加强财政农业专项资金财务管理相关思考

刘禹岑

（四川省饲料工作总站，四川 成都 610041）

一、引言

近年来，各级财政部门不断加大对农业农村发展的投入力度，2016年至2019年，全国财政一般公共预算累计安排农业农村相关支出6.07万亿元，年均增长8.8%，高于全国一般公共预算支出平均增幅。但农业项目管理机制还不够健全，为农村发展带来了不利影响。如，绩效管理考核指标设置不够合理；项目资金管理不规范；挤占、挪用项目资金，影响资金效益发挥等等。因此，财政部门需要认真审视、逐一分析这些问题，在之后的推进过程中逐一进行解决。

二、财政农业专项资金财务管理存在的问题

（一）项目预算刚性约束不足

预算编制是预算管理全流程的管控起点和执行依据，一些预算单位的预算意识不强，将项目预算编制的工作全部交给财务部门，项目执行部门没有参与到项目预算编制工作中，使得预算编制缺乏科学论证和测算；同时，依靠“基数+增长”的预算编制模式，会导致预算编制不够完整、准确甚至脱离实际。近年来，审计署披露的中央及地方部门年度收支审计报告中均指出，无论中央还是地方都存在基本支出和项目支出界限不够清晰的问题，基本支出具有“项目化”倾向，有的部门将基本支出作为项目编报，还有的部门在基本支出和项目支出间自行调剂使用预算资金［1］，预算编制的管控基础没有夯实。

（二）项目统筹整合机制不够完善

财政农业资金涉及多个行业领域和多个层级，利益主体诉求多元，不同的项目管理诉求存在较大差异，项目投入渠道多样化，这些因素都对农业项目财政资金管理提出了新要求，特别是行业领域之间、层级之间和地区之间的差异，对政策的协同配合提出了更高要求。各级各地在探索建立涉农资金统筹整合的长效机制方面取得了一定成效，但涉农资金投入碎片化、条块化的问题仍然存在，农业投入分散在农业农村、林业、水利、自然资源等多个领域，一定程度上造成资金重复投入、交叉投入和资金效益较低等问题。

（三）项目的财务管理水平差距大

目前，大多农业项目管理办法对项目财务管理的指导性不足，项目财务管理水平的高低更大程度上取决于财务人员的专业素养，影响了会计核算准确度的提高。部分单位存在弄虚作假的行为，通过打“白条”、代开发票等方式挤占、挪用专项资金，还有部分单位没有设立专账对财政农业专项资金进行核算，对项目后续审计、绩效评价产生了不利影响。从项目实施的真实情况来看，专项资金不能及时到位的情况时常出现，部分地方财政部门特别是县一级的财政部门专项资金下发不够及时，存在资金滞留的现象，甚至有将项目资金拖延至最后一季才下发的现象，还有的项目资金存在指标到账而实际资金没有到账的情况。

（四）项目绩效评价不到位

项目预算绩效评价精细化程度不够，预算绩效评价缺乏刚性约束。一些项目预算没有明确的考核制度和评估标准，绩效评价指标设置不够科学，执行时的评价基础和依据也缺少科学性，预算执行的动态监控力度不够，支出的随意性较强；一些部门对预算执行中出现的问题问责追责不到位，没有形成刚性约束；项目的绩效评价不到位导致预算绩效评价对次年预算的约束力度减弱。

三、加强财政农业专项资金财务管理的措施

（一）增强农业专项资金预算管理的刚性

增强专项资金预算管理的刚性应从两个方面着手。

第一，保证预算编制的科学性。农业专项资金作为国家重点投入用于专门途径的资金，无论是下级申请立项还是上级直接下达，都应根据项目的前景、周期及社会经济效益合理做出资金安排，减弱预算编制的随意性，保证相关部门在安排资金时做到物尽其用。各部门应该加强配合与协调，进一步规范农业项目的预算管理，确保预算编制的真实性、科学性，增加专项资金的使用价值［2］。

第二，保证预算落实到位。农业专项资金的预算申报与审批，一般需要经过复杂的流程并最终反映到各级财政预算中，无论资金来自哪个上级归口部门，最终都是源于财政资金，因此，必须严格落实预算，不能有半点马虎。当专项资金经过批复之后，管理部门与实施单位必须立即开展落实工作，根据批复预算的内容和要求严格实施，杜绝自行调整、变更的现象出现，如果有特殊情况，应按照相关规定向上级报告。

第三，做好结余资金管理。对于各农业项目实施后可能存在的剩余资金，应按相关要求进行处理。如，上缴下拔单位、经预算批复单位同意后转作他用等，杜绝私自处理、变相“消化”。

（二）完善农业专项资金项目统筹整合机制

结合农业专项资金来源多元化的实际情况，从主管部门到实施部门都应高度重视专项资金项目的统筹整合机制建设。首先，要发挥地区农业主管部门的主观能动性，对下属部门或相关单位的专门项目进行定期收集整理、汇总研究，并根据重要性原则对各类项目进行轻重缓急排序，在申报端口就保证有序性，避免资金集中到某一领域，造成浪费。其次，根据“分级管理”的相关原则，各地区由农业行政主管部门牵头，对本地财政、农业农村、林业、水利、自然资源等多个领域的专项资金申请、下达情况进行定期梳理，进行项目申请、审批、实施情况的盘点。最后，做好实施单位的调研与检查工作。实施单位指与农业农村发展相关的具体单位，应由本地单位（如农业农村主管部门）牵头，联合各归口管理单位、资金下达单位和监管单位，共同对进行中的项目与已完成项目的资金情况进行定期检查，并建立联合工作组对重大项目进行专项审计或项目后评估，确保项目资金科学有序的使用。

（三）提升农业专项资金的财务管理水平

第一，在预算管理基础上做好专项资金的精细化管理。管理农业专项资金必须设立专门的部门、安排专门的人员，坚持“专项核算、专人管理”的原则，加强对项目的核算管理，严格控制和把握相关项目的成本、支付进度。项目实施部门和财务资金管理部门应该规范审批制度，加大对支出原始凭证的审核力度，避免出现打“白条”、开虚假发票的现象，有效加强财政农业专项资金财务管理。第二，注意资金的规范使用。一方面，应该规定专项资金的使用范围，对资金使用情况及时进行检查，不得改变相关用途，影响到资金的使用价值；另一方面，应该全面推行国库集中支付制度，通过采购平台进行大宗采购或通过招投标方式进行收付。第三，相关项目实施单位要杜绝滞留、延迟下发专项资金的行为。项目所在地的财政部门或项目主管部门应该根据项目建设进度下发资金，管理部门在收到专项资金以后，应该立刻将资金下发到相关的项目实施单位，不能以任何形式、任何方式滞留专项资金［3］。

（四）严格进行项目经费的绩效评价工作

第一，不断完善绩效评价指标体系，健全以农业项目资金绩效为导向的考核机制，提高农业项目资金使用效益。考核要突出体现资金使用单位、下级管理部门的相关责任，以压力与动力并存的方式，将责任风险与利益挂钩，确保能够增加效益；对在绩效监控中资金执行效益不高的项目予以资金收回或削减，对实施情况不好的项目予以资金调减或取消，切实保障农业项目资金的使用效益。第二，要注重事中管理。农业项目周期往往较长，进行事中专项资金管理可以有效弥补过程控制中的疏漏，确保专项资金不会“跑、冒、滴、漏”。及时的过程管控可以很好地避免项目结束时才发现项目无法达到预期效果的情况出现。第三，对专项资金的绩效管理要与对项目实施后的及时评价结合起来。由于农业项目的实施关系到地方“三农”事业的发展，因而资金使用效益评价的指标设计不能仅包括经济指标，而应更多地考虑社会指标，可以参照行政事业单位绩效评价的做法，引入满意度与脱贫相关考核指标结合的方法。

四、结语

加强农业专项资金管理既关系到我国广大农村地区的基础建设，又与开展“三农”工作，实现乡村振兴紧密相关。农业专项资金的相关管理部门与实施单位要着力于规范资金的预算管理工作，统筹管理、使用农业专项资金，加大相关部门对专项资金的管理力度，坚持专款专用原则，规范资金的支出管理，做好专项资金的绩效评价，提高农业专项资金的社会效益及经济效益。