投资包干模式下铁路工程变更索赔探索

刘李娟

（中铁二十五局集团 第一工程有限公司，广东 广州 510000）

一、铁路工程各投资建设模式下变更索赔简况

（一）初步设计招标模式

铁路项目存在点多、线长的特点，初步设计深度不够、精度不足，从而导致实际施工图设计与初步设计内容存在较大差异。同时，受建设单位因投资控制对设计院进行限额设计指标考核要求，设计院在初步设计时较为保守，施工图检算往往较原初设费用大，一般情况下，超出部分施工单位可寻找理由办理变更。

初步设计招标项目（下称初设项目）清概阶段是办理变更索赔的黄金时期。概算清理时，在依法合规、有理有据的情况下，不超过批复概算的10%，施工单位可借助合同条款，充分利用施工图纸、技术标准、征地拆迁等变化作为切入点。尤其是前期通过与设计院对接，消化施工图量差，从而增加合同外收入。借助这个窗口期，充分做好五方沟通工作，将各种可争取的费用整体打包上报铁路总公司，以期吃满总盘子。

（二）施工图招标模式

国家为提高铁路建设质量，有效控制工程投资，减少工程实施过程中的不确定因素和潜在风险，保证大规模铁路建设顺利实施，明确2010年7月起发布招标公告的铁路建设项目一律在施工图基础上进行施工招标。由于施工图招标项目招标时图纸已基本出齐，设计已基本明确，变更索赔操作的空间较少，二次经营创效的空间受限。此模式下，概算清理工作较原初设项目模式简单。因此，需要重心前移，提前介入，充分做好项目摸查，为项目二次经营工作埋下伏笔。

（三）投资包干模式

投资包干模式是新型的投资管理模式，是控制建设投资的发展方向。不但要求建设单位要熟悉国家政策、法规及国家铁路局文件，更体现投资者对建设单位的投资管控要求。对建设单位而言，在这无形中增加了审批压力和责任；对施工单位而言，变更索赔审批权下放到各铁路局，各建设单位掌握的费用只有预备费及上级批准使用的降造费，项目总盘子已锁定，二次经营空间将再度被压缩。

二、投资包干模式的相关政策、制度

国家铁路局已形成相对完备的建设投资控制系统及配套规定，核心是实行施工总价承包、预备费包干和责任考核。2009年之前，初设项目概算清理是由建设单位编审完成通过路局初审后报铁路总公司审批；2010年后施工图招标的项目也是参照该模式进行概算清理，但较初设项目简单，主要是施工图招标项目图纸清晰，设计稳定、基本无量差。2019年初，铁路总公司发改部下发了《关于铁路建设项目清理概算工作的通知》（发改投资电〔2019〕1号），明确指出2013年7月以后批复的初设项目由建设单位严格控制工程投资，自行在初设批复概算内清理概算。

铁总计统〔2017〕177号文指出，2017年8月1日前批复可研的项目，按照相关规定可对征地拆迁费用进行调整，此后批复的可研项目原则上不再调整征地拆迁费用。主要是地方政府以征地拆迁投入占有铁路建设股份，第一章费用由地方政府负责管理支付。由此看来，在投资总控制的模式下，除按变更设计管理办法规定的Ⅰ类变更、Ⅱa 类变更、新增工程和材料价差等费用外，其他合同外增加的费用很难得到补偿，想利用第一章做文章的机会几乎丧失。

三、投资包干模式下变更索赔探索

如何破解投资控制包干与变更索赔的矛盾？现阶段，应在遵循依法合规原则，做实基础支撑资料的基础上，从国家和地方法律法规、变更设计管理办法、设计原理、指导性施组、合同文件等方面入手，灵活掌握和运用变更索赔政策和技巧做好相关工作。

（一）掌握变更索赔技巧

变更索赔成功的关键在找准其理由，鉴于业主及设计方均有考核、问责机制，办理变更索赔的理由尽可能不要涉及业主责任、设计失误等方面内容，否则难以办成；而要将地质、水文、环保、灾害、地方政府规划等外部因素作为切入点，变更索赔才能顺畅。变更设计管理办法明确指出工期、建设规模、主要技术标准、重大方案、重大工程措施方面、国家、铁道部相关规范、规定重大调整等方面变更为Ⅰ类变更，因此要从上述方面入手，寻找设计方案、措施等方面的因素加以利用，为项目变更索赔找准突破口。如防护栏栅标准提高变更，可利用铁路总公司下发的铁建设函〔2012〕484号文通知，防护栅栏采用通线〔2012〕8001图集代替通线〔2008〕8001图集，标准提高，理由充分，变更办理顺畅。

（二）正确办理负变更

办理负变更时要掌握技巧，盘算总盘子、权衡各费用总体情况。根据铁建设〔2012〕253号文规定，增减工程费用大于300万元为Ⅱa 类变更，由建设单位在基本预备费中列支并调整合同额，否则将纳入风险包干费处理。前些年，部分项目投标时材料编制期价较实施期高，且波幅较大，2016—2018年期间很多项目都调了负价差，间接地为项目总盘子腾出空间，施工单位应利用此机会，将相关费用足额纳入，吃满总盘子。同时，当项目合同外正变更费用较大时，负变更的办理有利于消化部分费用。否则，过多办理负Ⅰ类、Ⅱa 类变更，将不利于增加合同外收入，变相核减合同总收入。风险包干的小Ⅱ类变更也要足额填满，否则建设单位将核减风险包干费，也变相核减合同额。若已超额完成，则不需要大量办理，以免增加项目成本。

（三）巧办征地拆迁费用

自2014年起，征地拆迁实行费用包干，2017年明确指出新开工项目征地拆迁费用由地方政府负责并承担，通过签订实施协议包干组织实施，除因国家重大政策变化外，原则上不做调整。前期，征地拆迁费及价差调整不受10%的限制，随着地方政府转为铁路项目投资方，且受费用包干的影响，征地拆迁第一章费用不纳入施工总承包合同。对施工单位而言，通过征地拆迁办理合同外变更做文章的机会就被抹杀。目前，经过多个项目的摸索发现，大多以弃土弃渣场不满足设计要求等因素为切入点，增加弃土弃渣场面积，把弃土弃渣场量价一并调整，从而消化弃土弃渣场用地不足的问题。

（四）把握材料调差方法

施工单位要利用好材料调差的机会，将甲供料差、主材调差、运杂费调差等全部纳入，实现最大化追加调差。2017年31号费用定额发布后，自购材料在铁建设〔2009〕46号、铁建设〔2012〕230号文目录的基础上将风沙路基防护用稻草（芦苇）、粉煤灰、矿粉、钢制防护栅栏网片隧道防水板、桥梁防水卷材及涂料、桥梁高细螺栓及带帽材料纳入主材调差范围。但部分材料仍未公布市场价格，如道砟、外购梁等成品，施工单位应整理采购合同、发票、收发单等原始资料，依法合规上报调整价差。

自建筑业实行营改增后，现行项目甲供料均由建设单位采购，甲供料调差基本由建设单位统一办理。这时需重点关注合同中的交货地点，往往实际交货地点与合同中指定的交货地点不相符。因此，施工单位可就甲供料实际交货地点至合同指定交货地点所发生的运输费、装卸费、其他有关运输费用，以及采购、保管费进行追加，借建设单位概算清理的时机一并清算。一般情况下，营业线运输差主要是根据各年发布的货物运价规则文件计算调整，工程线运输差原则上比照营业线运价规则执行。

材料运杂费分为价内运杂费和价外运杂费两部分，根据铁路工程造价标准2017年宣贯材料内容，除火工品外主要材料的基期价格及信息价格中不包含运杂费或包含部分运杂费，需计列价外运杂费、装卸费、采购及保管费。原则上，火车运价差及工程线动输差均按货物运价运规则文件进行调整。目前，成功办理的有道砟运距差、火车运价差、工程线运输差等。例如，CL 项目原设计主要材料供货地点为某县，设计概算编制时主要材料价外运杂费很少。鉴于某县无铁路、水运和生产厂家，无法提供主要材料，需到较远的其他地方采购，索赔理由相对充足，若索赔成功，将成为价外调差的典型案例。

（五）提高定额套用质量

采用新工艺、新技术、新材料、新设备等且无相应预算定额的，应收集有关原始支撑资料，编制补充定额，经建设单位、设计院等认可后编制预算办理变更。如GS 项目，路堑石方开挖原设计采用浅爆的施工方法，爆破区边缘与国道路肩重合，距既有铁路下行线中心约6～10m，鉴于浅爆方法需增设钢管防护排架和局部边坡防护网等，若防护措施不当将危及公路交通安全、铁路行车安全及人身安全，后果将不堪设想，风险奇高。同时，会影响周边建筑物的使用安全和周边居民的生活。如果变更为控制爆破进行开挖，则受制于路局及公路部门封锁限制，且需采取封锁施工，将严重影响施工组织实施效率，大大增加施工成本。为确保施工安全并综合考虑工期、成本、效益等因素，经多方确定采用大马力推土机小松D475作为牵引的松土器翻碎岩体和挖机改装的炮机对松土器局部无法松动的部位、路堑边坡开挖整修及临近铁路既有线部分石方等进行凿除施工方法。鉴于现行机械台班定额中无该机械设备，因此要对机械设备进行补充分析，经过与设计院工经专业工程师共同研究，收集该设备的施工参数和相关证书，补充D475推土机台班基础数据，炮机则参考履带式液压单斗挖掘机≦2.0m3，最终从原设计浅爆开挖综合指标价30.26元/m3调整为59.92元/m3，增加投资1361万元。

同时，在全面熟悉、理解设计院核备概算、预算编制办法的基础上，查找概算在套用定额不合理的地方，争取在施工图检查予以调整或找准切入口办理合同外变更。编制变更预算时，需重点考虑以下几点。一是在施工方案、施工工艺等方面加强与设计院的沟通，为变更组价提供支持。如挖土采用装载机装车还是挖掘机装车；基坑开挖以机械开挖还是人力挖土方卷扬机提升开挖。二是土石方增运定额超30km 部分需按运杂分析计算。三是在定额套用方面，尽可能选套单价较高的，避免错套漏套，如混凝土装卸、运输定额，混凝土运输车选用容量≤6m3的单价较容量≤8m3高。四是在新旧定额方面，要借助新旧定额差异争取将费用做足，如2010年预算定额中无相应转体定额，直接以税后SH 费用计列，2017年新预算定额中已完善相应转体定额。五是在非实体工程方面要足额做满措施费，如钢板板桩、钢护筒、边坡支护、营业线施工配合费、行业干扰增加费等。

四、结语

变更索赔工作贯穿项目整个管理过程，各阶段均要深入研讨。在现行投资包干模式下，要做好全方位考虑，提前谋划，提前介入，过程中加强与各方的联系及沟通，逐项突破落实，提高项目创效水平。