我国突发公共卫生事件应急处置之法律规制

吉 利

（河北大学法学院，河北 保定 071000）

近些年来，随着全球化发展趋势的日益明显，各国之间的联系日益密切，在经济发展和科学技术日新月异的背后，仍要意识到突发公共卫生事件的危害性。一旦出现突发性卫生事件，其蔓延性和爆发性将更加迅速，任何制度设计和措施必须要未雨绸缪，一旦危害来临，要迅速应对。但不可否认的是，当前我国在应对突发公共卫生事件应急储备与设置方面仍然存在不足，一方面现有制度设计依旧存在部分滞后性，同时由于市场化背后的利益驱动，各方面措施落实与衔接中依旧存在些许问题，因而文章旨在从当前已有有关突发公共卫生事件的相关法律规定出发，通过对现行制度安排下存在的问题进行对比和分析，进而试图提出部分建议进一步完善突发公共卫生事件的有效应对。

一、我国现行突发公共卫生事件应急法律之梳理

重大公共卫生事件的突发性以及应对过程中的挑战性要求我们必须要有一系列法律法规对其进行规制和保障，确保事件发生时得以迅速采取有效措施应对，当前我国在重大公共事件的预防、应对以及解决方面已经初步建立相对完备的法律制度。

主要包括以下几种类型：1.在公共卫生法律方面，当前我国相继出台了以《传染病防治法》为主的多项法律；2.突发事件应对方面：当前以《突发事件应对法》为主的多重法律法规均有相应的法律规定；3.在面对突发应急事件过程中如何维持公共秩序方面：出台了《人民警察法》《出境入境管理法》以及《治安管理处罚法》等相应法律规制；4.面对突发事件如何保障企业以及务工方面，出台了以《劳动法》为主的多项法律规定进而进一步维护劳工合法权益；5.社会保障方面，出台了《社会保险法》《工伤保险条例》《失业保险条例》《社会救助暂行办法》；6.在专业且及时的医疗救助方面有《执业医师法》作为有力保障。

此外，还有现行已经通过并颁布施行的《生物安全法》，这部法律成为应对突发公共卫生事件的重要法律依据。这些法律法规的颁布和实施一方面确保传染性疾病以及其他危害人民的生命、财产和安全事件发生时信息及时、有效、准确的发布，避免恐慌造成的二次危害。另一方面在应对方面得以保证各级各部门在突发事件面前有机联动、精准把控、准确实施，以减少人员伤亡和财产损失及资源浪费。

二、当前突发公共卫生事件应急存在的潜在问题分析

笔者认为，对于突发应急事件的潜在问题的分析与探讨必须要立足于现实状况，即分析问题要着眼于当前我国应急处置的制度制定以及落实现状。反观当前在突发公共卫生事件应急处置方面存在的诸多问题中较为严峻的便是硬性条件即从制度层面出发而存在的缺陷和漏洞。细言之，当前主要有关应急处置方面的立法存在结构性问题、有关应对的执法结构层面以及权责划分中存在问题、在面对突发事件中各项制度操作高效运转存在疏漏。

首先，在立法方面，此次充分暴露出来的首要法治短板即我国应急管理法律法规体系存在缺漏以及立法存在失衡现象。当前我国对于突发公共卫生事件应急处置相关制度建设方面的立法现状不完善，更甚者对于某些方面存在系统性的立法缺失和空白。对于一些无法预设的突发公共卫生事件突发时，相关措施和手段被法定化，但是由于突发事件的不确定以及严重程度的不可估量性，没有为其预设出足够的制度空间。同时，应对突发公共卫生事件最基本、最重要的力量来自基层社会，此次疫情警示我们当前在有关社会共治方面的相关法律的制度缺失。即主要表现为：基层群众自治组织权力的规定空白以及相关主体的责任落实存在制度空白；对于突发事件医疗应对与费用分担规则尚无明确的法律规定等问题。

其次，在执法体制与权责方面，此次疫情在应对处置方面暴露出来的另一个问题是权责分配失当。一则针对应急处置的各类主体并没明确的权责分配体制。我国现阶段应急处置的模式是主要以负责卫生的行政部门为主，其还担任决定与执行和监督的多重职责。不言而喻，这一模式有利于保障应急处置的高度集中和统一，但不可否认的是其还容易造成行政权力过大导致滥用等弊端。

最后，机构设置与有关衔接方面。针对突发公共卫生事件的应急处置作为一种非常规的方式，其前期应对和后期终局具有相对强度的程序化标准。但是，当前在应急处置的前后期表现出来较为明显的不衔接。这种明显的不衔接主要表现为在前期应对中较多地呈现出一种刚性不足的状态，即各项应对措施和手段相对较为柔软；同时，在应急处置的后期表现出已有的有关应急终结机制的规定较为泛化，即有关应急终结机制中并未对后期的应急终结措施与手段进行必要的细化。

例如，依据现有法律规定纵然其已经针对突发事件的应急措施以及后期恢复、重建等措施进行了一定的有效阐释与说明，但是这些阐释和说明还呈现出一定的局限性，应用于突发公共卫生事件并不能有效实施，即当前这些阐释和说明并不能针对性地将有关公共卫生方面的应对包括在其中。即对于公共卫生领域的应急处置措施以及后续恢复在某种程度上可以认为其存在制度漏洞与空白之处。

三、如何用法律手段进一步应对突发公共卫生事件

（一）进一步明确应对理念，重建应对哲学

诚然，各项制度与规则建立的必要前提是相应的理念，即思想和理念是化解各项制度矛盾的前提与基础。亦即充分表明应对突发公共卫生事件的前提和基础是进一步明确应对理念，以期弥补各项硬性制度条件等方面的滞后。在应对突发公共卫生事件时，首要明确依法应对和处置理念。

换言之，依据既有法律有利于对现有制度进行解释和补充从而弥补其滞后性弊端。同时，推进“多元共治”理念。“所谓多元共治是一种‘小政府、强政府、大社会’的共同治理模式，”［1］多元共治社会之下，旨在建立在行政集中统一领导之下的各主体共同协作的模式；政府不单纯是各实施主体之间的组织建设者，同时其中各个合作主体同样享有平等的参与权。

在这种协同合作模式之下，应对突发公共卫生事件或许可以借鉴或者参考有关协商民主中的有关内容，进而进一步促使相关政府及有关部门加快转变职能。另外，必要的公共服务理念也是应对理念中不可或缺的一部分。一方面，增强公共意识有利于实现合理分配，在突发事件来临之际，单纯依靠有关政府和部门所作出的应对对策并不能合理有效地解决问题，有关部门作出的应急决策同时也是在不断通过人民群众反映的有关情况进而更好地回应人民群众的基本生存需要。具体体现在应急处置中，行政主体不仅通过给付行为满足需关照人群基本的生存需要；同时对其享有的基本权利进行保护，防止其权利丢失或遭受侵害。

在这种程度上，明确应急处置的公共服务理念，有利于对行政权扩张进行一定的限制，促进以权利为本位的社会性立法。其具体体现为在公共产品分配时要充分满足人民群众的基本生存需求，同时为保障公共产品的合理分配和有效供给而必须构建相应的模式。换句话来讲便是当前对于突发事件的应急处置中不仅要最大限度地控制事态的蔓延，尽可能地降低其侵害性的同时，同等重要的是要保证其所选择和运用的措施规范可行和有效。换句话来讲便是在应对突发事件降低其损害性的同时还要保证应对决策中作出的部署充分有效，防止相关应对措施造成的二次侵害。

（二）从法律层面建立健全突发公共卫生事件的应急处置

从法律层面来面对应急处置和突发公共卫生事件的应对首要应着眼于宪法。即通过和利用宪法中的相关规定进而明确应急处置，然而现实中宪法中并未对突发公共卫生事件直接进行相应的法律规制，但这并不表明宪法中不涉及此项内容。反之，用“紧急状态”对其进行界定。但具体表现在下位法中便指意不明。例如《突发事件应对法》中，并未明示“紧急状态”的构成要件，同时也并未阐释如何对应急与紧急状态进行必要的转化。如此，如何从宪法层面对应急处置进行法律规制的重中之重在于充分明示“紧急状态”所针对的使用情形以及必要程序之间的转化。

此外，建立健全应急处置法律体系还应着手于已有部分法律规定的及时修订和完善。因为随着时间的推移，突发公共卫生事件本身存在的突发性以及蔓延性也逐步增强，现有相关法律规定在某种程度上已然不能适应现实需求，因而实时进行必要的修订和完善势在必行。另外，还要进一步明晰基层组织在突发公共事件应对中的权责。基层组织在应对突发事件中占据着十分重要的地位，必须要保证基层有效应对。

1.2.2 术前准备 护理人员应当协助患者将出凝血时间、血压血糖的测量、心电图、B超、血尿常规等术前各项检查做好。指导患者手术前3d禁止食用如豆浆、牛奶等容易产生气体的食物,手术当天为了防止肠管积气使结石定位的准确性和碎石效果受到影响,禁止患者饮水饮食。尿中白细胞含量和结石合并感染比较多的患者,治疗前3d应当使用抗生素,对于高血压患者应当遵照医嘱服用降压药。护理人员要注意为了使手术的有效安全性得以保障,对软镜的性能认真检查[2]。

（三）合理划分与分配应急处置权限职责

前文中，笔者已经阐述到当前应急处置以及应对突发事件中各主体之间权限不明以及边界存在模糊等现象。上升到法律应对层面即进一步完善和划分权限配置，同时还要充分发挥法律的权威性对其进行有效监督和惩处。

为此，笔者认为主要有以下措施：一要建立风险决策的追认机制。笔者将这里的风险决策追认机制主要附加于在应急处置中做出的某种程度上形式违法但实质合法合理的行为。二要明确各主体之间的权责划分与配置。即面临突发公共卫生事件，各主体之间的权责必须明确并进行合理划分，突发公共卫生事件关乎社会公众全体的安危，必须要明确多元主体及其应承担的权利义务。三要违法必究。在处理应急事件以及应对突发事件中的重大违法行为，严重损害社会公共利益的应适当加快处罚程序，依法从严从重从快处罚。四要加强应对突发公共卫生事件中的必要监督和有效问责。

换句话讲，作出应急决策的有关主体要维护其应对措施的有效性和针对性。其是否能在职责范围内制定出切实有效的应对措施将直接影响到对于这一突发状况的应对效果。一旦应对措施出现偏差或者应对不力必然要受到处罚。这就表明一定要建立切实可行的监督问责与约束制度体系，这一体系即科学有效的评估机制、建立全方位的监督系统以及及时的问责机制。

（四）增强应急处置效能

应急处置机制是一个涵盖诸多方面、诸多内容的体制机制，因此完善应急处置效能必须要有所侧重。即主要为改革应急防控、完善应急救助、健全应急补偿和强化应急保障。

首先，在应急防控体制机制方面。有关应急预防与防控是一种事前预防和事中处理相结合的运行模式。其在应对突发公共卫生事件中处于遏制和有限阻碍事态向恶性加剧的重要位置。而当下在科学技术的迅猛发展下，应急处置中对于技术管理与治理的能力和要求愈来愈高。“政府已经逐渐由传统的享有应急决策的绝对主导逐渐演变为一种上下联动和贯通的多元决策应对网，”［2］这就要求必须要与时俱进地建立健全更加严密而周全的应对网络，即要进一步确保各项决策之间有效运转和高速贯通，以防止其带来的侵害性进一步扩大。

其次，在突发公共卫生事件当中，所谓的应急救助体系主要应表现为基本生存需要救助以及医疗救助方面。需要进一步予以明确是何时采取补偿或赔偿措施，何时采用应急救助措施。依笔者之见，针对在突发应急事件中必须要采用的手段造成的损害应当采用补偿或赔偿措施，而对于突发事件本身所造成的损害应当采用应急救助举措。而由于突发应急事件的特殊性，其在某种程度上会存在资源相对紧缺的情况。在这种情况下，在充分有效的资源切实到来之前，应充分发挥应急救助的突出作用，最大限度地保障公民的基本生命、医疗安全。相关部门要做到各项措施在维护社会基本公共秩序的基础之上的基本运转。同时要因地制宜进行资源的合理调配，必须使公民享有最基本的医疗卫生保障与救助。

再次，健全应急补偿体制机制。依笔者之见，在应对突发公共卫生事件中的应急补偿主要包括两种情况，即一方面是针对突发公共卫生事件所造成的医疗保险方面的补偿；另一方面是在应急处置中对于政府综合全局而做出的对部分土地、器械、工厂等进行合理征用的补偿。在这种情况之下，应急补偿主要通过“社会医疗保险统筹基金、社会救助基金、财政专项基金等渠道提取足额的专项风险准备金”。［3］同时还应该将应急补偿更加具体和全面，即除了对上述两种情形进行应急补偿之外，还要对相应的人员进行嘉奖；即在面对突发公共卫生事件中作出较大贡献的部分人员进行鼓励与支持，可以通过资金或者颁发奖章等方式进行。同时在应急补偿中要进一步明晰相关补偿标准，也就是对于在标准内计算出的损失必须要全部进行补偿，而对于标准之外抑或是难以计算的部分可基于其损害给予部分补偿。

最后，应急保障主要应用于突发事件发生时资源以及物资的调配和监管，防止出现物资贫乏不能满足群众基本生活需要和社会正常运转以及由于物资紧缺造成的哄抬物价等行为。就强化应急保障体制机制方面而言，主要是保障充足的资源储备以及合理的资源分配与监管等。在保障资源充沛供应方面主要依靠于生产和运输。

在生产方面，不能由于资源需求的紧迫性而降低对相应资源生产的质量期待，反而应该在加紧生产和筹备资源的同时进行相应的资源储备，及时通过各种有力手段对资源储备与利用进行追踪与更新。此外在运输环节中，原则上应当由应急指挥部门对物资运输进行统一调配，违反者一律采用相应法律手段追究其责任，但不可否认的是当前非营利性组织在应急物资运输中也占据着重要的作用。

换句话说，民间物资运输也相当重要，这就要求对于进行物资捐助以及自发运输的非营利组织同样要采取相关手段进行监管和规制。同时，完善应急保障机制还要求加速完善应急物资保障体系，即专项经费，扩大公共卫生投入；加大医疗物资储备量，扩容物资储备库；充分发挥相关物资生产企业的产能优势，增加企业应急产能储备，建立应急采购制度等，为治理提供物资保障等。

四、结语

突发公共卫生事件威胁公共安全，而采用切实可行的应急处置措施势在必行。在面临突发公共卫生事件时，一定要确保现有制度体系不会触发结构性崩溃；那么对于当前如何确保制度体系不会触发结构性崩溃方面最为有效的举措，便是加大制度层面的覆盖力度。即进一步完善当前在应急处置方面的相关法律法规。但这不是表明已有体制机制已经丧失效力，而是现阶段要充分认识和运用现有体制机制，同时进一步反思与总结，着力发现并解决现有制度中所潜在的危险性因素。

我们要在充分认识和运用现有制度优势的情况下，进一步反思和总结，进而采用切实可行的法律手段来纠正现有制度实施中所存在的偏差，积极完善和加快建立应急处置法律机制，形成及时应对和解决突发公共卫生事件的体制机制，激发各主体形成应急合力，推动构建多元合作、有序且高效的应急处置法律机制。但综合观察当前我国在面临突发公共卫生事件中虽然总体上已经有了一系列制度且覆盖面较为广泛，但不可否认的是由于执行力较差以及人员能力素质参差不齐，在具体贯彻落实中会存在衔接不畅。

因此除了制度层面进行完善之外，还要加强对相关人员的执行力监督，同时也可以对人员进行针对性的培训。以防在突发公共卫生事件来临之时造成慌乱。总而言之，当前随着经济全球化的快速发展，各国之间不仅经济联系日益密切，同时也加快了人员流动性，这就警示我们要将应对视角和眼光拓展到整个国际层面，增强国际间的信息交流与互动。同时也要积极采取措施应对外来突发事件对我国造成的影响，将危害与损伤值降到最低。