加强和改进行政事业单位预算管理的研究

陈姬

（宝山区工人文化活动中心，上海 200940）

一、引言

随着世界经济格局的调整，对各国的深层影响持续发酵，我国经济增长正在逐步由外向型经济带动转向双循环拉动，财政收支面临不小的困难和挑战。目前来看，财政资金的总量是不足的，各级政府都在大力压减行政开支。财政收支平衡压力越大，越要注意优化财政支出结构，一方面要重点审核支出事项的必要性以及合理性，强化预算执行刚性约束；另一方面要加强对相关资源合理分配，进一步有效盘活财政资金，提高其使用价值和使用效益。

二、行政事业单位预算管理存在的主要问题

（一）全面预算管理意识方面存在的问题

1.全面预算“不全面”

在实际工作中，为规避无预算支出，在往来款中列支、单位往来款挂账等现象十分普遍，少则几万，多则数百万，形成了大量不规范的其他应收和应付款。对于这些没有计入预算的资金，单位认为财政部门“不纳入不用管”，应由单位自由支配。在后面的编制中，也自然而然地将这些“不纳入不用管”的资金遗忘在财务管理外，从而导致预算外资金管理成为财政监督的“视线盲区”，使得全面预算成了“纸上谈兵”。

2.预算业务“两张皮”

一些行政事业单位错误地认为，预算编制工作是财务部门的“包干区”，与业务部门关系不大。业务部门往往注重业务本身，对预算使用往往不会提出建设性意见。但财务部门作为单一部门，对具体业务工作了解不深入、不投入、不扎实，对全局把握性不强，在实际预算管理中掌握的会计数据仅为各部门财务信息的一部分。在编制财务预算的时候，业务部门和财务部门一旦沟通不顺畅、对接不及时、讨论不充分，可能会导致预算编制与实际业务出现偏差的情况，可操作性不强，使得预算执行起来难度变大，失去了全面预算的意义。

（二）预算编制方面存在的问题

以上海市为例，在2020年预算报告中提出：落实“零基预算”理念，完善预算支出的标准体系，突出保障重点，切实摆脱在资金分配和预算安排中对“基数”的依赖，健全完善有增有减、有保有压的分配机制，真正把钱用在刀刃上。采用“零基预算”，代表着不考虑以往的预算项目和收支水平，所有的预算支出以零作为出发点，各项收支从实际需要与可能出发，结合财力状况，在统筹兼顾的基础上进行预算编制。“零基”不代表一切从零，仍有部分领域“只增不减”，在“零基预算”指引下，2020年各部门继续压减一般性支出，对非重点项目、非刚性支出全部压减10%以上，压减专项经费，部门待分配预算不再分配。但在一些有特殊关键作用的领域，还要“只增不减”，例如教育、文化、医保、养老等基本民生支出优先保障，只增不减；科技创新、产业发展、基础设施建设等增强城市发展的重要领域，只增不减。从预算管理角度看，“零基预算”是更为现代、科学合理的管理方式。

但一切从“零”做起，编制工作较繁复，且工作量较大。因不考虑以前年度的费用，在编制时往往存在主观影响，尤其要克服基数从零、思路也从零的错误思想。如果预算编制不科学，资金分配的固化格局不打破，最后可能导致结果与实际事与愿违，甚至还不如传统的“增量预算”。

（三）预算执行方面存在的问题

1.有效执行存在薄弱环节

实际工作中，行政事业单位为了争取充足的预算资金，往往侧重于预算编制，对预算执行的监督缺乏有效的运行机制，对各项预算资金收支执行的控制和分析变成财务的任务。在与实际情况出现较大偏差时，不能及时预警并采取有效措施去改进，对预实差异所形成的原因没有进行详细分析。在财务资金审核程序的设置中，上级主管部门和财政部门主要负责预算的审核、批复及下达资金，对预算管理的全过程缺乏有效监督，编制预算报告内的各项内容，是否被有效执行往往到年底总结时才会被发现，导致预算管理效率降低。若预算执行缺少实效性和可操作性，预算执行能力不足，可能会被大幅缩减下一年预算，从而影响工作开展和项目实施。

2.规范执行存在瑕疵

在预算执行过程中还存在一些不良行为：有些单位觉得只要总的收入支出不突破预算额度，自行将不同科目、项目之间的预算资金进行调剂；或者挤占挪用以前年度单位结转资金；或者项目资金内部额度随意调整；或者未根据支出的具体用途对功能分类和经济分类科目予以正确使用；或者为了不想让财政收回资金，年底突击完成预算指标；或者项目已结束或未开展，未及时将专项资金上缴等等。这些预算执行上的瑕疵，会影响到资金合理分配，还会埋下违反财经纪律的风险。

三、加强行政事业单位预算管理的对策

（一）深化全面预算管理意识

1.实施全口径预算管理

行政事业单位收入、支出等方面是预算管理体系中不可或缺的重要组成部分，按照“全口径”预算管理的原则，将全部经济活动纳入本单位预算进行管理，对各项收支进行统一核算、统一管理，不存在游离于预算管理体系之外的收支。在编制预算时，结合部门职能和事业发展的需要，统筹安排财政拨款收入、其他收入等各项收入，对于每笔预算支出实施全面预算精细化管理，通过量化管理的方式，确保每个项目的财务支出都能得到有效的管理。重点关注以前年度结转资金，对不规范的其他应收和应付款逐一甄别梳理，严格往来款项清理机制，做到预算执行合理。同时，进一步推进预算信息公开，在政府门户网站依法开展信息公开，确保各项信息完整、细化，积极主动接受社会的监督。

2.实现全员参与预算管理

财务预算管理作为一项系统性、全局性的工作内容，不仅限于财务将数据的精确填报，还需进行合理性与可行性论证，对历年收入情况、规划预算年度的收入与支出增减变动等进行分析研判，确保预算符合单位的实际情况，使预算执行顺利进行。预算管理并不仅是财务部门的工作和职责，还涉及业务部门、主办单位归口统筹，是单位全部资源的最优整合，是工作全面落实的最强支撑。财务部门应与各职能部门做好协调和沟通，积极鼓励和指导各部门参与预算编制工作。根据宏观形势及单位年度工作计划，结合基期情况，分析预期要达到的程度，确认项目总体目标的各项指标可操作性和完成性，让预算指标直接对应具体工作，确保预算编制的全面性。

（二）合理运用多种预算编制方法

由于零基预算法编制工作量大，耗费时间长，工作成本相对较高，且增量预算在短期不会被消除，可适当使用固定预算，增量与零基相结合的形式。通过运用精准、合理的预算编制方法来编制预算，可促进预算编制合理性和准确性的提升，让预算既不会铺张浪费，也不会短斤缺两。

第一，基本支出预算可采取“双定额”，行政事业单位基本支出预算可根据单位人员编制情况，按照“双定额”来编制。如人员经费中的工资、津贴及奖金等应按规定的发放标准按实编制预算；社会保障、医疗保险金、住房公积金等应按照国家明确规定的缴费基数乘以规定缴费比例来编制预算。日常公用支出也可按分类分档的标准定员、定额进行编制，并对某些单项定额内容进行细化和明确。

第二，项目支出预算可采取增量与零基相结合，项目支出经费编制，应采用增量预算和零基预算相结合的方法，根据以往年度的财政收入和支出情况，结合各部门、单位的工作计划，依托历史数据分析进行预算指标细化与量化，科学测算形成本年度合理的预算数据。

（三）切实提高预算执行效率

1.强化预算执行约束

行政事业单位财务人员要定期核对预算执行情况和国库支付进度，对各业务部门的项目实行应积极推动开展，对项目的采购、合同的签订、审批后的支付等各项流程积极跟进。财务部门要跨前一步，主动与业务部门对接，不断掌握项目进展情况，及时有效地向各部门将预算执行情况进行反馈并作出相应分析，对预算执行中出现的问题予以研究并提出改进措施，提高预算执行的有效性，建立健全预算安排与预算执行之间的挂钩机制，努力实现实际用款需求与年度预算安排的精准匹配，减少财政资金结转沉淀。对上年财政结转资金规模较大的单位，可从严控制下年度项目支出规模。逐步扩大绩效评价范围，将其融入预算编制、执行、监督全过程，实现项目预算、支出预算编报绩效目标全覆盖，强化评价结果的应用，将该结果作为预算安排和政策调整的重要依据。

2.完善预算运行体系

行政事业单位应建立审批制度，针对单位工作实际和风险点设计财务规则程序，用制度管控不符合预算目标的经济行为。对于需要调整使用预算的情况，应当在合理的范围内及时汇报，获批准后方可执行。对于“三重一大”的预算项目，要实施严格的预算执行预警机制，设定有效的预警区间，及时反馈并发出预警信号，为单位领导提供决策依据。每年度期末开展预算经费的分析工作，对出现预算外事项、超预算事项，需严肃查明其存在的原因，从严把控部门预算执行中的追加事项。预算执行时，认真对照年初预算，据实列支，规范支出经济分类科目使用管理，进一步分析预算资金使用合理性，推行预算管理精细化、规范化、科学化及有效化。

四、结语

预算管理作为促进行政事业单位在新形势下发挥新功能的重要前提，既是实现行政事业单位效益最大化的重要手段和依据，也是促进行政事业蓬勃发展的重要保障。行政事业单位要不断提高预算管理重要性的认识，提高对全面预算的认识，合理科学的预算编制方法，规范预算的执行与调整，从而提高预算管理质量，提高资金利用率，保证预算管理的有效实施。