我国古代监察制度评析及其现代镜鉴

巩建萍

（西安文理学院马克思主义学院，陕西 西安 710065）

习近平总书记指出：“历史是从昨天走到今天再走向明天，历史的联系是不可能割断的，人们总是在继承前人的基础上向前发展的。古今中外，概莫能外。”[1]随着《监察法》颁布实施，我国新的监察制度初步建立，但仍有诸多需要完善之处。深化国家监察体制改革，不能罔顾我国的本土资源或历史传统，需要回顾历史，从正反两方面吸取经验教训，探索监察制度在当今社会的发展变化规律，完善并创新我国监察体系的建设。

一、我国古代监察制度的历史沿革

我国古代监察制度历经两千多年发展，形成了独特的一整套监察制度，在管理吏治方面发挥了一定作用。这一制度萌芽于战国，确立于秦朝，成熟于隋唐，宋元日渐严密，至明清形成比较完备的体系，积累了一定的经验。历史沿革可分为以下几个具体阶段：

（一）初步确立阶段：古代的监察制度根据《周礼· 天官》记载，在古代官制中有“小宰”“大宰”两职。[2]作用是监督文武百官，也就是说在西周时就出现了此类官职，这也是今天监察官的前身。秦朝时设立了行使监督百官之权的“御史”。中央设有监察行政官员与司法官员的御史大夫和御史中丞。六国统一，还制定了《置吏律》《除吏律》等法令。这就是我国监察制度的发端。之后“汉承秦制”并略有发展，实施严刑峻法，全国分区设刺史，直至东汉御史台模式进一步发展，逐渐丰富完善。

（二）发展阶段：魏晋南北朝时期，虽为封建乱世，门阀氏族操纵朝政，但各王朝统治者反而较重视监察制度，并在这一时期得以巩固和发展。监察组织完全独立，机构初具规模，是这个时期监察制度最重要的建树。自魏晋以来监察法规方面突显察举和惩罚并重，导致门阀世族阻碍和破坏监察工作，加之朝代频繁更替，地方监察制度逐渐丧失了相对固定和周密性。

（三）成熟阶段：隋朝建立了以三省六部为核心的中央政府机构，并确立御史台为国家最高监察机关，享有弹劾百官失职及弹劾皇子之权。唐代沿袭隋的监察制度，监察官分工明确，纠弹职责更加分明。唐朝还设有谏官，负有特殊权力，对皇帝进行劝谏、提议，对皇帝的诏书、命令及决策部门的政令予以驳斥等。

（四）强化阶段：宋代延续唐代的监察制度，进一步扩大监察机关和监察官职权，设有大理寺、刑部、御史台。此外，因宋朝的御史职权扩大，兼负了谏官的职责，从而形成“台谏合一”。明初，设都察院，六科给事中监察六部，地方设监察御史。监察法律内容更详实、细密，以《宪纲条例》最为完备。清代除了秉承明制，更是制定出了我古代监察法的代表之作——《钦定台规》。

我国历代王朝的监察制度随时代变迁逐步趋于成熟完备，形成了具有时代特色的思想体系。随着我国封建社会的鼎盛，这套廉政思想体系及主张对各朝代的封建统治者澄清吏治，扭转社会风气起到一定促进作用，但也不能说是完美无缺的。

二、我国古代监察制度评析

我国古代监察制度历经数千年发展，思想家和政治家积极探索反腐倡廉，提出了各种主张，内容十分丰富，其主要特点表现为统治者内部的以官纠官，尽管具有历史局限性，但在客观上产生了一定积极作用，有其历史进步性。

（一）我国古代监察制度的积极作用

1．监察机构垂直设置，相对独立

我国古代自秦以来为有效管理国家，保证监察工作的有效性，多数朝代的监察机关职责就是监察百官，自中央至地方垂直领导，具有相对独立性。特别是魏晋以后监察机构与行政机构彻底分离，成为完全独立的机构。此后，对监察机构的设立及其职权定位逐步由分散向集中转变，防止机构重叠，注重健全制度、堵塞漏洞，努力提高监察质量。

2．监察官员选任与考核制度缜密，实行奖优罚劣

古代王朝重视御史的选任，因为监察官是治官之官。不同时代的官衔规定和表述虽有不同，但均要求选用德才兼备，刚直不阿，疾恶如仇，且还要有丰富的从政经验、良好的政绩等。汉文帝时规定“吏坐脏者皆禁锢，不得为吏”。唐代有“诸监监守自盗财务者，加凡盗二等，三十匹处绞”，还有关于监察官必须回避原籍和居住所在地的规定，以确保监察职能的公正实现等。由此可见，历代对于监察官员的选拔均十分严格。而对监察官员的考核，比一般官员更加严苛，奖优罚劣力度极大。唐宋时期设立监察官员专门考核机构，且不拘一格，拔擢重用考核优秀的监察官，唐代就有多人从御史大夫提升至宰相。为保障监察工作正常运行，各朝代都有严厉惩戒失职监察官规定，对监察官进行再监察。

3．注重“立法惩贪”的监察原则

西周时期《吕刑》中就有了“五过之疵”规定。汉武帝时期的《刺史六条》、唐代的《监察六法》、明代的《宪纲条例》、清代的《钦定台规》等都是以法律的形式严格规制监察权行使。尤其是以“钦定”命名，体现了监察法制的极大权威，使监察活动有法可依，监察官员不得任意妄为，保障了监察制度的平稳运行[3]，这是我国古代监察制度走向成熟的重要体现。我国古代监察制度一定程度上起到了防治腐败，遏制贪污渎职，缓解社会不满情绪和阶级矛盾，维护封建统治秩序相对稳定的作用。

（二）我国古代监察制度的弊端

从辩证思维角度来看，任何事物的发展都具有两面性，我国古代监察制度作为封建时代的产物，其主要目的是加强中央集权、强化皇权、巩固封建统治，不言而喻在很大程度上会存在明显的历史弊端。

1．监察机制处于皇权控制之下

我国古代监察权和行政权、司法权等权力设置均由皇帝决定，设立监察机关的目的是巩固封建统治，实质是封建“人治模式”在监察领域的反映。所以只有君主才是国家权力真正的监督人，监督的目的是维护皇权、限制官权，看似相对独立，实际上是封建皇权的附属品；国家权力机制依赖于皇权，御史监察弹劾也完全取决于皇帝。

2．“以卑制尊”的脆弱体制

为使监察机构既发挥应有效能，又要防止监察机构形成社会和地方独立政治势力，皇帝一方面赋予监察官至高无上的权力，但同时又不得不压低他们的官职品级。这就使我国古代监察制度在实际运作过程中不可避免地存在着一种缺陷，监察官员在弹劾高官贪腐时易遭打击报复，轻则降职，重则丧命。这正体现了本身的脆弱性。监察官员权重的确能为整饬吏治提供保证，但也可能成为滋生腐败的资本。虽然丰厚的奖赏能激发监察官员的反腐热情，但也会导致为贪图名利而滥用权力。

3．“官民对立”导致百姓监督缺失

在我国历代史料中，极少发动百姓对官吏进行监察的历史记载。这是官僚政治的利益驱动与阶级属性使然，因为向公众开放监察权就意味着阶级利益的丧失，“官民对立”是那个时代的鲜明标志。封建皇权体制决定了它不可能像现代社会一样依靠人民群众进行广泛监督和公众舆论监督，他们只能依靠国家权力来监督国家权力，也就是自上而下以官监官。这是封建制度本身无法克服的阶级局限，这也决定了古代统治者从来就没有，也不可能把官吏置于百姓的监督之下。

三、我国古代监察制度的现代镜鉴

基于以上分析，我国古代的监察制度在漫长的历史进程中不断发展完善，形成了较完整的体系，对后世的积极影响是显而易见的；当然，由于历史时代的局限性，难免有不少负面效应，正因如此，它能够从正反两方面给予我们以深刻启示。由于我国《监察法》颁布实施时间尚短，难免有不完备之处，在实际运行过程中也不可避免地暴露出诸多问题，诸如监察法律体系存在一定的疏漏和死角、监察机关的独立性不够等。尽管现代监察制度的目的和手段与古代相比具有实质性差异，但在保持官员廉洁和监督方面是一致的。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的经验。[4]总结和吸收我国古代监察制度中的经验教训意义重大。

（一）独立性和权威性是监察机构有效运作的关键

自上而下垂直的监察体制是由我国古代社会的特点和国情决定的，其性质是皇帝为了有效管理国家，监察百官而设置的相对稳定的机构，监察官员摆脱了行政、司法桎梏，被誉为“天子的耳目”，直接由中央监察部门派驻，从而保障了监察活动能够有序高效进行。当前，我国的监察机构是一班人马两套牌子，党的纪委和政府的监察机关合署办公，克服了在同一起案件中，监察力量无法集中统一、诸多机关分散办公、资源浪费以及交涉管辖不畅，难以实现全面有效监察的不足。

（二）完善监察法律体系，使监察制度规范化、法制化

监察活动不能任意妄为，为防止权力过度扩张导致失衡，我国古代统治者大多以法律形式，详尽而严密地明确规定监察官员的监察范围、职责，以及官员奖惩，一定程度上保证了监察队伍的清廉。以古为鉴，参古酌今。反观当代，我国已经相继出台了一些监察法律法规，体现了我国大力构建科学监察制度的决心，但仅有空泛的法律条文是远远不够的，当务之急是要尽快推出一系列与之配套的具有实践操作性的、专项的更加细化的法律法规，让监督活动有章可循、有法可依，而不仅仅是原则性的规定。

（三）建立严格的监察官员选任、考核、奖惩等制度

概括来讲，我国古代对监察官的选任一是要有德，具体表现为清廉、刚正、勤政、稳重；二是要博学多才，精通业务，谙熟法令；三是要有较强的工作能力、丰富的工作经验和突出的工作业绩。目前我国监察机关工作人员来源复杂，干部素质参差不齐，难以应对手段翻新、变化多端的腐败、违纪行为。建议设立专门的、严格的选拔制度。亦可借鉴当下司法执业资格、会计师从业资格等行业准入标准，设立从业资格证考试以提高纪检监察干部的准入门槛，尽快培养出一批高素质的专家学者队伍，制定切实可行的测评标准；选拔程序公开、透明，利于社会公众实时监督，尽可能避免当地行政部门参与人事选拔。因此应推进监察程序法制化进程，建立新型、细化的考核、晋升、奖惩模式。

（四）强化社会监督，优化公众监督环境

我国古代大多在监察体系内部实行反监互察机制，但古代监察制度缺乏群众基础，基本没有群众对官员的监督。不过唐朝赋予御史“风闻奏事”特权，就相当于现今的群众举报，只要不是造谣污蔑，监察机关就应受理。据不完全统计，改革开放以来，纪检监察深深扎根人民、紧紧依靠人民，查处的案件80%的线索系人民群众提供。因此我们需要扩大群众在干部选任上的参与度；继续加强和完善信访举报的体系和网络，可以在监察委员会内部设立专门的投诉委员会，鼓励群众利用现代网络平台进行监督举报、申诉、控告，同时还需要建立起群众监督的法律保障机制。诚然，一个不容否认的事实是外部监督必然有其局限性，一个突出的问题是谁来监督纪检检察机关？其实说到底，在我国现行的政治体制框架内一定意义上对纪检监察机关的监督更为关键的是做好自我监督，正如王岐山同志曾经强调的，纪委要把自我约束同接受党内监督、民主监督、群众监督和舆论监督结合起来，把制度的篱笆扎紧，建设忠诚干净担当的队伍，回答好谁来监督纪委的问题，不辜负党的信任和人民群众的期盼。[5]

监察制度的完善本身就是一个不断发展、变化、演进的历程，在发展中完善，在变化中丰富，在演进中充实。汲取古代监察制度中的养分，总结经验教训，逐步形成防患于未然的、多层次、全方位的监督与奖惩模式，以健全的法律填补监督空白，实现国家监察对所有行使公权力的国家公职人员的监督全覆盖，针对监督中存在的死角和盲区，要做好事前警示预防，事中及时处理，事后严加规范等各方面工作，不断创新完善监察监管方式，形成工作合力，保证党纪国法得到一体遵循，推进增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。

总之，尊重历史，正视历史，以史为鉴，是当下建设合理有效监察制度题中应有之义。