放权与监督——完善院庭长审判监督管理职能的思考

范 会

（云南省宣威市人民法院，云南 宣威 655400）

一、院庭长的审判监督管理权的内涵分析

院庭长的审判监督管理权包括了什么内容？这是一个动态变化的问题，“审判监督管理”一词也是由“审判管理”和“审判监督”两个词演化而来，在2017年最高人民法院《关于落实司法责任制，完善审判监督管理机制的意见（试行）》才首次使用“审判监督管理”这样的表述，而在这之前“审判管理”和“审判监督”分别对应不同的职责内容。随着司法体制改革逐渐深入推进，院庭长的职责也经历了从“强行政化”到“去行政化”的发展变化，［1］对院庭长的行使职责的要求和方式也相对发生了变化。党的十八大启动新一轮司法改革以来，最高人民法院多次发布相关规章制度，致力于推进院庭长审判监督管理职责的进一步改革。最高人民法院《关于切实践行司法为民大力加强公正司法，不断提高司法公信力的若干意见》指出院长、庭长的审判管理职责，应该是一种宏观的指导，对微观个案的指导仅能指向有明确规定的“四类案件”等需要监督指导的案件，应当将有限精力从微观管理转化为侧重于对审判活动进行宏观层面的监督管理，同时承担院庭长的职责，为法官独立审判排除不必要的干扰，创造良好的司法环境。同时也强调对建立院长、庭长行使审判管理权的活动进行监督和约束，防止权力被滥用，提出建立监督管理留痕的制度，院、庭长审判监督管理制度进一步制度化、规范化。

根据上述规定，笔者认为对院庭长审判监督管理权可以从以下三个方面进行理解：一是院庭长行使审判监督管理权首要的原则是应当坚持以审判为核心，发挥规范、保障、促进、服务作用。在该原则的指导下应当明晰院庭长职能的定位，实现由全面监管转为对程序性事项的管理，由个案指导向宏观上的指导的转变，去除科层制的行政管理方式，当然，“去行政化”不等同于“去管理”，这样的转变要求院庭长不能对主审法官、合议庭的实体裁判进行干扰，但并不意味着院庭长对审判活动进行综合性监督管理是没有必要的。二是院庭长审判监督管理内容包含两个方面，一方面是对审判业务的监督管理，如对“四类案件”的监督管理，审判程序性事项的批准等方面的权力；另一方面是对审判行政事务的监督管理，如对法官的考评、案件质效考评等相关管理制度，对于两种不同行政的管理权力，应当合理进行分离。三是没有不受监督的权力，如孟德斯鸠所指出的一切有权力的人都容易滥用权力，对院庭长而言亦如此，既然赋予了院庭长审判监督管理的高度权力，为防止这种权力被滥用，必然要对院庭长行使职权进行相应的约束和监督，达到权力的相互制衡。

二、错位的院庭长审判监督管理权及原因分析

在当前的司法改革背景下，院庭长审判监督管理权经历了从“控制审判权”到“尊重审判规律”的大转变，由于转变之大，没有经验可遵循，加之受旧有思维、模式的影响，在实践中院庭长审判监督管理的“度”常常难以把握，稍有不慎即有可能滑入“管理缺位”或“管理越位”的误区之中，导致院庭长审判监督管理权价值的极端异化。

第一，院庭长权力过于宽泛。由于院庭长权力身份的重叠，他们同时兼具法律职务与行政职务，［2］院庭长在日常工作中，既是法官，又是行政管理者，审判和管理权力相互交织，除了具有审判相关的权力之外，还同时拥有审判行政事务管理的权力，且在现实中相互渗透，没有一个明确的界限，通常难以分辨。现行的相关法律法规对院庭长的职权规定相对来说也是比较原则性的规定，同时由于院庭长需履行其岗位“一岗双责”带好队伍，确保党风廉政建设不出问题，那不可避免要对作为主责主业的审判执行工作进行必要的管理，但关键之处就在于“必要”管理的范围如何确定，由于“一岗双责”履行职责范围的模糊及范围定义过宽，院庭长权力边界难以把握，极有可能干预到法官独立行使审判权。

第二，个别院庭长尚未厘清放权与监督的关系。由于对司法责任制改革的偏颇理解，担心过问案件会被扣上干预案件的“帽子”，加之由于干预过问案件“三个规定”的出台和施行，部分院庭长错误地以为放权等于放任不管，走向了“去行政化”的极端，没有正确肩负起应当承担的责任。事实上，司法责任制改革后，院庭长不再对裁判文书进行签批审核，而是将裁判权还至法官、合议庭，目的在于充分保障法官、合议庭独立审判的权利，但取消案件审批制的初衷并不是让院庭长彻底放权。“去行政化”去除的是对法官独立裁判进行不合理干预，目的在于改变法院传统的繁琐的科层制行政化的管理方式，而不是说百分之百完全去除管理，毕竟谈到管理都不可避免会有行政，大可不必“谈行政”色变。且针对当前的司法环境，以及法官的整体素质参差不齐，部分法官的专业素质未达到理想要求的实际情况，院庭长行使审判监督管理权是必要的，因此，在保障法官、合议庭独立审判的基础上加强院庭长的监督管理，是在尊重司法规律和客观现实之间的一种相对合理选择。

第三，对院庭长行使权力的监督的缺失。尽管最高人民法院出台了多个规定，要求对院庭长行使职权的程序以及监督管理做到“全程留痕”，也建立了干预过问案件“三个规定”平台，对于领导干部过问案件的情况可以直报上级法院直至最高院，但在实际运行中，几乎没有法官进行报告。从内部来说没有形成强大的监督力量，由于法院之前科层制的长期影响，对院庭长，特别是作为一把手的院长监督的制度设计是非常薄弱的，对院庭长的权力缺少规范明确的制度。而且法官思维方式上可能还存在某种依赖，对于院庭长的过问也认为是正常的指导行为，而不会进行记载。在外部监督方面，在现有管理体制不完全透明的制度体制下，缺乏有效的渠道和方式，外界的监督也是很难涉及法院内部审判监督管理规范运行之中。

三、院庭长审判监督管理职能的回归

（一）院庭长审判监督管理权的制度转向

2015年最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》对院庭长的审判监督权的权利范围、行使方式进行了细致的规定，表明了本轮司法改革中院庭长审判监督权的一些转变态度。一是审判监督管理从“微观”向“宏观”的转变，在该规定中明确提出院庭长应当进行宏观的管理。这样改革的意义在于改变过去的管理方式，不将目光过多地集中于个案的管理，而要利用能够全面掌握全院、全庭案件的便利条件，从宏观上进行全局的管理，为法官开展审判活动提供更多的信息和条件。二是院庭长的审判监督管理权从“无限”向“有限”转变，没有无限的不受监督的权力，无限的审判监督管理权必然对审判权的独立运行造成巨大伤害，为了避免审判监督管理成为干预独立审判的借口，需建立明确、具体、清晰的权力清单，将院庭长的审判管理和监督活动严格控制在职责和权限的范围内成为当前的趋势。三是从注重实体向注重程序转变，在改革之前，院庭长对个案审批更关注的是案件的实体问题，改革之后，放权于法官，由审理者裁判，院庭长除对特殊个案的监督之外，更多的审判监督管理职责集中于程序性问题和法律的统一适用方面。四是院庭长审判监督管理从“无痕”转变为“全程留痕”。［3］对于院庭长的监督管理情况、处理结果等都应当做到规范记录、全程留痕，更好地防止权力滥用，在符合特定情形下，同样可以按照“责权利”原则，予以问责追责。

（二）科学分离及合理设置院庭长职能

在我国法院的现有管理结构中，院庭长同时肩负行政管理、人事管理、审判管理等不同的职能，审判职权与行政职权相互渗透，其职权的设置行使一直是司法责任制配套改革的一个难点和矛盾点。院庭长一方面要对全院、全庭案件质效把关，确保案件质量，另一方面，极有可能被指违背审判独立、司法亲历性的要求。因此，对于审判、审判事务管理、法院行政事务管理不同的权力运行体系，审判权的专业性决定了审判指导监督管理权不能适用行政管理的方式进行管理，应当进行动态优化审判职权的配置，将院庭长管理职能中的司法政务管理权和审判管理权适度剥离，防止管理的无边界扩大化，同时又要防止审判权的无规则自由发展，解决好管理介入审判的程度和行为规则问题，也就是要解决行政与司法混同的逻辑问题。［4］

（三）细化院庭长审判监督管理权权力清单

在当前的司法活动中，院庭长既是行政长官、又是法官，不同角色的规范性要求存在冲突，且院庭长的权力规定过于模糊和原则性，授权不明，导致权力在运行中没有规范的行使界限和运行路径，［5］要解决院庭长权力涉及和运行中存在的诸多问题，明确权力的内容和边界是当前比较现实的方法。《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》提出要“明确院长、庭长的权力清单和监督管理职责，健全履职指引和案件监管的全程留痕制度”，一些法院之前也进行了相关的探索，建立院庭长权力“正面清单”和“负面清单”，明确院庭长应当做什么，不得做什么。从宏观层面规定院庭长的权力，主要包括审判资源配置、案件质量管理、整体审判工作的安排部署、法官考核评价。从微观方面细化“四类案件”的情形，明确个案监督的范围、启动方式和程序，如海南省海口市中级人民法院，规定了法院必须向院庭长进行报备法官的重点案件类型，为法官启动四类案件提供了指引和遵循，也能够进一步促进法律的适用统一，进一步廓清了院庭长审判监督管理权的范围，保障了管理“不缺位”“不越位”。

（四）完善院庭长监督管理的配套制度

要建立公开、透明、规范的院庭长审判监督管理制度，除规范院庭长的职权运行之外，还应注重其配套措施的进一步完善，即建立院庭长审判监督管理制度的再管理制度。首先，应当充分发挥集体管理的力量，进一步挖掘专业法官会议的作用，继续改革完善审判委员会制度，促进法官专业会议、审判委员会的制度化，推进案件的评议、讨论进一步制度化、流程化，［6］一方面是为法官裁判提供意见建议，改变以往凡是疑难案件就请示的习惯，另一方面也是逐步消除院长、庭长监督管理随意性的状态，填补制度建设的空白，防止行政权力不正当渗透，影响法官的独立决策。其次，加快信息化手段管理方式的改革，这也是当前各级各地人民法院改革的重点，依托大数据强化信息平台大力推进智能监管、精准监督，实时记录案件审理及监督管理的过程，实现公开、透明的可视化管理，既加强审判监督管理对审判权的监督，也规范强化对监督管理的再监督，确保监督必留痕。最后，建立责任追究制，对于院庭长没有履行必要的审判管理和监督职责，或者超越职权插手干预个案的情况，应当建立相应的责任追究制度，确保审判监督管理权不被恣意使用。

在历次的司法改革中，院庭长由于身份的特殊性，对审判权运行的至关重要性，院庭长审判监督管理权一直是改革的重点，在致力于探索审判权与管理权的平衡点之间，随着时代的发展呈现不同的改革侧重点。在本轮司法责任制改革，“去行政化”被提到了改革的重中之重，强调权力运行回归司法运行规律。但是，受历史与现实多重因素的影响，在当前条件下，加强院庭长审判监管权对审判活动的公正独立运行是利大于弊的。作为院庭长也要及时改变过去行政化管理的理念，以新的观念履行好监督管理和保障审判权运行的职责，对于权力的行使，加强对院庭长权力的监督，遵循公开化、制度化、留痕化、智能化的管理模式。