民办养老机构老年人权益保障的法律问题及对策分析

金 晶

（成都医学院马克思主义学院，四川 成都 610500）

随着我国人口老龄化现象的日益加剧，我国已经成为世界上人口老龄化发展速度最快的国家之一。我国的传统居家养老模式已经不能满足日益增长的养老需求，家庭养老向社会养老的过渡，使得机构养老成为我国目前解决养老问题的有益补充。

近年来，社会福利性质的公办养老机构资源有限，已经无法满足我国目前的养老需求，党和政府提出“社会福利社会化，养老机构社会办”的发展思路，采取多种优惠政策，鼓励民间资本兴办养老机构，许多民办养老机构如雨后春笋般蓬勃发展起来。但是，在民办养老机构迅速发展的背后，却是监督和管理制度存在缺陷，行业内部混乱，服务参差不齐，出现了大量的服务纠纷和侵权纠纷。因此，如何规范和监督民办养老机构对入住老人的服务，保障老人的合法权益，有效解决民办养老机构出现的法律纠纷，就成为我国机构养老模式是否能成功的关键所在。

一、民办养老机构内入住老人权益保障存在的主要问题及成因

（一）服务设施和服务项目不足，造成入住老年人的权益无法保障

资金投入缺乏，从而使得民办养老机构服务设施简陋，服务项目单一，是我国目前民办养老机构普遍存在的一个非常突出的问题。那么，是什么造成了民办养老机构广泛的资金缺乏问题呢？笔者认为，造成这一问题的主要原因是，我国民办养老机构的法律地位界定不清，从而造成了民办养老机构的资金来源存在“瓶颈”。

从性质上来说，民办养老机构是由政府相关部门兴办的公办性质相对称的养老机构，是指国家相关政府部门以外的，由社会组织或个人投资兴办的，为老年人提供日常住养、生活照料、康复护理等养老服务的机构［1］。

2012年7月民政部结合我国当前养老服务发展的实际情况，制定了《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》，根据其规定：民间资本投资兴办的养老机构或服务设施，可以按照举办目的，区分营利和非营利性质，自主选择民办非企业单位和企业两种法人登记类型［2］。因此，我国的民办养老机构根据其设立目的不同，可以分为由民政部门许可登记的非企业单位和由工商行政部门登记注册的企业法人。根据我国现行法律法规和相关政策的规定，只有具有社会公益目的的非企业单位性质的民办养老机构，才享受国家在税收、土地等各方面的优惠政策。全国老龄办2010年发布的《全国民办养老服务机构基本状况调查报告》中指出，我国绝大多数民办养老机构都是在民政部门登记注册的非企业单位，占被统计总数的97%［3］。因此，在实践中，不论是出于公益目的，还是为了享受国家的相关优惠政策，非企业单位是我国绝大多数民办养老机构的性质。

因此，民办养老机构应当具有非企业单位的两个主要特征：一是非营利性质，二是根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《民间非营利组织会计制度》等一系列法律法规的相关规定，民办非企业单位的出资者，不享有该民办养老机构的财产所有权。正因为如此，我国大量民办养老机构，一方面由于其非营利的性质，使得其营利性受到限制；另一方面，由于民办养老机构的所有权和经营权分离，当民办养老在出现资金短缺的情况时，无法通过抵押财产的方式从银行取得贷款。因此，我国民办养老机构普遍存在着资金缺乏的问题。

由于资金的缺乏，为了维持运营，大量民办养老机构只有采取缩减开支的方式，比如：应当更新的养老设施和设备继续使用，造成大量安全隐患；降低护理人员的工资，雇用的护工往往没有相关的准入资格，素质参差不齐，护理水平低下。而这一切最终损害的是入住的老年人的权益，造成了老年人的需求和权益无法保障。

（二）缺乏统一的行业服务评价标准，养老服务评价无法量化

我国《老年人权益保障法》（2018年修订版）第四十八条明确规定，养老服务机构在提供服务前，应当与老年人或者其代理人签订服务协议，并在协议中明确规定双方的权利和义务。但是，在我国2021年颁布实施的《民法典》合同编中，并没有关于“养老服务合同”的明确规定。在法律实践中，养老服务合同通常是参照合同编中“服务合同”的相关规定进行制定和规范。但是，养老服务又和其他普通服务明显不同，养老服务的服务对象具有其特殊性，主要是针对60岁以上的老年人，有些老年人甚至部分或完全失去了生活自理能力，有些在认知上出现退化，所以在服务的方式、种类以及标准上，都应与其他服务存在明显差别。但是，我国目前的法律法规中，却没有任何关于养老服务标准的统一规定。

正是由于我国法律法规对养老服务标准缺乏统一的法律指引性规定，无法对民办养老机构提供的养老服务进行量化评价，在养老服务合同中规定的很多服务项目仅仅是流于形式，敷衍了事。当发生养老服务纠纷时，由于国家缺乏统一细化的服务评定标准，对服务的履行情况的评价，只能停留在入住老人的主观感受上，司法上也很难进行评定和裁决，对老年人权益的保障只能停留在良好的愿景上，无法得到切实有效的保障。

（三）对民办养老机构的运营和服务缺乏有效监管机制

关于民办养老机构的许可设立条件，在我国2013年7月1日实施的《养老机构设立许可办法》中，对民办养老机构的设立条件和审批设立程序进行了较为详细的规定。但是，在民办养老机构设立后，如何对其运营和服务进行监督和管理，我国既缺乏国家层面的顶层设计，又缺乏实践中的可操作性，仅仅有指引性的规定。特别是近年来，随着我国人口老龄化现象的逐步深入，养老服务业迅速发展，民办养老机构的数量成倍增加，各级民政部门及相关职能部门根本应接不暇，对民办养老机构的运营和服务的监管更是流于形式。

正是由于我国政府部门对民办养老机构重准入而轻监管的管理方式，使得大量民办养老机构在设立后，日常的运营和服务完全处于放任自流的状态，导致近年来大量民办养老机构服务混乱，服务纠纷频发，甚至个别民办养老机构由于管理混乱，造成了严重的老人伤亡事故。

（四）养老服务纠纷的救济机制缺失

关于养老服务中的纠纷救济机制，笔者遍查我国的相关法律法规，发现对于养老服务的纠纷解决机制，只有一些概括性的规定。根据我国相关法律的规定，我国处理养老服务纠纷采取行政处理和司法最终裁决相结合，这些救济制度看似规定详细，但是，在实践中却缺乏可操作性，存在以下问题：在行政处理上，首先，民政部门接到投诉后，如何处理养老服务纠纷，没有一个可以参照的统一行业标准，在双方各执一词的情况下，很难判断养老机构是否全面履行服务项目，最后只能口头劝说协调矛盾，无法达到维护老年人权益的目的；其次，主管民政部门接到投诉和举报后，未能及时处理要承担什么样的责任，在规定中没有任何规定，这种只有指引行为，却没有责任后果的规定，在实践中，往往会出现推诿、拖延处理的情况。

同时，在司法救济制度上，同样存在着问题：首先，养老服务纠纷的主体是一个特殊的群体，即60岁以上的老年人，他们往往法律意识淡薄，甚至有些老人体弱或行动不便，甚至在认知上都存在问题，同时，老人家属与养老机构之间存在着信息不对称，在这种情况下，如果适用我国民事诉讼的一般举证责任原则，即“谁主张，谁举证”，由老年人方提供相关证据事实，那么会存在很大的困难，根本无法实现维权。其次，养老服务纠纷属于民事纠纷，一旦提起诉讼，如果依据相关处理程序，从维权到取得赔偿，往往需要较长诉讼时间，老年人的精力和体力有限，不符合老年人的实际情况，不能切实地维护好老年人的权益。

二、实现民办养老机构内老年人权益保障的法律解决途径

（一）明确我国民办养老机构的法人主体资格

如前所述，非企业单位是我国绝大部分民办养老机构的主要组织形式。这种非企业单位不属于我国《民法典》中规定的企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人四类法人型社会组织的任何一种，不具有法人主体资格，需要以自己的财产承担无限连带责任。同时，根据民政部2005年颁布的《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，非企业单位要以社会公益为目的，不能具有营利性质。民办养老机构虽然享有税收等多方面的优惠政策，但从根本上来讲，其资金主要来源于“民间资本”，而不是国家拨款，并且资本的出资者不享有机构财产的所有权。这种只承担责任，不享有权利的规定，显然违背了法律的公平原则，也不利于鼓励民间资本进入养老行业。

所以，笔者认为，我国在法律上应当先肯定民办养老机构的独立法人地位，保证民办养老机构对机构财产享有独立的所有权，并以其法人财产对外承担法律责任。只有这样，才能保证民办养老机构的责权关系的一致和清晰，一方面在处理各种法律事务时其主体资格和责任关系清楚明确；另一方面，当民办养老机构的运营资金出现问题时，也能够以其机构财产向银行进行抵押贷款，以解决其资金困境。其次，为了保障民办养老机构的公益性质，限制其商业性，一方面可以让民办养老机构参与正常的商业竞争，另一方面主管行政部门可以规定，民办养老机构对经营利润只能进行有限分红，其他的盈余必须再次投入社会公益性养老事业［4］，帮助解决社会养老问题。这样既兼顾了民办养老机构的社会公益性质，又保证了其经营性，有助于民办养老机构在市场中的生存和运营。

（二）制订明确的养老服务质量评价标准

2016年12月我国民政部和工商行政管理总局颁发了《养老服务合同》（示范文本），作为养老机构与入住老人或其代理人签订养老协议的指导性文本，但其中仍然没有对于养老服务项目和标准进行指导性规定。

因此，笔者建议，我国应当尽快制定出具有法律规范性质的养老服务评价标准，作为养老行业服务评价的法律指引。明确规定养老服务合同的服务标准，给出量化服务评价标准。同时，为了保证养老服务的特殊针对性，可以规定养老机构和入住老人或其代理人，根据其身体状况，签订超出养老服务合同指导性法律规定以外的服务项目，并对服务标准在合同中进行具体约定。这样既规定了统一的行业服务标准，便于对养老服务进行量化评价，又兼顾了养老服务的特殊针对性。

（三）建立对民办养老机构的有效监督机制

我国《老年人权益保障法》中，虽然明确规定了：各级民政部门对养老机构进行指导、监督和管理。但是，在我国人口老龄化现象不断加剧，民办养老机构日益增多的背景下，完全寄希望于行政部门对各个民办养老机构进行有效监督，显然是无法实现的。所以，笔者认为，应当探索一些除行政监督以外的新的监督机制和方法，以弥补行政监管的不足。

首先，是否可以考虑在民办养老机构内部设立亲属管理委员会，类似于我国目前在物业管理中广泛存在的物业管理委员会，对民办养老机构中的设施管理、安全保障以及养老服务进行监督和管理。因为，入住老人的亲属无疑是最关心老人权益保护的人，那么从这些家属中选出一些人，对养老机构的服务和管理进行定期的抽查和监督，对养老机构存在的一些问题进行批评和建议，如果养老机构在规定时间内不进行整改，则可以向行政职能部门投诉，这就弥补了行政监管的不足。

其次，运用现代科技手段进行智能监督。随着科学技术的不断发展，我国已经提出了智慧健康养老的概念。我们是否可以考虑把智能的监控设备、传感设备应用到对养老机构服务的监管中，这样既弥补了民办养老机构中护理人员不足的问题，智能传感设备发现老人发生问题肯定比人工发现问题更快捷、更及时，同时还能监督养老机构内养老服务的提供情况，也解决了养老纠纷中证据收集困难的司法困境。

（四）建立养老纠纷的司法救济机制

如前所述，针对司法实践中养老纠纷存在的一些突出问题，比如：侵权事实认定困难，证据采集困难，诉讼时间长等问题，我国在司法实践中可以借鉴一些外国的司法经验，特别是一些比我国更早进入老龄化社会的国家的经验。

笔者查阅多国关于养老纠纷的规定后，认为新加坡一些关于养老纠纷处理的司法实践很具有借鉴意义。新加坡《奉养父母法》规定成立专门审理老年人权益纠纷的“老年人法庭”，并规定了不同于普通案件的程序和制度，包括一系列有利于老年人的诉讼规则，例如较为灵活的举证责任制度，不受严格的证据规则约束的老年人证据规则等等。［5］我国可以参考新加坡的司法规定，在司法实践中改革养老纠纷的司法救济制度。