企业担保圈风险形成原因及破解路径的调研报告

山东省东营市中级人民法院课题组

引 言

企业担保圈，是多家企业通过相互担保或连环担保链接到一起而形成的以担保关系为链条的特殊利益体。2008年底，为积极应对国际金融危机带来的经济增速快速回落，中央推行四万亿的政府主导性投资计划，实行宽松的货币政策。“四万亿投资计划”为金融机构尤其是国有大型银行积极放贷、企业扩大融资提供了良好的土壤。在粗放型经济发展模式下，银行业信贷规模迅速扩大，民营经济迅速发展。在这一时期，互保、联保贷款作为融资机制的创新得到广泛推广，随着经济的繁荣逐步扩张为担保圈，实现了圈内企业的集体增信，有助于突破企业融资难的制约瓶颈，一定程度上促进了银行与企业的互利共赢。①参见山东银监局担保圈风险研究课题组：《基于复杂网络技术的银行业担保圈风险传染机理及化解路径研究》，载《金融监管研究》2015年第11期。但在经济下行期，担保圈作为粗放型经济发展模式下产生的一种激进的融资方式，最直接的危害是导致担保效果虚化，个体违约风险向担保圈传导，由点及面，威胁区域经济尤其是金融稳定。

一、东营企业担保圈的现状

2009年以来，在重规模和速度的粗放式发展模式下，各类银行业金融机构陆续入驻东营，从2008年的5家迅速发展至2019年的35家。依托企业间互联互保，辖区信贷规模快速膨胀，并逐步构建起以大型集团客户为核心，以股权、产业链、大家族、朋友圈等为链接的复杂的担保圈体系。目前东营市企业担保圈风险的主要特点为：

（一）担保圈风险持续暴露，金融及破产案件收案数量激增

2016年至2020年底，全市两级法院共受理金融借款合同纠纷案件分别为1305件、1849件、2592件、2349件，2058件，同比上升41.69%、40.18%、-9.38%、-12.39%，标的额分别为45.25亿元、205.76亿元、374.55亿元、316.96亿元，358.48亿元，同比上升354.72%、82.03%、-15.38%、13.10%。金融案件呈现明显的涉众性、关联性和地域集中性特点，起诉主体由原中小股份制银行向工农中建国有大型银行扩张，金融债务违约主体从中小企业向规模企业蔓延并呈短期内集中爆发态势。同期，全市法院共受理破产案件341件。受理破产案件数量分别为6件、25件、121件、110件、79件，自大型集团进入破产重整程序后，各银行基于“履职免责”的要求对其所涉担保企业集中诉讼的案件多达近百件，银行起诉无一例外要求对企业财产、厂房、土地等进行查封冻结。实践表明，企业从被集中诉讼查封到进入破产程序过渡期限通常是6个月到1年。如果担保圈风险不能得到有效遏制，将会引发多米诺骨牌效应，导致大批量企业包括部分优质企业陷入经营危机进入破产程序。

（二）担保圈覆盖面广、重叠担保严重，形成关系紧密的担保网络

东营担保圈主要表现为非关联企业间简单互保组成的线型担保链、中小企业自发形成的环形担保链以及由集团企业内部、集团企业之间关联担保成的复杂担保网三种形式，其中，第三种形式最为复杂，整个担保网中至少一家核心企业，以其为中心呈现网状发散形态。大型集团公司之间互保金额极高，形成风险链条。

（三）担保规模与担保能力不符情况突出

银行放贷的担保方式主要为抵押、质押和保证担保，保证担保适用率极高。从破产案件数据分析，企业担保规模与担保能力严重不符。大型集团公司负债规模大，且金融债权占绝对比重，资不抵债情形严重；一些破产案件中资产变现率较高的为50%～70%，部分企业资产降至30%还乏人问津，普通债权清偿率为1.5%～8%；保证担保中还涉及大量自然人担保，担保数额高达数千万元甚至上亿元，明显缺乏偿债能力。

（四）担保圈风险中优质企业和僵尸企业混合存在

担保圈企业中不仅有已经进入破产程序的危困企业，还有一些产销较好的优质企业。从大型集团公司破产案件分析，普遍存在关联企业众多、涉及多个行业、各关联公司中优质资产与劣质资产并存的情形，可谓鱼龙混杂，且集团公司与关联公司之间在法人人格、经营管理、资产、负债和财务管理等方面存在高度混同情形，难以有效区分，导致城门失火殃及池鱼。如胜通集团的钢帘线和光学膜技术位居全国甚至世界前列，但因集团公司体态太大、负债太多导致资金链断裂进入破产程序。2017年以来，东营两级法院适用实质合并破产方式审理的关联企业破产案件占比高达70%。其他尚未进入破产程序的担保圈企业中也不乏僵尸企业存在。

（五）担保圈风险增加企业债务风险防控压力

近年来，由于企业间存在复杂多样的担保圈和担保链，导致出险企业呈现规模大、数量多、担保圈链条长、关系错综复杂等显著特点，特别是破产企业债务额度大，有效资产少，受偿率低、投资人招募难度大，风险化解困难重重。同时部分企业债务结构复杂，涉及市内银行贷款、市外银行贷款、境外银行贷款、公司债、企业债、银行间市场债券、融资租赁、民间借贷等多种形式，复杂程度国内罕见，进一步加剧风险化解难度。

二、企业担保圈风险形成的原因

企业担保圈风险是粗放型经济发展模式下，基于“企业有成绩，政府有政绩，银行有业绩”的目标，各取所需，最终由于企业融资过度、承债能力畸低、“互保形同无保”等原因陷入担保圈风险。

（一）宏观经济政策层面

在扩大内需实行宽松信贷政策、鼓励中小企业发展政策引导的粗放式经济发展模式下，民营企业如雨后春笋般发展壮大后，迎来了大浪淘沙的供给侧结构性改革。

1.“四万亿投资计划”政策的引导。2008年底，为积极应对国际金融危机带来的经济增速快速回落的困境，中央推行四万亿的政府主导性投资计划，实行宽松的信贷政策。“四万亿投资计划”为金融机构尤其是国有大型银行积极放贷、企业扩大融资提供了土壤。

2.部分政府片面重投资、重规模、重发展的观念引导。基于促进经济高速增长的“政绩”需求，部分政府鼓励企业扩大融资规模，引导银行通过企业间“互保”满足企业融资需求。为了支持地方GDP发展，争得税收贡献头筹，各民营企业相互攀比，不断上马新项目，投资新产业，橡胶、轮胎、汽配等行业的民营企业迅速发展壮大，互联互保作为便捷高效的融资担保手段一度被推崇，担保圈规模逐渐形成并不断发展壮大。

3.供给侧结构性改革政策的调控。2015年底，中央推行“三去一降一补”的供给侧结构性改革政策，一些重要支柱产业由于产能过剩及生态发展的要求，面临产业结构转型升级，一些产能过剩的低效能企业，包括大型集团公司中的过剩产业陷入经营困境，而基于担保圈“一荣俱荣、一损俱损”的关联影响，一家企业资金链断裂危机引起关联企业及担保圈企业危机的多米诺骨牌效应，担保圈风险开始显现并最终爆发。

（二）企业层面

担保圈风险的直接原因是企业的违约行为，更深层次的原因在于大量低效能僵尸企业占用过多信贷资源导致信贷资产质量不高。具体如下：

1.经济结构和产业结构不合理，企业发展内驱及后劲不足。以东营为例，从经济结构来看，东营缺少实力雄厚的大型国有企业，民营企业占比达90%以上，且多为橡胶、轮胎、石油、化工等传统产业，从小作坊跟风重复投资发展壮大，缺少技术研发、产能升级能力和独立销售渠道，导致产能过剩以及同行业的恶性竞争，部分行业及企业外强内虚，产生诸多依赖银行贷款维持生存的僵尸企业。如东营轮胎行业多靠生产后贴牌获取利润，利润仅占品牌企业利润的1%～2%，在经济下行期因品牌企业产生亏损。同时，由于东营传统企业多存在土地证照不全、工业用地价值低、传统产业设备多为专用设备等遗留问题，企业可供抵押的财产价值低且难以有效变现导致抵押权难以实现。

2.经营理念偏差，缺乏先进的管理模式和战略规划。大部分传统产业的民营企业家文化层次不高，缺乏战略发展眼光和管理理念，采用家族式管理模式，缺乏董事会、监事会、股东会等现代公司治理结构和财务管理运营模式。“重规模，轻质量，重高速，轻高质”，不注重经营人才储备和技术升级改造，跟风投资成立企业，盲目扩张、跨行业投资壮大企业，从单一产业扩展至众多行业领域，从一家公司衍生出众多关联企业，企业规模扩张的同时，仍然由实际控制人“一言堂”式决断，导致企业经营管理与发展规模严重脱节，发展畸形。如天信集团最早为纺织企业，国企改制后，随着融资环境向好，基于做大做强的目的，从纺织行业逐步扩张到有色金属、光伏、小额贷款等其并不擅长的多种行业模式，最终因经营不善导致整个集团公司陷入困境。

3.融资理念偏差，缺少风险防范意识和诚信意识。东营地区信贷结构以企业法人为主，个人信贷占比很低，且融资结构不合理，过度依赖银行贷款，通过资本市场直接融资少。企业法人多为有限责任公司，法人独立财产和有限责任导致部分企业家不同程度存在“用银行的钱赌一把”的心态。急于做大做强忽视担保风险，没有正视自身可供抵押财产价值不高、偿债能力低下的现实，无视“互保”模式的潜在风险及对互保企业的经营状况、资信能力的深度审查，为了相互满足融资需求，随意提供担保的情况普遍存在。基于融资需求降低诚信要求，部分企业在借款和提供担保时信息披露不充分、隐瞒生产经营和财务真实状况，设立空壳公司，或者通过跨区域建厂、股份代持等方式形成“隐形集团客户”，进行多头融资、重复担保，甚至为了发债融资进行财务造假，其中不乏部分审计、评估等社会中介机构帮助造假，最终因无力兑付造成债券违约，严重降低债券市场诚信度。

4.风险处置理念偏差，企业自救不力且诚信意识滑坡。部分企业对《企业破产法》功能认识不到位，不会运用破产法寻求保护，一些低效能企业没有及时转型升级或者退出市场，而是不断扩大融资规模支付高额财务成本维持企业生存。随着担保圈风险爆发，担保企业经历一段时期的互助融资、代偿代付后，开始放任借款担保违约行为，不仅相互串联不偿还银行贷款，甚至发生骗取贷款、逃废银行债务等行为，把欠债不还从无奈之举看成理所当然，蔓延了不诚信的社会风气，甚至滋生了逃废银行债务等不法行为。如山东永泰集团有限公司实际控制人尤学中、尤晓明因构成贷款诈骗罪等被追究刑事责任。

（三）银行层面

在“四万亿投资计划”鼓励中小企业发展的背景下，各银行机构纷纷进驻东营发展业务，截至目前东营共有35家银行，其中，政策性银行1家，国有大型银行6家，股份制商业银行11家，城商行7家，农商行4家，村镇银行6家。在“重信贷投放，轻风险防控”的发展模式下，银行过度投放也是担保圈膨胀的重要原因之一。

1.“重投放，轻防范”的信贷理念。在宽松信贷政策下，各金融机构纷纷进驻东营市场，急于发展壮大，将放贷规模作为重要绩效考核指标，与职工考核奖惩和待遇密切挂钩，导致银行内部及各银行之间形成“上门放贷”等竞相放贷模式，导致部分经营状况良好的企业出现融资资金闲置情况，倒逼企业上马新项目，存贷比例高。由于互保模式能够有效解决扩大信贷规模与抵押财产价值不足的矛盾，创新融资担保模式被广泛推崇，银行注重放贷业绩疏于风险防范，多采取最高额担保方式，忽视对借款企业和担保企业真实资信状况、经营能力以及投资项目风险的考察评估，仅通过适用公司法定代表人、股东及其配偶等自然人担保防范风险，数千万元甚至上亿元贷款只有法定代表人及其配偶提供担保的情况屡见不鲜。

2.“重形式，轻实质”的信贷审查监管机制。贷前审查不严，为了增加信贷业绩，部分银行以形式审查代替实质审查。如部分股份制银行直接简化贷款审批程序，根据国有银行对企业的授信额度为企业提供贷款，导致企业重复授信；贷后监督不足，对借款人是否按约定用途使用贷款不予监督，不能及时跟踪发现借款人或担保人的资信变化，错过了最佳贷款回收时机；信贷结构不合理，中长期借款多，短期流动资金借款少，企业借款多，个人借款少；规避抵押、质押等复杂内核程序，更注重用审核程序简单的保证担保；对部分没有再生能力仅靠吸附银行贷款生存的企业不及时抽贷，而是通过更换关联企业为借款人、联保体互换贷款、以贷还贷等方式变相续贷，加重信贷风险负担。

3.“重竞争，轻协作”的信贷经营模式。基于信贷考核需求，不断加重企业财务成本。各银行尤其是股份制商业银行进驻东营后，在放宽信贷政策、简化信贷程序的同时。通过高利率及搭配营销理财产品、承兑汇票等中间业务赚取高额利润，加重企业融资负担；各银行间信贷信息不共享、不对称，中国人民银行征信系统信息相对滞后，各银行之间对于企业在其他银行的信贷状况、担保信息未形成共享机制，不能及时了解、甄别企业负债状况与偿债能力；在企业风险显现时，各银行间未形成协同处理机制，基于履职免责要求各自抽贷、断贷或集中诉讼，导致企业资金链彻底断裂，偿贷能力进一步降低，金融风险加剧。

三、企业担保圈风险化解的司法实践

自2016年以来，在市委的坚强领导下，东营市注重发挥市政府主导作用，促进政、企、银有效合作，不断加大对企业破产法功能价值的运用，综合运用法治手段、经济手段、行政手段和金融手段，强化对担保圈风险的化解力度。先后对昊龙集团、天信集团、大海集团等重点风险企业进行债务重组和破产清算、重整等进行风险化解，通过政府性资产管理公司收购金融债权稳控风险，对优质企业采取暂缓追偿、有限追偿等方式缓释风险，推动金融机构调整风控理念、优化授信业务担保结构、加强担保圈风险检测和预警等方式，强化风险管理，在一定程度上遏制了担保圈风险的蔓延。东营法院充分发挥破产审判“医治病企”的职能作用，围绕担保圈核心企业破圈解链，进行有益探索实践，逐步建立起以府院联动机制为依托，以核心担保企业司法重整为轴心进行债权债务清理和熔断担保圈的破解路径。2017年以来，东营法院先后对298家企业启动破产重整或者清算程序对企业进行挽救和出清，并同步开展担保圈风险化解工作，其中包括5家中国民营企业500强企业。主要做法如下：

（一）按照党委领导、政府主导、法院主办、企业主体、银行协作的府院联动协调机制，积极推进担保圈风险化解工作

在重大案件审理中，市县两级政府均成立了党委政府主要领导参与的领导小组，同时由金融、公安、信访、税务、工商、财政、人社等相关部门人员组成专班，形成了党委领导、政府支持、法院主办、各部门协作参与的破产案件处理综合工作机制。结合个案实际完善府院联动机制，确保了重大破产案件的依法高效推进。经过3年的探索，东营地区已经形成了以法院全面主导、政府全力支持、管理人全力推进的三位一体的联动模式。针对破产企业生产经营、信访维稳、债权清偿等重点事项，通过从市委市政府、法院和管理人层面成立专项工作组、召开联席会议等方式，统筹协调、解决案件推进中涉及的舆情维稳、资产处置、重整方案制定、担保圈熔断等重点问题，实现了政府、法院、管理人工作的无缝隙对接。2017年以来，针对重大破产案件，召开各类联席会议170余次，确保了重大破产案件依法高效推进。2020年5月，东营市政府、市法院联合印发《关于构建企业破产处置府院联动机制的实施意见》，在全省首次建立破产审判常态化府院联动机制。该实施意见在发文主体规格、明确部门职责、解决破产实务难题以及完善配套机制等方面，开创了全省乃至全国企业破产处置府院联动机制的先河，建立了危困企业挽救处置和担保圈风险化解的长效机制。

（二）充分发挥《企业破产法》功能作用，打造“专业+规范+高效”破产审判模式，加大重点风险企业破产处置力度

针对东营风险企业资产负债体量大、行业板块多、矛盾焦点突出、法律关系复杂等特点，依托破产审判专业化、规范化建设，积极探索重大破产案件高效审理机制。2018年初，全市两级法院都设立了破产审判团队，专门负责破产案件的审理及相关事务，按照“服务全局、专业规范、高效快捷”的破产审判工作思路，强化破产审判力量配置，加强破产审判的专业化、规范化建设，依法高效推进重点风险企业破产处置工作。2017年以来，市法院先后审结天信集团系列21起、大海集团系列57起、胜通集团系列11起、东辰集团11起重整案件，盘活存量资产247亿元，最大限度保护7300余家债权人利益，妥善安置企业职工25000余人，有效避免了群体性上访、负面舆情等影响社会稳定的事件发生，实现了“无震荡”破产。天信集团重整案件的经验、做法在全省推广，大海集团重整案件被评为全省“十大破产典型案例”和全省“优化营商环境、净化社会环境”十大典型案例。

（三）立足全市经济工作大局，积极探索“甄别+挽救+预防”的保障模式，切实提高企业债务风险破产处置实效

把企业债务风险尤其是担保圈风险化解置于全市新旧动能转换、金融风险防范化解大局中，切实为促进经济高质量发展扫清障碍，优化营商环境。坚持以法治化、市场化为导向，建立风险企业甄别和分类处置机制，按照“多重整，少清算”的原则，先后对产能较好、具有挽救希望的196家企业启动重整程序，对产能落后、挽救无望的97家企业启动破产清算程序，对重整不成的19家企业及时转入清算程序。紧密结合政府产业结构调整政策，对进入清算程序的企业，深入挖掘企业中的“金矿”，优化投资方案设置，争取债权人支持，完善资质证照平移补办措施，创新性地运用“出售式重整”等模式，先后引进博士马勒（上海）科技有限公司、浙江物产化工集团有限公司等11家知名企业分别接盘山东万兴恒业有限公司、山东奥戈瑞轮胎有限公司等破产企业，实现了破产清算企业的起死回生；对于进入重整程序的企业，依法兼顾、平衡各方主体权益，成功引进上市公司四川东材科技集团有限公司、科创板上市公司华熙生物科技股份有限公司等40余家实力雄厚的知名企业参与胜通集团、东辰集团等重整企业的重整投资和产业整合，做到企业不停产，职工不下岗，实现了企业挽救、债权人利益保护与金融风险防范化解的有机统一。

（四）通过司法程序创设利益调整机制，构建多元化债务清偿和企业挽救方案，平衡各方主体利益

针对重点风险企业涉及关联企业众多、债权结构复杂、偿债诉求与偿债能力差距较大等问题，创设利益平衡机制，分类施策，制定重整计划草案或财产分配方案：对金融债权人，基于国有银行、股份制银行和地方法人银行不同的审核标准和偿债诉求，运用现金清偿、债转股和信托计划等多元化清偿方式，满足其偿债诉求。对公司债债权人，结合前期清偿情况和偿债诉求，兼顾维护资本市稳定需求，依法公平清偿。对职工债权，充分发挥原企业管理层沟通协调作用，结合当地用工传统和法律规定审慎认定职工债权，从确保持续就业等角度最大限度保障职工权利。对出资人，依法调整出资人权益，严厉打击隐匿转移资产等违法犯罪行为，及时确认追收破产财产，积极探索诚信企业家所负经营性债务的豁免途径。对投资人，积极争取政府招商优惠政策支持，并通过板块分别处置、及时剥离资产等方式设置“防火墙”，确保其投资安全稳定。通过构建利益平衡机制，切实实现危困企业挽救、债权人利益保护与担保圈风险化解的有机统一。

（五）强化政府职能担当，统筹推进企业挽救与担保圈风险化解工作，维护区域金融稳定

在重大破产案件审理中，把破解企业担保圈风险摆在突出位置，制定重整方案时，同步研究担保圈风险化解措施，协调银行和担保企业以担保企业不破产倒闭为原则，商定双方认可的代偿方案，综合运用多元化的债务清偿手段，创新性地达成了通过打包转让、债转股、优质担保人部分代偿等方式熔断担保圈，强化政府的职能担当和主导支持作用。如在大海集团系列重整案件中，大海集团居于东营企业担保圈的核心，鉴于其一旦破产清算会引起金融机构对担保企业启动追索，导致区域性债务风险爆发，但其负债金额巨大且短期内无法实现资产市场化变现。因此，政府能否强力担当和大力支持成为大海集团能否重整成功和东营区域金融生态稳定的关键所在。在大海集团案件中，政府与银保监局、主要债权银行协同主导推动建立了省级金融债委会，通过发挥省级金融债委会的作用，促进债权人与债务人就担保圈风险化解方案达成共识，并在大海重整方案中就担保圈熔断方案作出安排，同步为19家担保企业和39名自然人保证人解除担保责任，以最小代价换取最大限度担保圈熔断，防止担保风险蔓延，维护了区域金融安全。

四、企业担保圈风险化解面临的困难和问题

（一）从法律规定层面讲，破解担保圈难以形成刚性制度

根据《担保法》规定，提供连带责任保证的，债权人有权同时或者分别向债务人和担保人主张权利。实践中，各债权人（主要为银行）为确保其权益，在主张借款人承担还款责任的同时，往往还主张担保人承担担保责任。根据法律规定和合同约定，担保人有义务承担还款责任，担保人采取与债权人协商满足其一定条件后，债权人才会放弃或者推迟向其主张权利。实践中，禁止或者限制银行债权人向担保圈内企业主张权利缺乏依据，导致担保圈破解很难上升至刚性制度层面。

（二）从协同机制层面讲，政、企、银之间尚未形成有效协同机制

各银行对于担保圈风险处置政策和态度不一，本地银行尚可沟通，但外地银行的维权措施难以控制，导致各银行采取风险化解措施不同步，加重风险蔓延。政府基于法律政策规定缺失及政府资金监管限制等，难以满足银行对于政府接盘大型风险企业、提高债权清偿比例的要求，导致其对于优质企业担保圈化解支持力度不一，银行对于不能满足其高额清偿率要求的重整计划草案、破产财产分配方案表决态度消极，对于破产企业、涉圈企业破圈解链支持力度不大；部分企业由于负债规模太高与银行难以达成有效共识，导致信用滑坡，欠债不还加重担保圈风险恶化。同时，在通过破产方式化解风险中，常态化府院联动机制刚刚建立，税务、工商、环保等相关配套措施还有待于进一步健全。

（三）从风险化解思路层面讲，尚未形成科学高效的风险处置理念

担保圈风险最核心的问题是银行与企业之间债权债务关系的处理问题，银行和企业应当分别承担投资失败导致的信贷损失或者经营失败导致的企业消亡等法律后果，归根结底是市场行为和金融行为。但由于东营担保圈企业不仅包括中小企业，还包括一些大型集团公司，涉及产业既有石油、化工、轮胎等传统支柱产业，也有光学材料、生物科技等高科技产业，担保圈企业债务风险化解已经危及金融秩序和安全，单纯依靠市场化、法治化手段难以实现风险有效化解。目前，由于部分企业、政府和银行对各自职责定位还不够准确，政府的风险化解思路与银行管理规范、目标要求之间差异较大。

（四）从司法处置效果层面讲，破产企业投资人招募难、破产财产处置难

从广饶系列重点案件和大海集团等重大案件审理情况来看，在政府、法院及相关机构的积极协同努力下，人民法院探索重大破产案件快速审理机制，在短期内完成实质合并破产论证、审计评估、债权申报审核、第一次债权人会议等相关程序性工作，但受担保圈风险集中爆发、行业经济整体下滑等因素影响，破产企业和破产财产经过多轮投资人招募和财产处置程序，仍然处于无人问津状态，破产财产处置难、投资人招募难已经成为破产案件推进的重大障碍，严重影响担保圈破解成效。

五、企业担保圈风险化解的对策建议

如前所述，担保圈企业因互保或者连环担保形成错综复杂的利益链条，导致一家企业债务风险会沿着担保链条传导，尤其是当担保圈核心企业出现风险，无法清偿债务时，银行机构势必启动对担保企业的追索程序，风险会沿担保圈迅速扩散蔓延，导致区域性债务风险爆发，对于银行机构和债务企业，甚至当地金融秩序和安全，其后果不堪设想。邓小平同志曾明确指出：“金融是现代经济的核心”，“金融搞好了，一着棋活，全盘皆活”。①《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第366页。党的十九大和中央经济工作会议明确指出，三大攻坚战的首要任务是防范化解重大风险，尤其是防控金融风险。当前，东营担保圈风险化解，覆盖面甚广、贷款规模巨大、涉及利益主体众多，严重威胁金融安全秩序和实体经济健康发展。担保圈风险化解形势严峻，任务艰巨，必须按照“党委领导、政府主导、司法支持、银行协同、部门配合”的思路，加强顶层设计，明确总体思路和责任主体，从理念、机制、政策等各个层面入手，立足当下，着眼未来，层层递进，分而治之，力求“大圈化小，小圈化了”。

（一）理念层面：倡树四种意识，形成风险化解的思想合力

担保圈破解首先要解决思想认识不到位、不一致的问题，要认清担保圈破解中，思想认识不到位主要包括什么，不一致包括什么。一要树立勇于担当、共克时艰的意识。充分认识担保圈风险及政、企、银不能协同处置的巨大危害，各方急需就联动处置风险达成思想共识，精诚团结，勇于担当，积极作为，共克时艰，全力以赴化解担保圈风险。二要树立“不破不立”“大破大立”的意识。正视担保圈企业中存在大量丧失造血功能僵尸企业的现实，痛下决心，下大力气，该救治的救治，该出清的出清。三要树立市场化、法治化处置的意识。充分认识发挥《企业破产法》功能，综合运用法治手段、行政手段、经济手段和金融手段，结合企业挽救价值和风险程度分类施策，实事求是，对症下药，把有限的血液输送给有挽救价值的企业，避免继续对缺乏救治价值的僵尸企业“输血”扩大损失。四是树立诚实守信、干事创业的意识。通过从金融、司法等各个层面，对诚信经营企业给予政策支持和帮助，对涉嫌骗取银行贷款、恶意逃废金融债务等不诚信企业予以严厉打击，宽容经营失败的诚信企业家，为其再创业扫清障碍、搭建平台，积极营造“诚信者方能成事”的社会氛围。

（二）机制层面：加强顶层设计，建立统筹推进担保圈风险化解的长效机制

一是加强调控，明确总体处置思路。加强顶层设计，从省级层面争取政策支持，准确研判担保圈风险化解面临的困难和问题，确定总体处置思路；加强组织领导，成立全市担保圈风险化解专门领导机构，由党委政府主要领导，政法委、法院、公安、金融、银监等相关部门主要负责人组成；强化职责落实，结合相关部门职责和风险化解需要，设立工作专班，建立联席会议制度，统筹解决风险化解过程中的相关问题。

二是加强政、银协作，推动建立省级层面金融债委会。建议省政府层面推动建立省级金融债委会，指导支持东营市政府与省级金融机构就东营担保圈风险化解形成共识，推动形成省级金融债委会对重点风险企业作出决议的强制执行力，避免各银行不能及时协同行动加剧风险，扩大金融债权损失。

三是加强府院联动，构建破产案件常态化协同处置机制。基于部分重点风险企业挽救和低效能僵尸企业出清的需要，推动建立常态化破产案件府院联动协调机制，统筹解决风险企业甄别、挽救与处置过程中所涉及的税收、工商、征信等各类问题；建立破产援助专项资金，解决“三无”企业破产费用支付、管理人基本报酬保障等问题；完善破产重整企业人民银行征信系统信用修复机制，为重整企业重生后正常经营创造条件。

四是依法严打恶意逃废债行为，构建诚实守信的社会信用体系。对恶意欠债不还或转移、隐匿资产逃废银行债务的企业和个人实施精准打击，对典型案件进行曝光；建设统一高效的信用信息服务平台，实现银行间信息共享，为法院查控破产企业账户资金流向，配合开展打击逃废债务行动，防范不合理的对外投资和转移资产等行为提供技术支持。

（三）政策层面：强化政府担当，协同推进风险化解工作

充分发挥政府部门在担保圈风险化解中的职能优势和综合协调作用，按照分缓急、保重点原则，推进担保圈风险化解工作。

一是实施担保圈企业甄别和分类处置。结合全市金融动能转换3年行动计划，对纳入核心担保圈的企业由政府行业主管部门、金融机构、法院等部门“集体会诊”，摸清底数，准确甄别担保企业的经营状况、危困程度、挽救价值等，建立待挽救企业和待出清企业名单，建立工作台账，明确时间节点、责任主体和任务目标，坚持“一企一策”，精准施救；建立担保圈风险化解案例库和工具箱，为后续企业风险化解提供参考。

二是加大对优质担保企业的政策扶持力度。通过设立风险化解基金、收购金融债权、稳定授信、置换担保、暂缓追偿、协议熔断担保链条等方式缓释优质企业代偿风险；扩大政府性投资担保公司设立和应急转贷资金规模，充分发挥政府性融资担保公司和融资平台的积极作用，撬动资金杠杆，满足企业解困资金需求；深化银企互信活动，督促各方在现行法律监管框架内达成并落实协议，帮助企业尽快解困；对于产能较好的重点风险企业难以招募到投资人的，由政府性投资公司收购金融债权持股保留优质产业的价值。

三是完善劣质僵尸企业处置的保障措施。对于劣质僵尸企业或者已经负重难行的危困企业按照市场化、法治化思路进行处置。制定积极的招商引资和破产财产处置优惠政策，针对多数危困企业存在的资质证照不全、违规用地、企业非正常户、征信不良等遗留问题，通过补办证照、快速注销、土地变性、备注企业征信重整大事记、税收减免评估等措施，鼓励和吸引更多外来投资者和当地企业参与产业整合。同时，通过完善企业快速注销手续等，鼓励企业通过解散、自我清算等方式依法退市。

四是完善融资担保体系。构建以政策性担保为主，商业性担保、互助性担保为辅的全方位担保体系；加大政府出资公办担保公司组建力度，财政每年列入专项预算增加担保公司资本金，缓解中小企业担保难问题；建立炼化等重点风险行业或者区域担保体系，妥善处置行业整合转移过程中的担保难问题。

（四）金融层面：转变工作思路，做好风险化解和融资服务保障

所谓经济兴，则金融兴；经济强，则金融强。经济是肌体，金融是血脉，两者共生共荣。

各银行要充分认识金融经济服务实体经济的本质所在，正视担保圈企业实际，转变工作思路，加强与政府、法院、企业的协调沟通，学会放水养鱼，断臂求生，积极争取就担保圈企业担保责任达成共识。

一是稳定授信大局。加强授信政策调整，积极向上级行争取授信政策，对信用良好、财务稳健、发展前景好的涉圈企业进行业务续作及担保置换，逐步使信用、抵质押和担保比例回归合理水平，优化担保结构；对于已经停工停产、名存实亡的僵尸企业，积极争取上级行处置资源，通过核销、批量转让、市场化债转股等多种手段加快风险出清；依托银企互信建设，对纳入银、企互信名单的企业、银行行长对接扶持的企业等，优化金融综合服务措施，助力企业持续发展。

二是加强风险监控预警。充分利用银监部门“担保圈风险识别检测与共享系统”，整合各银行信贷资产，实现信息共享，对企业生产经营、融资、发债、担保等情况进行监测，并对各类担保圈精准画像，充分研判风险传播路径，识别风险扩散通道上的关键节点，及时向各银行共享信息及风险预警，实现对新增贷款担保风险的有效防控处置，并防止新的担保圈产生。

三是强化金融债委会的有效运作。依托省级金融债委会职能发挥，通过严格金融债委会成员履职、日常运行和工作考核等，协同各银行的风险防控措施，对特定担保圈共同商定处置方案，从稳定金融授信、增加抵、质押贷款等方面给具有挽救价值的涉圈企业以生存空间，立足重整企业实际，尽可能支持重整成功，力求担保圈稳步拆解。

四是创新金融营销模式。完善差异化考核激励机制，加大信用和无还本续贷、循环贷款、分期还本等产品投放力度，减轻对担保、抵押产品的依赖；探索“联合贷款”及主办行等经营模式，实现银、企信息透明，满足企业融资需求的同时，为银行及时甄别和控制风险提供便利，稳步推动存量授信客户风险化解。

（五）企业层面：筑牢诚信观念，积极自救，理性担保

作为担保企业，首先要认识到担保所带来的偿付义务和不诚信行为的后果，准确衡量自身经济实力，理智、审慎提供担保。依法履行现有担保义务，促进担保责任双向解除。经营状况良好的担保企业，要积极与银行债权人协商承担担保责任的比例和期限，实现风险共担。破产重整企业要积极引进投资人转型升级，全面清理债务，实现轻装上阵。风险企业要提高规范经营管理能力，盘活低效存量资产，保持合理杠杆水平，加强流动性资金管理，实现经营现金流、融资现金流和投资现金流的动态平衡。

（六）司法层面：充分发挥破产金融审判职能

充分发挥人民法院“生病企业医院”的功能，加强破产审判专业化、规范化、信息化建设，综合运用破产重整、破产清算、破产和解程序对风险企业进行市场化、法治化处置。依托重大破产案件审理，协同政府相关部门，依法高效推进重点核心担保企业破产重整和清算进程，加强与金融机构的对接沟通，多措并举破解以破产企业为核心的担保圈。加大涉金融案件审理和分析研判力度，积极助力金融机构回收债权和核销不良债权。依托府院联动机制，探索个人债务集中清理模式，与银行共商为诚信的企业家和背负巨额债务的自然人担保人破圈“减负”之策，进而促进个人征信体系建设，实现真正意义上的破解担保圈。

（七）全局层面：抓住机遇，补足短板，为经济健康高效发展提供良好的营商环境

担保圈风险化解不仅是对风险企业生存能力和价值的考验，更是东营经济消除诟病、焕发生机的良好机遇。要以金融风险化解和僵尸企业出清为契机，对照世界银行关于营商环境评价的指标体系，为产业结构转型升级扫清障碍，提升经济发展动力。

一是把风险企业处置与产业结构转型升级紧密结合。在坚持“多兼并重组，少破产清算”的基础上，结合产业结构调整政策需求，明确重点风险企业的处置路径，盘活有效资源，推进产业整合。二是把风险企业处置与企业后备力量培养有机结合。担保圈风险归根结底是企业经营能力、风险防范意识和诚信经营意识不高所致，担保圈风险企业处置的过程也是总结经验教训、扬长补短的过程。结合全市双招双引政策和破产企业处置优惠政策，倡树现代经营理念，培养优秀经营人才，引导企业完善公司治理结构，提升企业的科技竞争力和市场竞争力。三是把风险企业处置与提升“办理破产”等营商指标有机结合。世界银行营商环境评价体系包括了开办企业、登记财产、获得信贷、纳税、执行合同、办理破产等11个领域，要立足风险企业处置实际，完善营商环境各项指标，为企业发展创造良好营商环境。