京津冀大气污染协同治理机制现状、法律问题及对策研究

宋佳宁，陆 旭

(1.天津工业大学 法学院，天津 300387；2.天津市人民检察院 第二检察部，天津 300222)

一、京津冀大气污染协同治理机制

(一)京津冀大气污染协同治理机制的发展

2004年，京津冀开始试点启动区域大气污染协同治理工作。2008年北京奥运会筹备时首次提出京津冀大气污染治理“联防联控”理念。该理念贯彻于此后的每次重大活动之中，并对活动期间京津冀空气质量的保障起到了极大的作用。但此类不计成本的短期性“联防联控”措施并非真正意义上的区域大气污染协同治理。2013年开始，京津冀大气污染协同治理机制开始将周边城市和地区“七省市八部委”也纳入进来，形成京津冀及周边地区大气污染协同治理机制。

京津冀大气污染协同治理机制的基础是相关法律法规及规范性文件。早在2010年，国务院已出台专项文件将该区域列为“国家大气污染联防联控实践的重点区域”。[1]但此文件只泛泛提到建立“联防联控重点区域”，并未规定实施细则。2013年，以“大气十条”为基础成立了“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”(以下简称“协作小组”)，京津冀大气污染联防联控工作有了名义上的“领头羊”；但由于协作小组在职责分工、责权分配等方面规定较为含糊，在具体实施过程中，导致协同工作多半沦为松散的会商机制。2015年，京津冀三地环保部门签署框架协议，强调区域环保协同先行，打破了当前割裂和分散的环境污染治理模式。但从内容上看，协议并未在地方政府间、政府和企业之间建立起良好的权益分配与风险分担机制，[2]仅可被认定为是地方政府之间的“契约”，并不具有法律上的强制约束力，也无权就违约及不履约行为制定惩罚性措施。针对上述问题，2016年新《大气污染防治法》提出“建立重点区域大气污染联防联控机制”。对于重点区域主管部门、重点区域设置方式、行动计划、防控目标、重点防治任务和措施、奖惩机制等均作了明确规定，首次在法律层面明确了京津冀地区大气污染防治联防联控机制的要求，为区域大气污染协同治理机制的建立奠定了更为坚实的法律基础。

(二)京津冀大气污染协同治理机制的核心

一协同治理机制的运转正常与否与协同小组的工作密切相关。强有力的协同小组能够为协同治理工作成果的取得起到事半功倍的作用。

1.京津冀及周边地区大气污染防治协作小组

2013年，“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”成立，成员由北京市、天津市、河北省、原环保部、国家发改委、工业和信息化部组成。在具体运作上，负责具体协调工作的北京市环保局无权向各组织成员下达命令，仅承担成员间工作任务、工作精神的“上传下达”、会议安排等会务工作。从本质上说，此类协同具有较为明显的区域地方政府间的柔性协同特点，与具有法律约束力的刚性协同相比还存在较大差距。从协同的形式上看，地方政府在认领协作任务后，通过自上而下的纵向形式在各自管辖范围内分解；各职能部门在认领协作任务后，通过横向协同方式开展工作。从目前的协同效果来看，协同效果最好的时间段仍为“重大活动”或“重大政治任务期间”。协作小组在组织结构方面存在的最大问题是缺乏权威性及行政级别过低。日常工作中，办公室经常需要跟省级机关单位对接与沟通，这就很容易形成工作上的力不从心及沟通不顺畅局面。[3]在工作模式上，尽管冠之以“区域协同”名义，但在实际工作中，各政府职能部门在具体协同工作的分解上仍以自上而下的内部分工为主，兼采少许横向协同。加之协作小组也因“人微言轻”而作用微乎其微，未能发挥出应有的统筹协调功能。整体来说，此协同治理模式与之前的单独治理模式在本质上区别并不大。

2.京津冀及周边地区大气污染防治领导小组

2018年，原协作小组升格为“京津冀及周边地区大气污染防治领导小组”(以下简称“领导小组”)，新增5个成员单位。新的“工作会议制度和信息报送制度”将之前主要从事议事协调工作的协作小组升级为具有一定行政决策权的领导机构，对进一步推动区域环境污染治理协同工作有一定裨益。领导小组同协作小组最主要的区别在于组长及办公室的设置。领导小组由一名国务院副总理兼任，体现出国家对京津冀区域环境污染协同治理工作的重视，也确保了领导小组“拥有了牙齿”。原属于协作小组的中央各级部委仍为小组成员，却因其与组长之间存在上下级关系，会更为重视领导小组下派的各项工作任务。新的领导小组办公室设置在生态环境部，由生态环境部副部长兼任办公室主任，一方面将办公室行政级别由处级升格至司局级，还将办公室主任职位由各地方生态环境局直属领导兼任，确保办公室不再仅仅为“上传下达”的传达室，而开始拥有一定行政命令权。又因生态环境部历来负责全国环境保护及污染治理工作，对区域环境污染协同治理有丰富的工作经验，能够更为全面地对京津冀环境污染联防联控工作进行指导，对实际工作的开展将大有裨益。

二、存在问题及原因分析

京津冀一体化国家战略的提出至今已超过5年，在战略提出之初，京津冀生态环境保护协同发展就已经被提上日程。经过多年的实践，尽管成果丰硕，但协同治理机制的运转仍存在诸多问题。

(一)传统的属地治理模式仍占主导

属地主义的区域环境污染治理模式，只将环境治理的便利性作为核心关注点，客观割裂了环境污染源具有流动性的自然规律。[4]此种治污模式已经被实践证明不适用于区域环境污染的有效治理。一方面，因污染物的移动性及扩散性特点，一地治污效果好的有利态势很可能被相邻两省市严重的污染状况所抵消，这会很大程度上降低致力于环境污染治理省市的治污积极性，也有可能造成相邻省市间就跨境污染治理问题发生冲突。另一方面，对于治污效果不好甚至不愿治污的地方政府而言，只要有一地治污效果良好，就有可能因环境污染的跨界性特点而“获利”，进而最终形成“不劳而获”的“公地悲剧”。这也就是京津冀三省市在环境协同治理问题上均缺乏合作积极性的重要原因。究其根源，是传统行政区划分割界限下的地方本位主义思想，以及基于此所产生的地方政府对自身利益最大化的强烈追求。

(二)京津冀环境协同治理机制缺乏可持续性

在某些特殊时期，京津冀采取的“史上最严”减排措施的效果还是毋庸置疑的，但此类治理模式的最大缺陷也在于此，即治理效果的短期性或非可持续性。一则，为完成特殊任务而形成的三省市联席会议多因上级行政命令而建立，缺乏法律基础，不具备任务结束后长期存在的可能性。其工作原则及宗旨也以完成特殊任务为前提，在分派任务时也并未考虑工作内容的长期效果或合理性。二则，上述严格措施确实可在短期内达到明显的“治污效果”，但也仅为“壮士断腕”之举。很难想象京津冀任何一地政府可能会将全市停工停产或机动车单双号限行作为大气污染治理的长效措施。此外，被强制要求停工或限产的企业在复工后加班加点生产的行为，很有可能进一步恶化区域环境状况。

(三)京津冀三省市经济发展水平差距过大

区域环境协同治理的成功需要区域内各主体强大的内在驱动力，但在实际情况下，京津冀三省市在环境协同治理工作中经常出现各方治理动力不足的情况。[5]究其原因，与京津冀三省市经济发展水平之间的巨大差距关系密切。环境污染治理成本高且见效慢，地方政府本着“趋利避害”的思想，自然会转向更易提升GDP的盈利性行业而放弃污染治理。而此时如区域中其他主体通过积极治理提升了环境质量，消极治理一方也会因环境治理效果的扩散性而获利，对于消极治理的一方来说，能够不费工夫地获得额外利益则何乐而不为。应当认识到，如何在保证整体区域治理水平提升的同时，通过策略选择尽量缩小域内各省市之间的“滞后区间”，[6]是京津冀大气污染协同治理模式需要考虑的重点也是难点问题。

(四)当前协同治理机制存在缺陷

当前协同治理机制存在的最主要的问题是，区域各方参与协同治理的真实意愿不明。如区域各方并无主动协同意愿，则很有可能出现，地方政府对于中央下发的命令“阳奉阴违”，即“重义务、轻权利”[7]的倾向非常明显。退一步讲，即使区域各方有明显的协同意愿，但中央政府提出的协同要求或任务清单，地方政府是否有能力完成？特别是像京津冀这种三地经济、产业结构、人口结构等存在巨大差距的区域，中央下发的统一的任务要求通常并未根据地方特殊情况“量身定制”，这就导致区域中不同地区任务完成情况千差万别，甚至可能出现部分政府因盲目追求任务目标的实现，而做出变相污染环境的“业绩工程”。尽管近年来绿色GDP的提法越来越深入人心，部分官员对于管辖范围内环境污染治理的积极性也在提升，但也正因如此，他们更倾向于独自处理环境污染问题，[8]此种本意提升区域环境污染治理程度的绩效考核机制反而成了降低协同治理积极性的反例。

(五)区域大气污染信息共享机制尚需完善

区域大气污染协同治理的前提条件之一就是区域内大气污染信息能够得到有效监测和收集。但从目前发展现状来看，尽管中央和地方层面均提出建立京津冀地区大气污染数据共享平台的构想，但从客观情况来看，仍存在信息来源主体不一、信息标准不统一、各地信息统计不畅等问题。此外，目前各大气污染数据信息由三地政府相关部门负责牵头管理及统计提交。由于三地对大气污染信息收集的标准认定不统一、技术人员水平参差不齐、信息披露程度不一致等，导致区域信息共享平台出现“信息孤岛”[9]现象比较严重。除此之外，民众对于区域环境质量的要求越来越高。为满足民众的需求，近年来，大量非政府环保组织上线了各自的非官方环境信息平台，为民众提供免费信息咨询服务。然而，当民间组织和官方机构发布的环境信息不一致时，不仅可能影响官方环境信息公开平台的权威性，也可能导致民众产生不必要的质疑，一定程度上阻碍了民众参与京津冀环境治理联防联控工作。

三、对策研究

(一)由属地治理模式向自愿协同治理模式转变

协同治理并非简单地由中央政府或相关机构将区域内环境污染治理工作均分为三等份。绝对平均分派治理任务的方式既与区域环境污染现状不符，也可能造成区域中弱势一方的治污压力过大或强势方的治污压力过小，进而影响协同主体的凝聚力及协同性。相反，区域环境协同治理应从环境治理效率角度出发，因地制宜地完成对区域环境污染协同治理工作的最优配置，强调由污染治理成本边际效果最低的地区承担更多的减排及治理任务，[10]最终达到整个区域环境污染治理的最优效果。充分调动区域地方政府参与环境协同治理的主动性与积极性，实现由当前中央牵头的强制性协同治理模式向自愿性协同治理模式转化。可借鉴美国《清洁空气法》(Clean Air Act)体系中的“均衡责任机制”，强调辖区内所有州都应对环境污染治理承担共同的治理责任。[7]对于不达标州，如确因其自身能力所限，则要求达标州对其进行治污技术转让，以此实现辖区内所有州的协同均衡发展。因此，可在现行强制性协同机制的基础上，通过增加地方政府事权、财权、建立奖惩机制等模式，激发区域政府参与的积极性及主动性，实现由强制性向自愿性协同机制的自主转换，或最终形成强制性与自愿性并存的协同机制。

(二)京津冀大气污染协同治理领导机制的完善

国外实践经验表明，区域大气污染协同治理需要强有力的领导机制。因大气污染治理既需要巨额资金投入，还需要技术性人才、基层工作人员及监管人员等，有效的领导小组对协同治理模式的创新及机制的构建、实际治理工作的统筹协调都大有裨益。美国加州“南海岸大气质量管理区”(South Coast Air-Quality Management District, SCAQMD)是目前为数不多的跨境空气污染治理典范机构。在机构建立之初，加州政府就已经意识到，因大气污染排放物的跨境扩散性特点，简单依靠单一城市的空气污染治理模式无法从根本上解决问题，必须打破污染区域的行政区划，建立超地方政府的专项行政管理机构，并赋予其有力的行政执法权与监督管理权，才可真正实现大气污染的跨区域治理。在履行监管职责的同时，南海岸大气质量管理局还学习水污染治理的“排污许可证制度”，加强对域内企业的排污管理，创新性地提出了“空气污染排放交易机制”，将域内相关企业全部纳入并实现了对其日常排污量的实时监控。[11]对于超限额排污的企业，处以罚款、停业整顿等处罚措施，强制域内企业加强自身的排污管理。

(三)加大中央政府对京津冀大气污染治理投入力度

区域大气污染治理联防联控的实行，意味着区域内经济相对落后的地区不仅要努力赶上先进地区的步伐，还需要大力追加对生态环保的投入；这就可能给落后地区带来因产业结构调整等所造成的直接或间接经济损失。[12]基于此，中央政府加大区域环境污染治理的投入力度，尤其是将相当一部分投入倾向于区域内的落后地区不仅是区域可持续发展的应有之义，也是区域环境协同发展的必然选择。为更好更快地实现真正意义上的京津冀环境协同发展，应引入中央政府宏观调控措施，加大中央政府对区域大气污染治理的投入与统筹协调；在此基础上，“逐项合理划分中央与地方财政事权和支出责任，适当加强中央在跨区域生态环境保护等方面事权。”

一方面，通过扩大中央财政转移支付力度，整合各类生态环境保护基金、构建生态补偿机制等方式，提升京津冀大气污染协同治理水平，引导弱势地方政府提升其在大气污染治理方面的财政投入力度，并通过中央财政对其直接经济损失按比例进行补偿。如学习德国的区域政府间财政平衡机制，在区域内部各政府之间通过协商，由地方财政收入较好的政府向收入较低的政府通过项目或补助的方式进行支付转移，[13]最终实现区域内部的“横向平衡”。或由中央政府出面，在京津冀三地政府层面建立“区域大气污染治理基金”，由京津冀大气污染协同治理机构统一管理或支配，基金金额全部用于域内大气污染问题的治理、科学研究或减排设施建设等。[14]另一方面，可在京津冀三省市试点建立常态化大气污染治理绩效考核机制，[15]全面提升绿色GDP在政府绩效考核及官员晋升考核机制中的占比，以此倒逼地方官员有效参与到区域大气污染协同治理中来，推进协同向深度广度发展，尽量避免“公地悲剧”或“搭便车”现象。

对于如何保证中央财政专项资金投入能够用到位、用到点子上的问题，美国的做法值得我们借鉴和学习。美国联邦政府大力支持各大气污染州政府加入联邦“大气污染防治合作项目”，[16]以项目经费方式对参与项目的州政府进行资金投入。为防止经费滥用，联邦政府制定严格的项目验收标准，对于到期未通过验收的项目，追究项目主持方的责任并追回项目资金，避免玩忽懈怠。在污染治理资金使用方面，加入合作项目的污染州政府在收到项目负责人资金申请后，须召开公开听证会，除极特殊情况，州政府应授权下放资金。与此同时，州政府也可通过申请获得联邦政府提供的财政支持。由此可见，美国“大气污染防治合作项目”采取“宽进严出”的方式，一方面积极鼓励州政府参与项目，保证大部分符合条件的州政府都有资格获得项目投资；另一方面，通过事后监督方式加强对项目资金使用的管控，对中标州政府的具体防治工作不做统一规定，各州可根据自身特点制定相应政策措施，将资金使用的事权全部下放至项目参与者手中，确保治理投入切实到位。只对项目验收制定严格标准，对不符合验收标准的项目一律不予验收，并追回投资。此种做法不仅鼓励地方政府制定符合自身特点的大气污染防治措施，还通过严格的项目验收监管机制为地方政府加上“紧箍咒”，有效防止污染治理资金滥用的现象发生。

(四)完善京津冀大气污染协同治理的多元监管体系

区域大气污染协同治理机制中的监管体系既包括机制内部的自我监督，还包括外部监督。当前京津冀三省市大气污染监管部门在隶属关系上还归口于地方政府，因此在人事安排、财政投入、经费支持等方面必然受到归口上级的制约，在具体环境执法、环境污染数据统计方面，[17]仍需考虑地方政府的“面子”及地方社会经济的发展。无论是早期的“协作小组”还是后期的“领导小组”，其定位不清、责权不明的现象一直存在，跨界大气污染监管机制的缺乏加之现行属地主义治理模式的存在，导致目前的监管机构既像“运动员”又像“裁判员”，在环保监督及执法过程中的权威性受到质疑。改进当前环保监管部门依附于地方政府的现状，将相关部门直接划归国家生态环境部直属管辖，将地方政府部分权力让渡于协同治理机构，使之行使权力时不受地方政府干扰，[18]是有效解决上述问题的关键。

京津冀大气污染协同治理机制的构建离不开民众、环保组织及相关企业的广泛参与。一方面，京津冀大气污染的治理具有广泛的群众基础。可通过鼓励民众参与大气污染立法和污染监督等方式，提升公众对生态环境治理的参与度。可在有条件的情况下，借鉴美国加州南海岸大气质量管理区提出的公众百分百参与环境污染立法及空气质量标准制定听证会的做法。[11]此外，区域管理委员会还可通过社区公益教育、宣讲等丰富多彩的公众参与模式，提升区域民众的环境保护与主人翁意识。通过加强对区域环境信息共享平台的建设，确保民众可以自由且免费地获取区域环境非涉密信息，一来可加强民众对地方环保机构的监督，二来可缓和民众对区域环境污染状况的紧张情绪，更可保障民众对环境信息的知情权。另一方面，京津冀大气污染协同治理加强与环保组织的合作，既能加大相关治理活动的宣传力度，还能有效利用环保组织中环保专家的力量，为污染治理过程中存在的疑难问题提供意见建议。