环境污染事件中检察机关公益诉讼问题研究

孟祥雷

（山东省青岛市黄岛区人民检察院，山东 青岛 266555）

一、环境污染事件公益诉讼的概述

（一）环境污染事件公益诉讼的内涵

环境污染事件公益诉讼是公益诉讼的类型之一，是指按照法律的规定，在环境可能受到或者已经受到污染破坏的情况下，公民、社会团体、国家机关等主体向有管辖权的法院提起民事诉讼或者行政诉讼的制度。环境公益诉讼可以划分为环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼，二者区分的主要是诉讼被告的区别，前者的诉讼被告是环境管理的行政部门，后者是环境污染以及环境破坏者。

（二）环境污染事件检察机关公益诉讼的价值

亚里士多德曾指出“多数人的公共事务通常是最少受人照顾的事务”，环境具有准公共产品的属性，英国科学家哈丁提出的“公用地的悲剧”以及著名的“囚徒困境”等学说都明确在市场经济环境下理性的经济人都会追求自身利益的最大化。奥尔森在“集体行动的逻辑”中提出集体行动困境，公共产品的非竞争性以及非排他性，容易出现每个理性的个人不付出的情况。环境治理是具有“搭便车”的现象，世界各国都普遍建立环境公益诉讼制度保护环境。中国《行政诉讼法》《民事诉讼法》中确定环境公益诉讼制度，首次明确检察机关作为环境公益诉讼的原告资格，借助检察机关国家公权力机器的角色定位，能够有效地追究环境污染者的责任，打击环境污染行为，形成社会威慑力。

二、环境污染事件中检察机关公益诉讼存在的问题

（一）环境污染事件检察机关公益诉讼中“损害赔偿”请求缺失

民事诉讼活动中侵权行为的受害人可以请求侵权人承担损害赔偿责任，但是以检察机关提起的环境行政公益诉讼中，检察机关提起的诉讼请求主要是履行之诉、确认之诉，对于损害赔偿的诉讼请求却存在缺失的现象，《行政诉讼法》中规定原告可以请求被告赔偿责任，但是在环境污染案件中检察机关属于程序意义上原告，并不属于损失的主体，环境管理行政机关的不作为、违法作为行为与检察机关并无直接的利害关系。当前的立法中并未明确检察机关能够提起“损害赔偿”的诉讼请求，容易导致检察机关提起的环境公益诉讼无法有效地执行与监督。

（二）环境污染事件检察机关公益诉讼案件范围过于狭窄

2017年中国《民事诉讼法》第五十五条中明确规定检察机关作为原告提起环境公益诉讼案件适用的范围是破坏生态环境、食品药品安全、资源保护等。《行政诉讼法》第二十五条中明确提出检察机关提起环境行政公益诉讼的范围是对负有环境监督管理职责的行政机关不作为、违法行使职权行为。由此可见，检察机关对环境污染事件公益诉讼案件提起行政诉讼的前提在于环境行政管理机关的不履职或者是违法履职的行为，这种规定容易导致检察机关提起环境公益诉讼的范围比较狭窄。同时《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》中对检察机关提起环境民事公益诉讼的规定是不存在适格的主体提起诉讼，这种情况下要求检察机关必须要确定针对该起环境污染事件，是否有适格的主体已经提起环境损害诉讼，且还需要检察机关去审查、核实，无形中增加检察机关的负担。

（三）检察机关参与环境污染事件公益诉讼的成本过高

最高法在2016年公布的审理人民检察院提起公益诉讼案件的规定中对于立案、证明材料、诉讼费用等予以规定，规定检察机关提起环境公益诉讼免交诉讼费用，但是环境污染事件中承担的费用不仅是诉讼费用，还有调查取证、鉴定费用等，一般的环境公益诉讼案件中涉及的环境污染的鉴定费用轻则几万，有的甚至高达几十万，在举证规定上，司法实务中检察机关承担着环境污染事件的损害举证责任，需要承担鉴定费用。检察机关属于国家机关，其费用来源于国家财政拨款，环境污染事件公益诉讼的成本高昂，导致地方检察机关对于提起环境污染公益诉讼的积极性并不高，多数的检察机关不愿意涉足环境污染公益诉讼案件。

三、完善环境污染事件中检察机关公益诉讼的建议

（一）明确检察机关“损害赔偿”的诉讼请求

环境污染事件中很大部分原因在于行政管理机关未能够依法履行职责，特别是针对环境污染行为没有及时地制止，导致损失的扩大以及蔓延。检察机关向法院提起环境污染公益诉讼不能追求行政管理机关履职，而是检察机关能够提起损害赔偿请求，要求环境损害赔偿能够产生一定的威慑作用。如果检察机关提起的环境污染事件公益诉讼无法主张损害赔偿，则对于行政管理主体而言，其并不会产生较大的制约作用，且行政管理主体一般是与检察机关平级的行政单位，检察机关难以有效地制约与监督其行政管理行为［1］。在环境公益诉讼中，需要针对损害行为提出实质性的惩罚赔偿，才能真正地制约行政主体。

同时，环境污染事件检察机关行政公益诉讼请求赔偿的资金扣除上，如果是从行政机关的财政支出进入检察机关的财政，根本无法有制约的作用，因此，需要将损害赔偿资金从环境行政管理机关的办公费用中扣除，才能真正制约环境行政管理机关，督促其履行职责。此外，环境损害赔偿资金也并不是给检察机关，检察机关与环境污染事件并无直接的利害关系，可以借鉴国外的做法，如美国的《清洁空气法》中规定建立罚款基金制度，我国可以建立环境污染治理社会公益基金，对于环境公益诉讼案件获得的赔偿资金用于治理环境污染以及对环境污染事件受损民众的赔偿等［2］。另外，环境污染损害赔偿并不一定要求是金钱上的赔偿，可以按照不同的环境污染事件，如可以请求造林，或者是购买鱼苗、种植植被、安排人员进行环境巡逻等［3］。

（二）适当扩大检察机关公益诉讼的案件范围

我国的《行政诉讼法》以及两高院的司法解释中对于检察机关参与行政公益诉讼集中在环境保护、食品药品等四个领域，同时限定环境行政公益诉讼是针对行政主体的不作为、违法行为等，或者环境民事公益诉讼需要案件缺乏适格的主体。这种规定不利于检察机关行使职责，同时也会导致检察机关不愿意行使职责，对于环境污染事件，检察机关往往会以存在具体的环境污染受害主体而不愿意承办案件。因此，需要适当扩大检察机关环境公益诉讼的案件受案范围，对于环境污染事件造成的污染损害达到一定的面积，或者是损害的受损金额达到一定的数额，或者是造成的人员伤害达到一定的人数，或者是存在环境行政管理机关不作为、乱作为的，可以提起环境公益诉讼［4］。

（三）降低检察机关参与环境污染事件公益诉讼的成本

我国的司法解释中明确在诉讼中如果原告请求被告承担检验、鉴定费用，以及为诉讼支出合理费用，人民法院可以依法支持。对于检察机关的环境污染公益诉讼案件，虽然诉讼费用可以免交，但是检验、鉴定费用依然是检察机关承担的费用范畴，而检察机关每年的费用支出都有财政预算，环境污染事件的检验、鉴定费用高，特别是检察机关需要介入的环境污染案件多为大范围的污染损害案件，其证据调查搜集、案件材料整理、检验、鉴定等费用，专家咨询费用高［5］。因此，可以通过设立由财政部门、人民法院、人民检察院三方共管账户的方式，将被告应当依法承担的鉴定、检测、生态补偿等费用划入专用账户内，账户内资金专用于检察机关履行公益诉讼职能时所支付的相关费用和恢复生态所需费用。