基本公共卫生服务补助资金管理研究

朱淑波

（农安县卫生健康局，吉林 长春 130200）

2019年国家正式启动了医疗卫生体制改革工作，此次医改的总体目标就是要建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，同时为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。建设四位一体的基本医疗卫生制度，包括覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系以及药品供应保障体系。加强公共卫生服务体系建设是四位一体的基本医疗卫生制度的重要内容，也就是要建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生等专业公共卫生服务网络，全面完善以基层医疗卫生服务网络为基础的医疗服务体系，实现公共卫生服务功能，提高公共卫生服务以及突发公共卫生事件的应急处置能力，促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务。

一、基层医疗卫生机构基本公共卫生服务补助资金管理的重要性

（一）基本公共卫生服务补助资金的财政投入逐年递增

随着新一轮医疗卫生体制改革的推进和持续发展，政府的投入不断增加，基本公共卫生服务补助资金的投入也逐年增长，中央财政分配转移支付资金时，主要考虑各地实施基本公共卫生服务常住人口数量、国家基本标准、中央与地方分担比例等因素。基本公共卫生服务经费人均补助标准从2009年的15元增加到2021年的人均79元，13年间人均补助标准增加了426%。以某县114万常住人口，共有36个基层医疗卫生机构，按照2021年人均79元的人均补助标准计算，平均每个基层医疗卫生机构每年管理和使用的基本公共卫生服务补助资金就达250万元之多。个别规模较大的乡镇，服务人口数要达到6.5万人到10万人之间，以服务人口数6.5万为例，此乡镇卫生院2021年管理的基本公共卫生服务补助资金金额就要达到500万元以上。

同时，国家鼓励各地方政府根据本地经济发展水平和突出的公共卫生问题，在完成中央规定服务项目内容的基础上，增加公共卫生服务内容。同时在确保国家基本标准足额落实到位的前提下，各地可适当合理提高保障标准，增加保障内容，由地方承担增支部分。所以部分地区在一定程度上又增加了相应的地方财政投入的补助资金。

（二）医疗服务收入逐年增加

在医疗卫生事业快速发展和医疗服务能力不断提升的同时，基层医疗卫生机构的医疗服务收入和资产的积累也越来越多。每个乡镇卫生院每年的医疗服务收入少则几十万元，多则成百上千万元，医疗服务收入的增加也加大了资金管理的难度。

多渠道资金的聚集，使基层医疗卫生机构的资金管理额度达到了有史以来较大的规模，所以资金管理工作就显得尤为重要，特别是基本公共卫生服务补助资金额度之大、使用之特殊、管理之严密，得到了国家的高度重视，2019年财政部等四部委又重新修订了《基本公共卫生服务补助资金管理办法》，更加彰显了基层医疗卫生机构加强补助资金管理的重要性。

二、基层医疗卫生机构基本公共卫生服务补助资金管理存在的问题

为了确保基本公共卫生服务补助资金科学合理使用，充分发挥财政资金的医疗保障作用，国家逐年加大督导检查范围和力度，各级卫生行政主管部门和财政部门也下大力度对公共卫生服务补助资金进行考核和监管，但在监管考核力度不断加强的情况下，补助资金的管理仍然存在很多问题，除了补助资金主体责任落实、预算安排等问题外，基层医疗卫生机构存在的资金管理问题，主要表现在财务管理工作不规范上，特别是会计基础工作不够扎实，造成了资金管理的乱象。具体表现在以下几方面。

（一）财务管理意识匮乏

基层医疗卫生机构地理位置基本上都分布在乡镇政府所在地，村卫生室还分布在各村屯，它的主要职能是面向本机构服务辐射区域的居民提供基本公共卫生服务和基本医疗服务，它的特点是规模小、人员少，相对于公立医院，业务收入水平较低，综合管理水平较差，而且管理者大部分是与医疗业务工作出身，缺乏财务管理方面的知识，所以管理者往往只重视业务工作的管理，认为财务只是个后勤部门，钱不花丢就可以了，财务管理意识淡薄。长时间松散的管理意识造成了基层医疗卫生机构财务管理工作的不规范。

（二）财务人员短缺，会计工作基础薄弱

基层医疗卫生机构财务人员短缺，特别是专业财务人员配备严重不足。一些财务人员的主要工作不是财务管理，而是从事医疗、护理、检验等工作，财务管理工作只是兼职在做，有的财务人员身兼数职。而卫生院每年的招聘名额只能留给医护调等“前线”人员，没有招聘专业财务人员的指标。在职财务人员大多数没有经过正规财务理论知识的学习，专业素质参差不齐，并且因兼职工作，财务管理工作的精力不足，所以造成基层医疗卫生机构会计基础工作的薄弱、公共卫生服务补助资金管理方面问题频出。主要有以下几方面。

第一，原始凭证不完整、不规范问题。如：外来原始凭证要素不完整，原始凭证上单位名称不是单位全称而是单位简称、大小写金额不相符、金额有涂勾现象、凭证缺少印章等；票据审签手续不完善，经济业务经办人、财务审核人、审批人等重要审签环节缺失，有的已报销票据只有经办人签字或审批人审签等现象；资金支出依据不充分，差旅费报销单只附车船票等，没有相关出差依据文件；宣传材料以白条列支等现象。

第二，采购业务流程及监管环节不规范问题。如：不能够按照政府采购的要求办理政府采购业务，印刷品、宣传品等大批量采购业务没能履行政府采购程序而自行采购；一般库存物品采购的出入库管理程序不完善，缺少验收监管环节，购买试剂耗材、办公用品等没有履行验收审核手续，没有填制验收入库单，有的虽然形式上有出入库手续，但验收入库存单由采购人填写，监管环节形同需设。

第三，超出基本公共卫生服务补助资金使用范围列支问题。《基本公共卫生服务补助资金管理办法》明确要求，项目资金不能用于基本建设、大型设备购置等支出，而有些基层医疗卫生机构使用基本公共卫生服务补助资金采购大型医疗仪器设备，甚至有的用于基本建设支出；还有的单位将基本医疗业务消耗的卫生材料、办公用品等支出，列入基本公共卫生服务补助资金中。

第四，会计凭证装订不规范问题。按照《会计基础工作规范》要求，每本会计凭证装订的厚度不能超过2.5厘米。但实际工作中凭证超厚装订现象严重，并且记账凭证附件折叠不整齐，有掉页现象，还有的单位为了凭证装订整齐美观，对凭证进行切割，造成凭证被切掉、缺失内容的现象；记账凭证与原始凭证不能一一对应，存在两张记账凭证对应相同原始凭证，分不清对应关系；会计凭证封面信息填写不完整，原始凭证张数等主要信息缺失，有的单位会计凭证封面无任何内容等。

第五，会计核算不规范问题。财务人员对基层医疗卫生机构执行的会计制度、财务制度等掌握不牢，理解不透，出现会计核算不规范、科目使用不正确、基本公共卫生服务补助资金不独立核算的现象，有的单位还存在会计制度执行错误的现象等。

（三）财务管理制度建设不完善

基层医疗卫生机构由于规模较小，对内部财务制度建设的重要性认识不够，财务人员不也知道如何建立本单位的财务管理制度，即使建立了相关制度也是残缺不全，如制度内容不全面，不能够覆盖财务工作的各方面和各管理环节，有的只有框架结构，不能够根据本单位的实际管理状况建立财务管理制度，操作性不强，照抄照搬现象严重；有些即使建立了制度，也不严格执行等现象。

（四）财务人员不能做到业财融合

基层医疗卫生机构的财务人员思想还停留在传统的事后会计核算上，也就是说在经济业务完成后由业务经办人员将相关资料交予财务人员，进行会计核算，财务人员就完成了本职工作。认为基本公共卫生服务项目的业务工作与财务管理工作不相关，不主动了解项目的业务工作内容，所以不能明确判断出补助资金支出范围的合理合规性。

这些问题的产生向我们发出了信号：基层医疗卫生机构管理意识的匮乏、人员短缺、业财脱节、管理制度不健全不完善，造成了会计基础工作日常管理的不规范，这也是导致基本公共卫生服务补助资金管理出现问题的一个非常重要的原因。所以在强化补助资金管理责任落实、预算安排方面的资金拨付及时、足额、合理分配的同时，提升补助资金使用单位的经济管理能力和会计基础工作水平，建立和完善各项财务管理制度势在必行。

三、基层医疗卫生机构加强公共卫生服务项目资金管理的对策

为了让基层医疗卫生机构基本公共卫生服务补助资金管理水平得到提高，在强化补助资金管理责任落实、预算及时足额安排的同时，还要提升补助资金使用单位的经济管理能力和会计基础工作水平，建立和完善各项财务管理制度。

（一）加强组织领导，提高财务管理意识

卫生行政主管部门是基层医疗卫生机构的直接领导机构，卫生行政主管部门要从提高区域卫生财务管理水平的角度狠抓落实，特别是要提高基层医疗卫生机构领导干部的财务管理意识，从廉政教育角度对基层领导进行思想引导，知晓遵守财经纪律的重要性，使他们“不敢违规、不愿违规”；从业务培训角度对领导进行财务管理知识的培训，熟悉和掌握财经法律法规和财务管理制度，让领导者意识到只有懂业务才能会管理。所以只有领导者有了意识和能力，才能提升机构的会计基础工作和财务管理水平，从而使基本公共卫生服务补助资金管理的诸多问题彻底得到解决。

（二）加强基层财务人员培训，提升会计基础工作水平

基本公共卫生服务补助资金的使用机构大多数是基层医疗卫生机构，基层财务人员年龄结构偏大、专业财务人员比例极低、人员流动性大、缺少基层财务人员的引入机制等等多种原因，造成财务人员的业务管理水平差距大。针对这些问题，各级卫生行政主管部门要建立财务人员业务培训机制，并做到“横向到边，纵向至底”的培训模式，让基层财务人员人人都有参加学习的机会，使新的财务会计制度的变更以相关财经管理政策的变化能够得到很好的贯彻执行。同时加强在新政府会计制度下专项资金管理培训，领会国家最新基本公共卫生服务补助资金管理政策、预算管理要求、绩效评价标准、内部控制和会计核算方法等，提升基层医疗卫生机构基本公共卫生服务补助资金的管理能力。

在主管部门抓培训促管理的同时，要轻监管考核，重指导纠错，以“监管考核为手段，指导纠错为目的”，最终达到基层医疗卫生财务管理水平整体提升的目标。

例如：某地区基层医疗卫生机构，全部承担基本公共卫生服务项目工作，在资金管理上也存在财务管理欠缺和会计基础工作不规范等问题，于是启动了三年的基层医疗卫生机构会计基础工作规范化评价项目。制订基层医疗卫生机构会计基础工作规范化考核实施方案，用“以评促建”的考评模式，有计划、分步骤地对基层医疗卫生机构的财务管理工作进行规范。

此地区卫生行政主管部门，积极组织全地区县区级卫生行政主管部门领导、基层医疗卫生机构领导以及财务人员以会计基础工作规范化管理为主线，结合基本公共卫生服务补助资金管理和提升财务管理工作意识等方面内容，进行全员培训，并组织专家团队，开展对基层医疗卫生机构会计基础工作的评价，采取了“两专家+一机构”的多对一指导模式，进行逐个机构的评价指导。并且每年考评结束，对考评情况进行全面总结，针对考评中发现的问题进行全员培训。经过三年来的监管，使全地区基层医疗卫生机构的会计基础工作规范化水平有了跨越式的发展，无论是记账凭证附件的完整性、凭证装订的规范性、项目资金支出的合理性还是会计制度执行的正确性等方面都有较大的改善，使全地区的财务管理整体水平有了大幅提高，从而助推了基本公共卫生服务补助资金管理水平的提升。

（三）加强财务管理制度建设，提升基层医疗卫生机构财务管理能力

各级卫生行政主管部门要根据国家有关规定，并结合本地区实际，进一步修订基本公共卫生服务补助资金管理办法，确保项目执行单位对项目资金“会使用、合理用、高效用”。并监督基层单位完善各项财务管理制度。建议各基层医疗卫生机构根据地域经济发展状况，从本单位工作实际出发，结合本地财政部门相关财务管理办法等地方规章，对本单位各项财务管理制度进行细化，比如：可充分考虑各地交通方式、路途远近等影响差旅费的主要因素，结合本地财政部门的差旅费管理办法及项目执行实际工作需要，制定本单位的差旅费管理制度。

（四）加强业财融合，促进财务管理水平的提升

业财融合是新时代财务人员转型的方向，由传统的会计核算向致力于业务发展转变。财务人员应加强对基本公共卫生服务项目内容的学习，并加强财务部门与各业务部门间的沟通协调工作，同时要将基本公共卫生服务补助资金的管理要求向相关业务部门进行培训、传达，并及时通告补助资金拨入及使用进度等，业务部门要在项目资金使用前积极与财务部门沟通，使基本公共卫生服务补助资金使用合理规范，共同推进基本公共卫生服务项目工作的开展。

四、结束语

以上是笔者在基本公共卫生服务项目工作开展以来以及日常财务管理工作中，对提高基本公共卫生服务实补助资金管理水平上的一些体会和建议，“基础决定高度，细节决定成败”，望各级卫生行业的会计同仁也会在基本公共卫生服务补助资金管理和使用过程中，从基础抓起，研究总结科学合理的管理思路，使基层医疗卫生机构会计基础工作与基本公共卫生项目资金的管理水平同步提升。