城镇老旧小区改造问题及路径研究

宋扬扬

(河北科技学院 经济管理学院，河北 保定 071000)

引言

2020年4月20日国务院办公厅公布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，明确推进城镇老旧小区改造工作，推进城市更新和开发建设方式转型。城镇老旧小区改造是事关造福人民群众、满足人民群众美好生活需要的重要民生工程；是既能扩大消费又能增加投资的发展工程。一方面，改造基础设施、提升公共服务能够催生出巨大的消费需求；另一方面，老旧小区改造创新性运用市场化运作，能够调动社会资本参与从而开拓投资空间；同时，城镇老旧小区改造能够提升城市形象。小区是城镇的最小基本单元，老旧小区的改造有利于完善基础设施，挖掘独特城市文化，增强城市文化底蕴。因此，分析老旧小区改造现状并提出建设性对策尤为重要。

一、城镇老旧小区改造意义

根据国务院办公厅公布的全面推进城镇老旧小区改造工作的政策文件，指导意见对城镇老旧小区定义为城市或县城中那些建成年代较早，长期缺失养护、修理、管理，基础公共配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区。城镇老旧小区改造既是民生工程也是发展工程，因此意义重大，其意义体现在提高人民群众生活幸福指数、适应老龄化发展趋势、带动相关产业发展、促进消费扩大就业。

(一)提高人民群众生活幸福指数

城镇老旧小区因建造时间久远、后期维护修理不及时等普遍存在小区环境差、配套设施不健全、相关服务提供不到位、小区管理组织机构欠缺等问题，老旧小区难以满足居民日益增长的居住环境美好需求，从而导致居民居住体验感差、幸福感不强等。城镇老旧小区改造通过重点完善供水、供电、道路、管气、网络、电梯、保安、治安等基本功能，最大限度建设食、住、行、购；科、教、文、卫、体；老、幼、站、厕、园等公共配套服务设施，从而优化居民住房体验，提升居民的生活便利度，增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

(二)适应老龄化发展趋势

当前，我国加速向人口老龄化和城镇化转型。一方面，我国进入新时代以来人口老龄化成为我国国情之一。老龄人口日益增多造成社区内各类设备和设施无法满足老年人需求，因此人口老龄化对社区公共服务提出了适老化改造的新要求。另一方面，我国步入城镇化的步伐加快。2019年我国城镇常住人口从1978年的1.72亿人，增加到了8.48亿人，增加了6.76亿人，城镇化水平从17.9%提高到了60.6%。当前随着我国经济水平提高，城市早已进入现代化，住房、基础设施等也逐渐向符合年轻人需求发展而缺少对老年人居住生活环境特殊需求的考虑，小区不适合、不适宜老年人居住的问题越来越突出，制约养老服务产业发展、阻碍应对人口老龄化的进程。

城镇老旧小区改造，尤其是向适老化改造，既是重中之重也是燃眉之急。老旧小区里居住的多半是老年人，有些还是年龄大、身体无法自理或是部分无法自理的老年人，对他们来说城镇老旧小区改造是便民工程，满怀期待。因此，做好老旧小区适老化改造，对于解决大城市养老难问题，完善社会化养老服务体系，增进老年民生福祉，进一步提升老年人生活生命质量；对于创建共同参与、共同分享、共同治理的老龄社会治理体系，转变老龄化发展现状；对于拉动经济发展、扩大投资、增加内需等，都具有积极意义。

(三)带动相关产业发展

城镇老旧小区改造将对其他产业具有很强的辐射带动作用。城镇老旧小区改造除了会带来由自身所产生的更新改造投资外，还会起到“牵一发而动全身”的作用，带动房地产产业链上下游的产业发展，其中就会涉及建筑、建材行业发展。为提升公共服务水平，电梯生产安装、停车设备生产等也均会得到显著发展。同时，老旧小区改造还将带动居民住房改造、室内装修、家具更换、家电更新等附加产业发展。根据电梯行业发展报告显示，依托逐步增加的住宅需求双倍增长所带来的更新和需求，电梯行业发展已经在2019年出现增长拐点，城镇老旧小区加装电梯创新高，带来前所未有的新气象。根据统计数据显示，全国需要改造的城镇老旧小区达到17万个，再乘以每个小区安装电梯数量，电梯需求将在未来某一时段达到井喷状态。

(四)促进消费、扩大就业

城镇老旧小区改造一方面通过提升公共服务水平，增设幼儿园、居民超市、公共饮水机等短缺的服务设施来促进居民的日常消费，另一方面也能激发老年群体、幼儿群体消费需求，创新绿色发展和低碳发展等新消费模式，增强创造国民经济新动能的可持续性。不同于传统的公共基础设施建设投资项目，城镇老旧小区改造项目投资一般在半年内就能完成，具有周期短、边际效益明显、资金周转快等特点，因此能在短时间内转化成消费能力。

城镇老旧小区改造，不仅能够推动促进产业转型升级、经济结构调整和企业自主创新，更能够迅速带动企业发展。与此同时，城镇老旧小区改造促进建筑行业发展，从而扩大建筑维修行业专业人士就业，是目前扩大城乡就业必不可少的途径之一。城镇老旧小区改造过程中所带动的建筑材料、电梯、社区服务等相关产业发展，不仅让建筑工人有活干，与此同时，城镇老旧小区改造工程完工后为提升社区公共服务水平，还需要引进一大批社区服务人员，这就会成为扩大社区就业的重要渠道之一。城镇老旧小区改造更新小区外貌，提升小区内在公共服务水平、便利小区居民的同时还能够促进消费、增加就业岗位。

二、城镇老旧小区改造面临的问题

(一)居民阻碍老旧小区改造进程

老旧小区改造最直接的受众者是小区居民，改造涉及到小区所有居民的切身利益，小区居民的作为和不作为会直接影响改造进程。一方面，居民意愿难以统一是改造进程中最大的阻碍。以电梯改造工程为例，小区居民所住楼层不同决定着他们对改造意愿的诉求也不尽相同，居民无法达成统一意见，长此以往会导致改造进程搁置，最后不了了之。另一方面，老旧小区居民的主动参与意识不强也会阻碍改造进程。受传统行政管理理念的限制，老旧小区居民认为政府包揽一切的思想根深蒂固，因此，在老旧小区改造过程中其参与意识薄弱，表达自己建议的意愿低，缺乏自我管理、自我服务的热情和积极性。

(二)政府宏观调控作用差

政府是老旧小区改造政策的制定者，也是老旧小区改造政策的执行者，政府最终会影响老旧小区改造的效果。一方面，政府在老旧小区改造中职能界定不清。政府未能完全向服务型政府转变，导致过多干涉改造进程从而削弱多元参与主体的积极性。同时，政府在改造资源分配中未达到合理统筹且政策落实不到位会造成改造长时间不见成效。另一方面，政府部门间职责划分不明确，相互推诿扯皮，不作为甚至乱作为，造成改造时间长，各部门制定的施工时间、施工条件等标准不统一，出现施工冲突、管理混乱，造成改造的低效能。

(三)缺乏配置相关社会组织

老旧小区居民意见的收集需要正规的中介组织，一般老旧小区设立早，规模小，缺乏专门的承担政府溢出职能的社会组织，就会导致居民意见悬空，居民诉求无法到达政府层面。同时，小区的封闭化空间结构使得邻里间关系疏远，居民无法有效沟通且缺乏对小区的归属感。

(四)改造资金筹集困难

城镇老旧小区数量多、年代久远、建筑常年失修、基础设施不完善，从而对老旧小区的改造必然需要注入大量的资金。改造资金筹集困难表现在前期改造资金和后期维护资金筹集困难两个方面。前期老旧小区改造涉及到设计规划、园林绿化、健身器材安装等方方面面，涉及范围广，资金投入多。后期，老旧小区改造完毕后需要管理维护，需要资金的持续供应，因此面临的巨大资金缺口是困扰老旧小区改造的最大现实问题[1]。

三、城镇老旧小区改造的优化对策

(一)积极引导居民参与老旧小区改造

根据国务院办公厅印发的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》明确的工作目标，2020年新开工建造的老旧小区改造工程3.9万个，涉及到的居民用户将近700万户，其涉及到的群众数量致多，范围广大，涉及到群众的切身利益，因此，城镇老旧小区改造要积极吸纳群众意见，反应群众呼声。

一方面，畅通老旧小区居民诉求表达渠道，设立居委会定期召开居民会议，征求居民意见。借助信息技术等共建共治共享手段增加老旧小区居民参与渠道，比如通过微博、微信公众号等自媒体畅通居民间沟通，并及时公示小区改造事项；组织居民委员会成员入户调查，广泛收集居民意见，并在此基础上科学制定前期改造方案。另一方面，加大对居民的宣传和动员力度，通过向居民定向展示老旧小区改造规划及优势，鼓励居民积极参与到改造过程中，献言献计，减少老旧小区居民对改造的进程的阻碍。

(二)政府充分发挥宏观调控作用

政府要转变传统行政管理理念，创新治理模式，将权利更多的下放到下层社会治理组织，给予小区改造资源保障，向服务型政府转变。从宏观政策层面明确城镇老旧小区改造任务，确定重点改造老旧小区范围。根据国务院办公厅印发的全面推进城镇老旧小区改造工作政策文件中以改造内容为划分标准将老旧小区改造分为基础类、完善类、提升类3类这一规定，各地政府要根据政策文件因地制宜确定改造内容，科学统筹规划城镇老旧小区改造年度计划。同时建立健全政府统筹、各部门协作的工作机制。政府各部门要明确职责。建立各部门统筹协调监督机制；成立专项领导小组，主管牵头，各部门齐抓共管；完善监督考核机制，各部门相互监督，严格设立项目质量标准，同时成立群众监督小组，利用群众外部监督督促各部门履行职责。

(三)推动建立相关社会组织

社会组织是公共关系的主体，作为公共关系的三大构成要素之一，社会组织是人们为了有效地完成特定目的而在此基础上根据一定的宗旨、规则建立起来的共同活动集体。通过组织整合，使组织成员活动由无序状态变为有序状态，保持组织成员的密切合作，促使组织目标得以实现。因此，政府要积极在老旧小区中下设社会组织，将自身职能部分派出，赋予社会组织一定的职权。如政府可以积极引入法律委员会、矛盾调解委员会等社会组织为老旧小区居民提供服务。同时，政府要充分保障对社会组织的资金支持，以利于社会组织开展居民会议或入户调查，从而调动居民参与老旧小区改造的热情和积极性。最后，还要不断鼓励社会组织强化自身建设，不定期组织培训活动，不断提升组织成员的专业化水平；定期召开成员会议，积极探索更好服务于民的方案。

(四)建立资金分类筹集使用机制

资金有效筹集和使用是顺利推进城镇老旧小区改造的关键所在。城镇老旧小区改造的资金筹集渠道应根据“谁使用、谁出资”的原则，根据实际合理分摊改造费用，建立健全居民合理分担、政府投资、市场运作等多渠道资金筹集机制是城镇老旧小区改造资金筹集的解决方向。因此，需要建立资金分类筹集使用机制。一方面，政府要充分利用财政资金，发挥基础设施改造和引导作用。积极引导财政资金重点投入到基础类改造项目。充分发挥开发性金融融资融智优势，国家开发银行全力支持城镇老旧小区改造，与省住建厅建立协调推进机制，制定专项工作方案，并与地方政府签订城镇老旧小区改造战略合作协议，确定改造重点项目。同时，政府要积极吸引社会力量投资，引入民间资本，拓宽资金筹集渠道和来源。另一方面，筹集社会资金投入到经营性设施项目中。这需要政府要对前期老旧小区改造的收支情况进行测算，进行宏观统筹规划，其次，社会企业在此基础上根据政府对前期收支情况的测算进行投标[2]。最后，居民参与出资补充新建设施及购买服务。政府可以在居民享用新建设施时向其征收其承受范围内的费用，比如在电梯改造完毕后，对电梯的乘坐可以按次收取居民一些费用作为电梯后续管理维护的资金。

四、结语

城镇老旧小区改造是一项系统工程，其复杂性和特殊性决定着城镇老旧小区改造需要长时间的持续推进，常态化治理，因此需要找出改造中存在的问题。城镇老旧小区改造普遍面临改造过程中居民意见不统一、政府未充分发挥宏观调控的积极作用、老旧小区缺乏配置相关社会组织负责管理、改造资金筹集困难等问题，因此，城镇老旧小区改造须根据这些问题有针对性的通过积极引导居民参与减少改造阻力、政府充分发挥宏观调控作用推动改造进程、推动建立相关社会组织协调各方利益、建立资金分类筹集使用机制确保改造资金充足等措施来优化治理，从而充分发挥城镇老旧小区改造对满足老百姓对居住条件改善的期盼需求、调动社会资本参与催生巨大消费需求、提升城市形象的作用[3]。