的首要疑难问题。是否有效履职在学术界有“行为说”与“后果说”之分，例如在日常针对洗车场污水排放的环境执法工作中，行为说认为环保部门与城管如果履行了提示、警告、标示、罚款等职责让洗车场明确自己的环境保护义务，并受到了处罚，那么这种针对洗车场的行政处罚等行为就能够说明行政机关有效履行了职责。而后果说则认为，如果环保部门与城管在对洗车场进行处罚之后洗车场并没有进行整改，造成污水持续影响城市地下水系统的后果，导致城市的水资源保护目的没有达到，那么环保部门和城管的行政行为不能视为有效的履职行为，必须要通过措施使污水排放得到有效控制才算有效履职。究竟采用哪种方法来判断行政机关是否有效履行职责在司法实务中至今仍然没有统一的标准。标准的不统一是导致环境行政公益诉讼难以注重环境实质修复程度的重要因素。

其次，检察机关与审判机关对于行政机关履职行为的范围存在不同认识是另一个疑难问题。审判机关认为行政机关的涉诉行政行为与前期进行调查的行政行为应该是统一的。但是检察机关认为，因为行政机关没有达到环境治理的目的，仅仅审查前期所调查的行政行为是不够的。因此，在检察机关提起的环境行政公益诉讼中就会出现，检察机关将同类但不是前期经过调查的行政机关的行为一并起诉的情况，这就带来了检察机关与审判机关的不同侧重性的价值判断新问题。检察机关注重类案的解决效果价值与审判机关注重个案的解决效果价值发生冲突的情况下，哪个应该成为解决环境行政公益诉讼的被诉行为优选，是环境行政公益诉讼难以注重实质环境修复与程序协同构建相结合的表现。

再次，环境行政公益诉讼的提起本身面临桎梏。具体表现在：一方面，现今行政机关越来越重视检察机关在环境执法方面的诉前检察建议书，简易的环境执法不到位问题行政机关能够及时解决，这使环境行政公益诉讼的案由呈现复杂化趋势。能够提起环境行政公益诉讼的基层检察机关普遍存在担心力量不足而导致办不好环境行政公益诉讼的思想，从而“不敢办、不愿办”环境行政公益诉讼成为基层检察机关的普遍现象。另一方面，面对绩效考核的压力，基层检察机关通常会选择例如垃圾堆放、倾倒等简单案件，并与行政机关以及上级检察机关沟通之后才启动相应的诉讼程序。但凡行政机关与上级检察机关认为有社会影响、经济因素等其他方面的考虑，这个环境行政公益诉讼就会无法继续推行。所以，不敢办但必须办，办理了但又有检察机关与行政机关合作作秀之嫌，这是环境行政公益诉讼忽略程序协同的表现。

最后，针对这些问题，检察机关曾经以“行主民辅”作为环境公益诉讼的工作重心予以重点关注。然而在环境刑事附带民事公益诉讼井喷式爆发之后，随着工作重心的转移，人们对这些问题的关注度出现了下滑。疑难问题尚未解决的同时，又出现关注度下滑的现象，加剧了环境行政公益诉讼运行不畅的困境。

（三）环境民事公益诉讼面临的困境

环境民事公益诉讼难以实现环境治理效果的困境表现在于案件数量极为有限，导致难以实现其本身的环境治理功能。这种表现主要是程序协同与关注实质修复难以结合。

首先，环境民事公益诉讼不是检察机关提起诉讼的主要类别，根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条规定，环境民事公益诉讼审理法院的级别是中级以上人民法院。虽然可以由基层人民法院审理，但是需要经过中级人民法院向高级人民法院的报批程序才能裁定转移。这就导致对应提起环境民事公益诉讼的检察机关绝大多数只能是中级人民检察院以上的检察机关。然而，最方便进行调查，接触环境污染、生态损害的检察机关是基层检察机关，由于基层检察机关提起环境民事公益诉讼的条件苛刻，只能经过上级人民检察院和上级人民法院沟通，并且经过报批之后才有权提起环境民事公益诉讼。而中级以上检察机关由于对此业务类别的关注度不高，以及对具体的民事领域环境污染、生态损害的调查力量不足，导致对于提起环境民事公益诉讼的动力不足，所以环境民事公益诉讼在检察机关层面提起的渠道因为制度的原因并不顺畅。

其次，环境组织是提起环境民事公益诉讼另一个主要的主体。近几年，环境组织对于环境民事公益诉讼的提起与关注度有下降趋势。这种数量变少的重要原因在于诉讼请求上，现今环境民事公益诉讼主流的诉求是要求污染企业达标排放。但是这种诉求的缺陷在于，在提起诉求之前污染源普遍存在超标排放的情形，这种超标排放如果已经使当地生态系统的环境容忍度显著下降，以至于达标排放还会使当地生态环境继续恶化，那么提出达标排放的诉求实质上对环境保护、环境治理没有任何正面作用，反而加剧当地生态系统的恶化趋势。此外，再提出彻底消灭污染源的诉求又与地方政府追求经济效益的冲突显得不切实际，对于减少排放的诉求在因为技术上鉴定评估的缺乏和利益上与地方政府博弈存在困难的情况下，更是难以提出。这就造成了从诉求中追求环境治理的效果大打折扣，生态系统陷入恶性循环，大大降低了环境组织提起环境民事公益诉讼的积极性。

最后，生态环境损害赔偿诉讼的出现也是导致环境民事公益诉讼数量下降的重要原因。现今学术界主流观点认为这两者的审理顺序应是“生态环境损害赔偿诉讼优先，环境民事公益诉讼为补充” 的分配方式。［6］(P7)2019年《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定 （试行）》的发布则直接确认了学术界的这一观点。但是，这种顺位安排同样带来两个现实问题：第一，该规定意味着环境民事公益诉讼在程序顺位上无论先后都要让位于生态环境损害赔偿诉讼，那么环境组织提起的环境民事公益诉讼前期所做大量工作付诸东流或者直接被行政机关套用的可能性极大，这将进一步降低环境组织对环境民事公益诉讼的积极性。第二，由于生态环境损害赔偿诉讼对环境生态问题把握的专业性、权威性，使环境民事公益诉讼这一补充功能也难以实现，针对同一环境问题，如果在生态环境损害赔偿诉讼之后还有环境民事公益诉讼的提起，那就是行政机关不积极履行环境督查义务的象征，行政机关不会容忍这种现象的出现。因此，生态环境损害赔偿诉讼的出现必然进一步缩小环境民事公益诉讼的适用空间。

三、提升环境治理水平的路径

综上所述，环境公益诉讼在不同类别中有着不同的缺乏对治理效果关注的表现，这些表现并不符合关注环境治理效果这一新动向的特征，将降低环境公益诉讼运行的有效性。因此，我们必须根据环境公益诉讼中环境治理的定义，注重生态实质修复与程序协同使用，以实现关注环境治理效果的要求。

（一）提升环境治理水平需完善实质环境修复路径

环境治理水平的提升需要关注实质环境修复路径。这就要求实务界将环境公益诉讼与环境修复方案、环境评估技术、环境诉讼策略选择、环境利益选择等问题与程序本身进行融合探讨。

第一，对于环境修复方案而言，环境修复方案是修复生态的蓝图，但是对于环境修复方案如何通过环境公益诉讼有效实施则是实施难点，因此，根据不同的生态修复理论，结合环境公益诉讼的诉后监督，给予不同情况下环境公益诉讼监督环境生态修复方案的制定与差异化实施对策，是生态修复方案在环境公益诉讼阶段能够有效制定与实施的保障。并且针对环境修复方案制定与环境修复费用认定之间的关系进行评估与测定，是避免环境公益诉讼中仅注重诉讼费用的诉求而不注重修复方案构建问题的有效办法。我们应该结合《民法典》对于惩罚性环境损害赔偿的要求，建立健全相对应的生态修复规则［7］(P83)，内容涵盖生态基本功能修复、自行修复、委托修复、指定修复的生态修复标准等，为生态修复方案的形成创建相应的技术标准。除此之外，还应对接《长江保护法》第五章生态环境修复的行政机关制定标准，将其作为生态环境修复的司法标准之一。

第二，对于环境评估技术而言，环境公益诉讼缺乏与环境损害司法鉴定、环境质量评估等技术性评估事务相结合的研究，而这些技术将对环境公益诉讼的诉讼请求是否得当、生态修复费用的确定等事项产生决定性影响，并且也是评估诉后环境执法监督是否到位的重要影响因素。具体而言，环境公益诉讼在诉讼过程中司法机关应该在环境损害调查中与环境评估、鉴定部门进行协作，熟悉环境损害评估的技术要求，避免在环境损害认定时被动全盘听从技术部门的鉴定，生态损害赔偿由被告人自行认定的错误模式。另外，我们还应厘清环境鉴定评估中污染溯源难、技术体系不完善的问题，司法机关应该积极参与环境污染的评估，建立相应的专业团队，不仅要熟知环境评估鉴定规范，而且也要通过对本地区环境特点的长期评估，形成环境案例库与环境数据库［8］(P22)，为环境公益诉讼提供司法机关自有的案例指导和技术指导。

第三，对于环境诉讼策略而言，环境公益诉讼只是环境治理中的一种重要策略，采取不同策略对于解决环境污染的效果也会有所不同。例如，环境公益组织对于不同污染源的处理，是采取向政府举报的方式，还是通过诉讼方式，或是通过自发处理的方式来达到解决环境污染的目的。学术界和实务界对于这种策略性的研究都比较缺乏，但对于不同策略的运用却能降低司法机构在选择诉讼对象时“柿子挑软的捏”的现象发生的概率，提高环境公益诉讼运行的有效性。此外，环境利益选择是一个综合性的问题，作为政府、司法机关等主体因利益关系不同，所以视角也不同。从政府视角来看，能够实施的环境保护行政措施较多，政府会针对环境污染、生态损害的严重程度、区域大小采取不同的环境治理模式，这与是否采用环境公益诉讼来实现环境保护利益有重要关系。

第四，对于环境执法与监督而言，通过环境公益诉讼程序而开展的环境执法不应以突击执法、大面积关停查处运动式执法作为主要的环境执法模式［9］(P26)，环境公益诉讼的执法监督首先在执法模式选择上就要与环境行政部门做好衔接，构建以有无守法意愿与是否具有守法能力为基础的环境公益诉讼执行监督评判机制，再以环境修复方案为基础，根据意愿与能力的不同制定不同的环境公益诉讼诉后执行方案，从而最大程度考虑环境公益诉讼对于环境生态修复与经济发展效果的影响。此外，当下只有环境刑事附带民事公益诉讼通过《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》确立了环境行政执法的衔接机制。同时我们应确定环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼与环境执法的衔接方式，要注意到环境行政公益诉讼与环境行政执法衔接的主要模式是环境行政部门自查自纠与司法机关的执行信息互动，环境民事公益诉讼则是多方主体污染线索挖掘下的社会主体、司法机关、行政机关的三方互动模式。司法机关在其中充当监督角色，在实现信息共享的基础上建立自有专家库，对执行是否达到实质环境修复进行技术上与程序上的监督。

（二）提升环境治理水平需构建程序协同使用路径

环境治理水平的提升需关注构建程序协同使用路径,应以生态损害的程度为量度。

首先，在环境污染、生态损害发生之前，有环境评估、鉴定等证据显示这个地区有发生环境污染、生态损害的重大风险，那么有主体资格的环境组织或者政府就能介入提起带有预防性的环境民事公益诉讼。这也说明了环境民事公益诉讼与生态环境损害诉讼适用的最大区别在于，预防性功能是环境民事公益诉讼的独有功能。［10］(P30)其表现在法律条文与法律实践的确认两个方面。一方面，吕忠梅所著《长江法》专家建议稿第145条与第146条将环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼作出精准的区分，明确了环境公益诉讼能够在尚未发生环境损害但具有重大环境风险时即可提出。对此笔者的理解是，这种预防功能绝大多数是环境民事公益诉讼，也包含小部分环境行政公益诉讼，即针对重大环境评价、重大环境规划等前期有关环境、生态评估的环境行政公益诉讼本身具有的功能。另一方面，最高人民法院在长江经济带生态环境司法保护工作情况暨典型案例新闻发布会上明确提出，沿江各级人民法院必须贯彻预防优先和注重修复的理念，将具有损害环境公共利益、生态安全的重大风险行为纳入环境民事公益诉讼的受案范围。昆明、甘孜两地中级人民法院受理的环境组织针对大坝建设影响濒危动植物提起的事前预防性环境民事公益诉讼就能很好地证明这一点。因此，程序协同使用的第一个表现即具有环境损害重大风险时就可以先通过强化环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼来进行预防。

其次，在已有环境污染、生态损害发生的情况下，应根据环境污染、生态损害的情况而定。如果污染、损害不严重，则整体协同的第二个表现就是以环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼兜底，采取多元主体自发解决环境污染、生态损害的模式解决中小型污染。这种模式针对的主体主要是中小型企业以及个人，在实践中主要有两种途径：第一种是以政府购买服务的方式，聘请环保组织来监督该地区重点生态保护区的保护情况以及污染企业的排污情况，一旦有违法排污或者破坏生态保护区的事由发生，则先进行调解，如果调解不成，及时上报政府由政府出面进行行政处罚，若具有诉讼主体资格的人或组织认为行政机关的行政行为没有达到环境保护的目的，则提起环境行政公益诉讼。第二种是环保组织发起，由该地区的各类污染企业联合成立生态环境自治小组。环境组织在其中起协调作用，由各个污染企业派代表进行交叉监督，如果对监督效果有异议，则由环保组织介入调查，如果环保组织不能解决，则由律师介入调解。如果以上方式都不能解决争议，那就通过政府介入的形式进行环境督查，若对环境督查的结果有异议，最后才进行环境民事公益诉讼或者针对环境督查行为的环境行政公益诉讼。无论是第一种还是第二种途径，诉讼形式都是最后采用的争议解决方式，原因在于中小型的环境污染、生态损害问题具有多发性、随机性和易解性，更适合用自发形成的民事争议解决方式来达成共识，具有时间较短、解决效果较好的特征。因此，程序协同使用的第二个表现是，当发生轻微的环境污染和生态损害时，应在穷尽其他多元解决纠纷途径仍无法达成共识的时候，才启动诉讼程序。

再次，如果发生严重生态问题的时候，程序协同使用的第三个表现在于充分发挥环境行政公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的作用。这里的生态损害程度较高的范围，不仅涉及经济规模较大的污染源，还涉及与环境有关的重大公共卫生事件。针对这些问题，环境行政公益诉讼的诉讼请求主要以督促履职为主，然而大型污染所造成的生态影响不是行政机关短期所做行政行为就能完全消除的。这就要求提出诉求的主体应该把握长远环境利益，避免只追求诉讼效果、不顾生态影响的做法，提出有利于维护长远环境利益的诉讼请求。此外，生态环境损害赔偿诉讼适用是解决重大污染源的重要渠道。从2019年1月-12月，全国生态环境损害赔偿案件所涉标的金额超过10亿元人民币以上，案件数量为424件。［11］(P24)这些数字能够反映出案件所涉环境污染、生态损害的范围较广，金额较大。对这种案件，除了从前置磋商程序到诉讼程序应将修复生态环境这一具有公共性、共享性的责任承担方式贯穿始终以外［12］(P141)，结案后如何修复生态环境是生态环境损害赔偿诉讼应该关注的重点，比如：如何协调分配、合理使用生态环境修复费用，如何开展限期修复、技改抵扣、分期履行等环境治理工作，等等。此外，在前置磋商程序中，我们应引入第三方社会主体与检察机关监督的方式进行斧正，甚至检察机关可以针对磋商行为对行政机关提起环境行政公益诉讼，避免代表行政机关的当事人因为权利义务的不平等偏离民事磋商、民事诉讼的轨道。

最后，程序协同使用的第四个表现在于严格控制环境刑事附带民事公益诉讼的适用，只有对生态环境产生极其重大影响或特大影响的案件，它作为环境公益诉讼中最严厉的类别才能出现。首先，“生态损害”并不一定是由环境污染行为引起的［13］(P201)，由于不可抗拒的自然灾害，并经过及时、合理的补救措施仍然不能避免造成环境污染时，就需要环境鉴定、环损评估等技术手段认定不可抗拒的灾害与环境污染之间的因果关系，进而明晰环境污染造成生态损害的无过错责任。我们不能因为发生了生态环境损害现象就认为涉及环境刑事犯罪。其次，环境刑事附带民事公益诉讼的适用范围主要是破坏环境资源保护罪之类以情节严重、后果严重作为犯罪构成标准的罪名，如何判定情节、后果严重的标准就显得尤为重要。但是国内对情节严重的判定历来就存在一定的问题，即笼统地将反映行为规模的事实，认定为情节严重，导致不当扩大加重犯处罚范围，进而导致罪刑不相适应的结果。［14］(P89)具体表现在，如果行为人破坏环境的非法行为所涉金额较大，涉案范围广，公安机关、检察机关就简单认为其构成相应的刑事犯罪，就能够提出环境刑事附带民事公益诉讼。这种认定标准忽略了“行为对环境生态是否造成了严重不良影响”这一判断破坏环境资源保护类犯罪成立与否的决定性标准。对于判断是否造成了严重环境污染，笔者认为，我们要充分发挥环境损害鉴定等技术工作的作用，将环境损害程度、环境损害因果关系、环境损害系统性影响、生态修复难易程度、生态修复方式评估等实质修复中的技术性标准，纳入是否构成严重环境污染的标准之中，进而从认定标准上严格控制环境刑事附带民事公益诉讼的适用。

注释：

①数据来自2020年1月清镇环保法庭调研。