单一制国家分税制国际经验借鉴

摘要：本文对英、法两国的分税制总体情况包括中央与地方事权的划分、支出责任的划分、分税情况、转移支付制度、预算制度进行了梳理，通过比较分析提取出了我国分税制可以借鉴的英、法两国分税制的共同特点及经验。浅谈我国分税制改革应注意的点：中央与地方之间要事责明晰，实现权责匹配;动态调整集权与分权，体现我国财政“包容性”优势;构建地方税体系，规范地方收入;完善以一般转移支付为主的转移支付制度;逐渐形成分级制预算。

关键词：分税制;中央集权;税收划分;权责匹配;分级预算

前言

1994年我国进行了分税制改革，取得了举世瞩目的成绩。改革初期，为了提高两比重，解决中央收入不足的问题，分税制的重点放在了“分税”，改善了中央与地方的税收收入关系。但实际上，“分税”只是分税制的一部分内容，分税制被上升为财政管理体制的层面[1]。1993 年，国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》对分税制改革的主要内容的解释包括划分中央与地方事权和支出范围;将税种划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税;逐步实行中央对地方的税收返还及转移支付制度;合理确定各级财政的支出范围;建立健全分级预算制度。从实践角度看，我国现行的分税制有待进一步的探索和改革，形成完善的彻底的分税制度，而不仅仅是分税。

“它山之石可以攻玉”，许多发达国家都已经有了比较成熟的分税制，我们可以在坚持本土化的基础上，汲取成功经验，为我所用。财政是“以财行政，以政理财”，财政管理体制不能脱离国家行政体制，因此，本文选取了与我国相似的单一制国家且采用分税制财政管理体制的典型代表，英、法两国国，全面梳理了他们各自的分税制的情况，包括中央与地方财权事权的划分、支出責任的划分、分税情况、转移支付制度、预算制度等，并进行比较分析，提取他们的成功经验，为我国分税制的改革提供一定的参考和借鉴。

一、英、法两国的分税制概况

（一）英国分税制概况

英国实行中央高度集权的财政管理体制，中央与地方政府的事权、财权均由中央政府规定，各级政府的税收收入按税种划分，主体税种中央独享，不设共享税，中央对地方进行转移支付平衡地方财政，预算整体由中央掌控，分中央与地方两级预算[2]。

1.中央与地方事权划分

中央承担绝大部分事权。英国中央政府主要负责国家安全、经济稳定和收入再分配等，除完全承担国防、外交和公债利息支出外，对一般公共服务、社会保障和福利等。地方承担本辖区的基本消防、中小学教育、住房建筑等[4]。

2.中央与地方的支出划分

与事权相对应，英国中央政府也承担大部分的支出。英国中央预算支出主要负担国防、外交、高等教育、社会保障、国民健康和医疗、中央政府债务还本付息以及对地方的补助;郡政府的预算支出主要用于中小学教育、地方治安、消防、公路维修、住房建筑、预防灾害、地区规划、对个人的社会服务和少量的投资。

3.中央与地方的“分税”

关于税种的划分，中央政府征收的税种有直接税，包括个人所得税、公司税、资本利得税、印花税、石油收入税和遗产税，间接税包括增值税、燃油税、烟草税、关税、白酒税、红酒税、啤酒和果汁酒税、赌博税、航空税、保险收益税、垃圾掩埋税、气候变化税在内的间接税、社会保障税以及包括车辆使用税、投资利息、红利收入、贸易附加税在内的其他税费等。地方税主要包括市政税和营业税两种：市政税针对居民住宅的房产评估价值课征，纳税人为房产的实际使用者;营业税由地方财政局下属税务机构征收，但收入要全额上缴中央，再由中央按照各地区的居民数返还给地方。

4.中央对地方的转移支付

地方政府看似有独立的税种，相对独立的事权，但是收入上很大程度上依赖于中央政府的补助。英国中央政府实行的财政转移支付是在保证中央政府集权的基础上，以实现政府间财政收支的纵向平衡和横向均衡为目标。英国中央政府会通盘考虑地方政府支出需要和收入能力，通过转移支付使各地在基本的公共服务能力方面接近一致。转移支付的方式主要包括公式化拨款、特定公式拨款和专项拨款三种。

5.预算管理

预算分为中央和地方两级。中央掌握预算的绝大部分收支，同时协助地方完成地方预算。在议会通过有关预算法案后，中央政府要监督各地方政府实施相关预算法案，并对地方政府的预算绩效进行评价。地方政府按照不越权的原则，其预算收支的职责权限仅限于法律规定之内。

（二）法国分税制概况

1.中央与地方的事权划分

法国政府单位分中央、省、大区、市四级行政单位。中央的主要职能是在安全、司法、大学教育、就业、公共卫生、领土单位之间的平衡以及发生危机时介入等。大区的主要职能是经济方面起经济发展协调作用;省的主要职能是社会连带责任方面的职能（如对儿童、老年人、残疾人、处于被社会驱逐的人等全面负责社会救济补助金）;提供初中教育，提供市镇一级不能提供的贴近性设施（例如国家级公路、水政策等）;而市镇的主要职能就是城市规划与交通、颁发建筑许可证、公立小学教育、制定地方住房规划以及市镇图书馆与博物馆的资助、维护，等等[4]、[6]。

2.中央与地方的支出划分

与事权相对应，法国中央政府负责各级政府间的财政平衡支出，以及具有外溢性的公共事务如大学教育、司法、公共卫生、安全支出;法国地方政府支出责任主要包括文教卫生、市政住宅、地方治安、社会福利支出。

3.中央与地方的“分税”情况

法国的分税制属于中央集权制，由中央、省、市镇三级管理。从税种划分上来说，一些大宗的、税源稳定的税种都划归中央管理，不与地方分成。中央税主要包括个人所得税、公司所得税、增值税、消费税、登记税、印花税、工资税和关税等，占税收总收入的83%。其中增值税的比重最大，所得税次之。地方税分为直接税和间接税两种，主要包括行业税、居住税、建筑土地税、非建筑土地税、财产转移税、娱乐税等，仅占税收总收入的17%，其中，行业税、居住税和建筑土地税所占比重较大[4]-[7]。

在税收管理权限方面，税收的立法权包括开征权、确定征税范围以及分配税收收入等权力，并且均由中央统一规定。具体的税收条例、法令由财政部制定，地方政府只能按国家的税收政策及法令执行。但地方政府也有一定的机动权力，如可以制定地方税收的税率，有权对纳税人采取某些减免税措施，有权开征一些捐费等。在税收征收管理上，法国分为中央、地方两套系统，分别征收各自的税收收入。

4.中央对地方的转移支付

法国地方财政平衡在很大程度上依賴于中央财政补助，中央对地方的财政补助约占地方预算收入的25%左右。转移支付形式包括一般转移支付和专项转移支付。一般性转移支付主要用于平衡地方财政收支，每个市镇按人口数量都会收到中央的转移支付，且一般性转移支付在转移支付中所占比例较大。

5.预算管理

中央和地方收支划分清晰后，中央与地方各级政府分级编制，且要遵循收支平衡原则。对于新的开支和投资，钱多则多办事，没钱就少办事。如果有些必须解决的问题，允许地方政府向银行借款或发债，但不能用于行政开支，只能用于公共投资，且必须有偿还能力。法国政府的预算监督体系也较成熟，对中央和地方政府预算的事前和事后预算都进行严格的监督。

二、英、法分税制的共同点

（一）事权划分清晰且配置相适应的财权

英、法两国中央与地方政府的事权有明确且稳定的划分。中央政府一般掌握国家整体宏观调控、国防安全、地区之间的财政平衡;地方政府主要负责本辖区内的治安、住房、基础教育、社会保障等;涉及到跨区域的公共事务，有中央与地方共同管辖。事权的划分坚持受益原则、外部性原则和效率原则。此外，在事权划分清晰地基础上，匹配相应的财权，主要来源是各级独立完整的税收体系和规范透明的中央转移支付。

（二）权力集中于中央

英、法都是单一制国家，英国和法国是高度的中央集权。这也决定了在分税制财政管理体制中，中央居于主导地位。中央的事权范围较大，财权集中，主要体现在财政收入、财政支出规模都远大于地方。例如英国，中央财政支出约占总财政支出的70%，中央税收占全国税收的90%[3]。税收征管权限上来看，英、法、两国的立法权归属于中央，地方仅拥有有限的调整权，各级税收由各级政府自行征收管理。

（三）较为完善成熟的转移支付制度

为了体现中央集权，加强中央的宏观调控能力，英、法两国都把事权、财权集中于中央政府。地方政府税收不足以支撑地方的支出，使得财权与事权相匹配，中央政府通过转移支付的方式维护地方财政的收支平衡。英国地方政府支出中来自本级收入的占40%左右，60%来自中央补助性收入。法国地方政府财政收入中转移支付收入占比25%[5]。地方政府为获得中央的财力支持，受制于中央政府，服从中央政府的安排。中央政府的转移支付方式一般都分为专项转移支付和一般转移支付，且专项转移支付占比相对较大，主要是为了平衡地方财政收支。

（四）以直接税为主的地方税体系

各级政府都有自己独立完整的地方税系。从地方税的税种结构上看，各国地方税系都有自己比较突出的主体税种。英国以市政税（类似于房产税）、法国以行业和建筑税为主（类似于营业税和房产税）都属于直接税。

（五）分级预算

英、法、日三国都实行分级预算，中央和地方各自所承担的预算支出责任相匹配，形成相应的预算收入。在预算的编制、执行、监督和考核的各个环节，中央政府对地方政府的预算都会不同程度地进行规划、协调、督促、监督、评价，甚至行使直接确定和否定的权力[12]。

三、英、法、日对我国分税制改革的启示

1994年分税制改革以来，我国的财政能力大幅提高，中央政府的宏观调控能力显著增强。党的十九届四中全会《决定》提出“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”。然，目前的分税制对于地方政府发挥积极性的激励有待加强。通过对英、法两国国分税制的梳理，结合我国的实际情况，本文认为主要的原因在于：中央与地方的事权划分尚不明确;地方缺乏完善的地方税体系，地方财政收入较多的依赖于预算外资金;转移支付制度以专项为主，更多的体现上级意志而非地方决策。根据英、法两国分税制的成功经验，本文认为，我国分税制可以得到如下启示。

（一）明晰中央与地方事权是完善分税制的前提

中央与地方事权划分清晰是完善分税制的前提。事权划分清晰，才能明确支出责任，再谈相应的财权和财力的配置才顺理成章。现阶段我国分税制的改革目标之一应在合理划分中央与地方事权的基础上明确指出责任，确定收入划分。否则，会影响收入划分改革的科学性。收入划分、事权划分、支出责任划分应有机结合，形成事责清晰，权责匹配的中央与地方财政关系[11]。从英、法两国事权划分情况看，我国的事权划分也应遵循受益原则、外部性原则和效率原则。

（二）中央集权与适度分权动态调整

基于我国“超大规模”的现实情况，为了长治久安的根本目标，必须坚持中央集权制，财权和事权应集中于中央政府，维护中央的宏观调控能力。但是为了发挥地方政府的积极性，中央集权与分权应不断适度调整，体现我国财政的“包容性”优势。从国际实践来看，各国的集权与分权也在不断的动态调整中。

（三）完善地方税体体系，规范地方各类收入

英、法两国的地方财政收入主要依赖于直接税为主的地方税收入和中央补助收入。“营改增”后，地方税主体税种缺失的问题，一直没有得到解决。为了规范地方财政收入，稳定地方财源，地方税体系亟待构建。但同时要注意的是，我国与税收国家不同，社会主义公有制是我们的制度优势，因此，财政收入不能仅仅依靠税收，“租”和“费”也应重视，实行彻底的分税制，不仅要分税，也要“分租”、“分费”[1]，规范地方收入，弥补地方收入缺口。

（四）项目制转为一般转移支付

英、法两国的转移支付多以一般性转移支付为主，主要目的是维护地方政府收支不平衡，实现地方基本公共服务均等化，同时也是为了维护中央集权，通过财政激励控制地方政府。我国目前的转移支付多以专项为主。实行之初，是为了避免财政资金的乱用，但目前来看，引发一些地方政府“跑部钱进”的现象。且专项转移支付多体现中央的意志，不利于地方发挥听取民意的积极性。地方政府为了获得上级财政支持，更倾向于向上而不是向下。此外，也造成了大量专项资金闲置，亟待解决的问题又没有资金来源，财政支出效率较低的问题。因此，我国应提高一般性转移支付比重，建立健全规范化、科学化、透明度高的财政转移支付制度。

（五）中央与地方政府分级预算

英、法两国都实行分级预算，各级政府自行编制预算，自行维持收支平衡，且有较成熟的预算监督机制。分级预算是分税制财政管理体制的核心[1]，预算的核心在于事权与财权的明确划分[12]。我国应逐步形成分级制预算，明确各级政府的事责、财权，各级政府维护自身的预算平衡。

参考文献

[1]王玉玲.“分税制”到“分级制”：财政管理体制的优化[J].地方财政研究，2016（02）：16-22.

[2]舟.英国分税制简介[J].湖北财税，1994（03）：38.

[3]李海，张达芬.分税制国际经验介评——以英、法、德、美四国分税制为例[J].税务研究，2014（11）：87-91.

[4]寇铁军.政府间事权财权划分的法律安排——英、美、日、德的经验及其对我国的启示[J].法商研究，2006（05）：130-137.

[5]舟.法国分税制简介[J].湖北财税，1994（02）：42.

[6]法国政府间事权划分概况[J].预算管理与会计，2014（10）：40-41.

[7]张丽娟.法国中央与地方事权配置模式及其启示[J].中共中央党校学报，2010，14（03）：93-96.

[8]董敬怡.完善财政事权和支出责任划分改革措施的建议[J].财会月刊，2018（18）：171-176.

[9]谢志华.预算管理体制的本质与变革[J].北京工商大学学報（社会科学版），2020，35（05）：21-37.

作者简介：

邓梅晨（1994-），女，汉族， 河南洛阳人，中央民族大学2019级硕士研究生，财政学专业，研究方向：税收理论与政策。