国外污染物释放和转移登记(PRTR)制度比较研究及启示

郭亚静, 方 刚, 林雨琛, 韩桂梅, 李子秀, 党春阁*, 周长波

1.中国环境科学研究院, 国家环境保护生态工业重点实验室, 北京 100012

2.生态环境部环境发展中心, 北京 100029

全球已有50多个国家实施了PRTR制度或开展了试点项目，对推动化学品环境安全管理、企业信息公开和污染减排起到了重要作用. 一方面，PRTR制度使管理部门有效掌握有毒有害化学品的环境释放与转移情况，提升了政策制定的针对性. 另一方面，PRTR制度通过可公开查询的信息系统保障了公众知情权，强化了公众监督作用；同时，企业在社会监督压力下增强了自主减排意识，自发通过清洁生产等途径推进了污染减排[3-4]. 目前，我国尚未真正建立起完善的PRTR制度.

国内外已有众多学者针对PRTR制度开展了相关研究. 基于国外PRTR制度的多年运行基础，国外学者的研究主要集中在PRTR数据开发使用和促进制度完善等方面，如Muhammad等[5-9]依托PRTR数据开展了污染减排绩效研究；Nordberg等[10-13]利用PRTR数据开展了环境污染对人类健康影响的研究；Jin等[14-17]结合PRTR数据开展了环境风险研究；Xue等[18-20]利用PRTR数据开展了化学品毒性评估研究；Bünger等[21-23]针对如何完善PRTR制度开展了研究；Murakami等[24]对促进不同PRTR制度间的融合进行了研究. 我国学者对美国、欧盟和日本PRTR制度的发展历程和制度概况开展了对比研究[1,3,25-26]；葛海虹等[27-30]选择欧盟或美国的PRTR制度作为研究对象，对其化学品信息收集情况、数据使用方式进行深入研究；李爱年等[31-34]从促进环境信息公开的角度对欧盟和美国的PRTR制度开展研究. 综上，我国学者的研究对象主要集中于美国、欧盟和日本的PRTR制度，研究内容集中在制度的发展历程、实施方式和经验总结，鲜有学者针对除美国、欧盟和日本外的其他PRTR制度开展研究，也鲜有学者对国外PRTR制度的具体技术要素进行深入剖析.

该研究对国内学者关注的PRTR研究对象进行了拓展，选取了7个国际上规模较大且相对完善的PRTR制度作为研究对象，在总结其法律基础、工业分类系统、信息收集及公开途径等基本情况的基础上，选择了两种特定化学物质(汞和含汞化合物以及苯)，对不同PRTR制度的核心技术要素(即化学品清单及分类管理情况和化学品报告阈值设置情况)进行横向对比分析，以期获得对国外PRTR制度更全面和更深入的了解；同时，基于分析结果，总结国际经验，提出建立我国PRTR制度的若干建议.

1 研究对象

1.1 美国有毒物质释放清单(TRI)制度

美国TRI制度是世界上最早、最全面的PRTR制度，被许多国家作为建立PRTR制度的基准模型. 《紧急计划和社区知情权法案》(EPCRA)和《污染预防法》(PPA)为TRI制度的建立提供了法律基础，保障其作为强制性制度得以执行. TRI制度依据《北美工业分类系统》(NAICS)进行行业分类，化学品清单采用动态可调整的方式不断更新，2021年新补充加入全氟辛酸银、全氟辛基碘和全氟辛酸钾3种物质，目前涵盖770种化学品和33个化学品组[35]，信息公开于美国环境保护局网站(https://www.epa.gov/toxics-release-inventory-tri-program).

1.2 加拿大国家污染释放清单(NPRI)制度

《加拿大环境保护法案》(CEPA)要求环境与气候变化部建立NPRI制度，并授权其进行环境信息收集. 目前，NPRI系统包含6大类323种化学品，每年对加拿大境内约7 500个设施释放和转移化学品的相关信息进行收集和统计[36]，信息公布于加拿大政府官网(https://www.canada.ca / en / services / environment / pollution-waste-management / national-pollutant-release-inventory.html).

1.3 墨西哥污染物释放和转移登记(RETC)制度

RETC制度由墨西哥环境与自然资源部于1994年依据《生态平衡与环境保护总法》(LGEEPA)建立，用来注册11个行业(依据NAICS划分)的200种化学品的年度释放和转移信息[37]，公布于墨西哥环境与自然资源部网站(http://apps1.semarnat.gob.mx/retc/index.html).

又如明朝初年陶宗仪的《说郛》一书，在明朝后期被刻印出版时，也被人篡改了书名。在清朝的《四库书目提要》的子部杂家杂纂之属中，《说郛》一百二十卷的条目中说：“窜改旧本，已非九成（陶宗仪，字九成）之旧。”由此可见，陶宗仪的《说郛》一书被两次篡改得面目全非。

1.4 欧盟污染物释放和转移登记(E-PRTR)制度

1.5 日本PRTR制度

为响应经济合作与发展组织(OECD)号召，日本于2001年建立了PRTR制度，由环境省和经济产业省联合负责该制度的实施工作，其法律基础为1999年颁布的《关于掌握特定化学物质环境释放量以及促进改善管理的法律》. 目前，日本PRTR制度已覆盖了依据《PRTR制度行业代码清单》划分的57个行业部门和两大类共462种化学品[39]，相关数据信息公布于日本经济产业省网站(https://www.meti.go.jp/policy/chemical_management/law/prtr/index.html).

1.6 韩国PRTR制度

韩国于1996年加入OECD时，承诺引入化学物质释放调查系统，并于同年12月修订了《有毒化学物质管理法》，为化学物质释放调查提供了法律依据. 随后，韩国于1999年正式建立PRTR制度. 目前该系统已覆盖了依据《韩国标准产业分类》(KSIC)设置的39个行业部门和两大类共415种化学品[40]，相关数据信息公布于韩国国家化学品信息系统网站(https://icis.me.go.kr/prtr/main.do).

1.7 澳大利亚国家污染物清单(NPI)制度

NPI制度始建于1995年，其法律基础为《国家环境保护措施》(NEPMs). 当前，该制度覆盖了依据《澳大利亚和新西兰标准工业分类》(ANZSIC)划分的40个行业部门和93种关键化学品，每年统计相关生产设施的化学品污染释放和转移信息以及设施污染预防信息[41]，公布于澳大利亚农业和水资源部网站(http://www.npi.gov.au/about-npi).

2 国外PRTR制度的核心技术要素对比

2.1 化学品清单及分类管理情况

2.2 化学品报告阈值表征方式及设定情况

化学品的报告阈值表征方式和阈值设定同样是PRTR制度的核心技术要素之一. 研究对象的阈值表征方式可为三大类，分别为释放量阈值、生产加工和以其他方式使用量(MPO)阈值以及企业规模阈值. MPO阈值较释放量阈值应用更广泛，企业规模阈值通常与其他阈值结合使用. 研究对象的化学品报告阈值通常分类设置，即按表1中的分类管理情况，同一类别化学品采用同一阈值. 具体到某一特定化学品，在不同PRTR制度下报告阈值设定可能差别较大. 该研究以汞和含汞化合物以及苯为例，对7个PRTR制度的报告阈值表征方式和阈值设定情况进行了横向对比分析，如表2、3所示.

表1 不同国家或地区PRTR制度涵盖的化学品种类及分类管理情况

由表2可见：对于汞及含汞化合物，美国TRI制度、加拿大NPRI制度、日本PRTR制度、韩国PRTR制度和澳大利亚NPI制度采用MPO阈值及企业规模阈值进行表征，美国TRI制度的阈值设定量较低，日本PRTR制度和韩国PRTR制度的阈值设定较高；欧盟E-PRTR制度采用释放量阈值而非MPO阈值，并对释放到不同环境介质设置了不同阈值；墨西哥RETC制度同时设置了释放量阈值和MPO阈值，释放量阈值严于欧盟E-PRTR制度，MPO阈值则与加拿大NPRI制度和澳大利亚NPI制度一致.

表2 不同国家或地区PRTR制度对汞及含汞化合物报告阈值的对比分析[37-40,42-44]

由表3可见：除日本PRTR制度和韩国PRTR制度外，其余5个制度中苯的报告阈值设定均远高于汞及含汞化合物的阈值. 美国TRI制度、加拿大NPRI制度、日本PRTR制度、韩国PRTR制度和澳大利亚NPI制度采用MPO阈值，日本PRTR制度和韩国PRTR制度的阈值设定较低，加拿大NPRI制度和澳大利亚NPI制度较高；欧盟E-PRTR制度采用释放量阈值对释放到不同环境介质中的苯设置了阈值；墨西哥RETC制度同时设置了释放量阈值和MPO阈值.

续表2

表3 不同国家或地区PRTR制度对苯报告阈值的对比分析[37-40,42-44]

3 我国建立PRTR制度的进展总结及可行性分析

3.1 我国现行相关环境管理制度与PRTR制度的比较

我国现行环境管理制度中化学品登记制度、环境信息公开制度、排污申报登记制度及排污许可制度对有毒有害化学品的使用、产生和释放进行了信息申报和公开的要求，但是与PRTR制度在涵盖物质种类、信息公开主体等方面有较大区别.

化学品登记制度：该制度所登记物质主要为有毒化学品、危险化学品和新化学品，但尚未将PRTR制度中的潜在高风险化学品纳入登记范畴；在登记内容方面，我国《废弃危险化学品污染环境防治办法》仅对废弃危险化学品的流向等信息进行了登记管理要求，对于其他有毒有害化学品，我国目前尚无有效制度对其环境转移和释放信息进行登记管理；在登记信息处理方面，我国化学品登记信息主要用于政府政策管理与决策，并未像PRTR制度一样用于环境信息公开[3,45-46].

环境信息公开制度：我国《环境保护法》《环境信息公开办法(试行)》等对企业环境信息公开进行了规定，但责任主体都在企业，没有规定政府部门统一进行信息收集并公开的权责，且多针对常规污染物，有毒有害化学品涉及较少；《水污染防治法》《土壤污染防治法》《危险化学品安全管理条例》对企业应当向环保部门报告有毒有害或危险化学品释放等信息做了原则性规定，缺少操作细则，也未赋予政府部门信息公开的权责.

排污申报登记制度：我国现行环保法律中仅《固体废物污染环境防治法》保留了危险废物排放申报登记的要求，且未要求信息公开，水和大气污染物(包括有毒有害物质)已不再要求排污申报登记.

排污许可制度：该制度要求企业定期向审批部门提交执行报告，如实报告污染物排放行为、排放浓度、排放量等，但主要为常规污染物，有毒有害污染物种类偏少.

3.2 我国PRTR制度建立进展

我国早在2008年已考虑引入PRTR制度，并在电镀和汽车制造业开展了试点工作. 试点涵盖了甲苯、二甲苯、硼及其化合物、锌及其化合物等21种化学物质，形成了试点行业物质清单、行业填报指南等技术文件[26,47]. 2011年，国务院颁布《危险化学品安全管理条例》，要求企业应将危险化学品向环境中释放的信息向环保主管部门报告. 为落实该规定，原环境保护部于2012年出台《危险化学品环境管理登记办法(试行)》，明确规定“重点环境管理危险化学品生产使用企业应公布重点环境管理危险化学品及其特征污染物的释放与转移信息”. 随后，我国PRTR相关报告表及管理目录等配套文件也陆续制定发布，这是我国PRTR制度最接近雏形的时期. 2013年，天津市滨海新区在中欧环境治理项目支持下实施了PRTR制度试点项目，参与企业从2013年的29家增至2015年的129家，为我国PRTR制度推行提供了经验借鉴，同时也显示出PRTR制度在我国推行的可行性[48]. 2016年，由于涉及行政审批等原因，《危险化学品环境管理登记办法(试行)》被废止，相关内容要求也随之暂停. 同年，我国参加OECD第10次PRTR国际协调组会议，并表示出建立PRTR制度的意愿. 但截至目前，我国尚未真正建立PRTR制度.

3.3 我国建立PRTR制度的可行性

我国是化学品生产和使用大国，化学品种类和产量在世界上占比较大[49]，但针对有毒有害化学品的环境管理制度稍显不足. 我国有必要借鉴国外经验，对环境质量与生态安全具有重要影响的有毒有害化学品的PRTR信息进行收集和公开，最终依托行政措施、经济手段和公众监督等多重手段来优化有毒有害化学品的管控[1,50-52]. 对管理部门来说，PRTR制度可提供决策制定所需的大量数据，同时也能借助公众监督力量减轻管理压力；对企业来说，PRTR制度可展示其社会责任履行情况，提升企业形象；对公众来说，PRTR制度为其参与环境决策、发起维权、保障自身利益等提供了重要途径.

近年来，我国愈发重视环境信息公开，明确提出“完善环境信息披露制度，强化社会监督与公众参与，坚持多方共治，是构建现代环境治理体系的重要内容”，并发布《环境信息依法披露制度改革方案》，对建立健全相关规范、管理和监督机制做出部署，为PRTR制度建立奠定了重要基础. 但我国现行法律制度中尚缺乏建立PRTR制度的明确规定，企业环境信息公开意识有待提升，有毒有害化学品释放监测和估算等技术支撑体系也有待完善.

4 国际PRTR制度经验总结及对我国的启示

4.1 制定完善的PRTR核心技术体系

成功运行的PRTR制度均具备以下核心技术要素： ①按照一套工业分类系统界定覆盖行业范围；②设置分类管控的化学品清单；③对不同类别化学品设置具体的报告阈值.

鉴于我国当前施行以排污许可为核心的环境管理制度体系[53-54]，我国PRTR制度的工业分类系统建议与排污许可制度并轨，采用《国民经济行业分类》(GB/T 4754)体系；结合《优先控制化学品名录》、“高污染、高环境风险”产品名录、《国家危险废物名录》等，筛选建立符合国情的PRTR优控化学品名单[48,55]，以CAS号表征，并按管控需求进行分类，分类方式推荐参考覆盖化学品种类多且分类较细的加拿大NPRI和墨西哥RETC制度，欧盟E-PRTR制度将温室气体单独分类，也值得借鉴；可将企业规模阈值作为前置条件，采用以MPO阈值为主、以释放量阈值为辅的方式，对清单内化学品按分类情况设置报告阈值. 不同国家对同一特定化学品的阈值设定差别较大，我国可参考国际主流水平，结合产业发展状况和管控需求设定.

4.2 从法律政策、社会认知和试点实践等方面逐步推动PRTR制度建立

我国现行环保法律中尚未明确PRTR制度建立运行的相关要求，可借鉴国外成熟经验为PRTR制度奠定法律基础. 目前，考虑立法成本，可在现行环保法律修订时明确写入PRTR制度建立运行的具体条款[26]，确立公众知情权，明确PRTR制度建立运行的相关责任部门，并赋予其信息收集公开的权责；依托《环境信息依法披露制度改革方案》，推动政府、企业和公众对环境信息公开，尤其是有毒有害化学品环境信息公开的认识，促进形成环境信息公开常态化的社会氛围；在环境信息强制性披露内容中逐步纳入有毒有害化学品释放与转移信息，为PRTR制度建立奠定基础；扩大PRTR制度试点范围，结合试点开展技术支撑体系研究.

4.3 加强国际合作

近年来，国际上致力于区域乃至全球层面的PRTR数据标准化工作，有利于用统一的标准尺度分析区域乃至全球排放源的释放与转移情况. OECD鼓励成员国建立PRTR制度并进行数据互认工作. 北美环境合作委员会(NACEC)致力于提升美国、加拿大和墨西哥的PRTR制度数据库可比性，并尝试将融合后的数据放在网站(https://www.cec.org/tools-and-resources /taking-stock /taking-stock-online-north-american-industrial-pollution)上供公众查询[56]. 此外，美国环境保护局已开展相关研究工作，致力于开发全球统一的PRTR制度[57]，用以跟踪全球范围内的有毒有害化学品释放和废弃物转移情况.

建议我国加强与美国、加拿大、欧盟、UNCEC、OECD等国家、地区或组织的沟通合作，参照国际PRTR标准化经验，加强我国PRTR制度的顶层设计，对优控清单内化学品的名称和种类、行业类别、申报范围等内容进行标准化规范，提高我国与其他国家PRTR数据的可比性[26]，也有利于对我国化学品污染释放水平进行客观评价.

5 结论

a) 国外经验表明，PRTR制度在保障公众对于有毒有害化学品转移及释放信息的知情权、促进企业自主减排等方面发挥了重要作用，相关信息也为政府决策提供了重要的数据基础保障. PRTR制度已成为国际上重要的化学品环境管理制度.

b) 该研究中美国TRI制度、加拿大NPRI制度及墨西哥RETC制度等7个国际上规模较大且相对完善的PRTR制度具有一定共同点，即按照一套工业分类系统界定出行业管理范围，结合该国家或地区的管理需求设置PRTR化学品清单，通常包括具有严重急性健康危害、可诱发癌症、对环境有重大不良影响，或具有持久性和累积性、对人类健康有其他慢性影响的化学品，对清单内化学品进行分类管控并设置具体的报告阈值. 区别在于不同PRTR制度覆盖的化学品种类和分类管理设置方式不同，采用的化学品报告阈值表征方式不同；此外，同一特定化学品在各PRTR制度中的阈值设定不同，甚至差别较大.

c) 我国曾在国际上表示建立PRTR制度的意愿，并开展过相关试点工作，但目前尚未真正建立起PRTR制度. 建立PRTR制度对补齐有毒有害化学品环境管理短板和建设多方共治的现代化环境管理体系十分必要.

d) 根据国际主流PRTR制度经验总结，提出我国建立PRTR制度的若干建议：①制定完善的PRTR核心技术体系，包括按照《国民经济行业分类》界定覆盖行业范围，参考加拿大和墨西哥PRTR制度设置分类管控的化学品清单，结合使用释放量阈值、MPO阈值、企业规模阈值等表征方式分类设置化学品报告阈值；②从法律政策、社会认知和试点实践等方面逐步推动PRTR制度建立；③加强与美国、加拿大、欧盟和OECD等国家和组织的沟通合作，强化我国PRTR制度设计的国际规范性.