基层法院加大先行调解制度推进的意义

吴丽涵

（江苏禾邦律师事务所，江苏 常州 213000）

一、我国调解制度的历史与现状

（一）我国调解息讼的历史发展

通过调解制度来定纷止争在我国自古有之，古代主要分民间调解和官府调解。早在《周礼· 地官· 调人》中便记载：“调人掌司万民之难而谐和之”，可见从西周时期起统治者已很重视民间调解的作用了。集中华法系之大成的《唐律疏议》中规定了三种离婚方式：协议离婚、仲裁离婚和强制离婚，卷十四第一百九十条规定：“诸犯义绝者离之，违者，徒一年。若夫妻不相安谐而和离者，不坐”。“和离”“不坐”等可视为夫妻间协议离婚，法律不可强制干涉，也间接显示了民间宗族调解介入的可能性。《大清律例》规定，轻微犯罪、妇女犯罪可以送交宗族，责成宗族管束训诫，特别是婚姻、继承争端也大多批转宗族处理，“阖族公仪”。［1］在南京国民政府时期颁布的《民事调解法》，作为将调解制度化的先驱，有着近代化的制度特征，在主体、场所、强制性、程序诸方面都表现出规范化的路径取向。［2］从抗日战争结束至新中国成立前夕，一些解放地区也相继颁布民间纠纷的调解制度，如1949年华北人民政府颁布的《关于调解民间纠纷的决定》、天津市人民政府颁布的《关于调解程序暂行章程》。［3］综上，我国数千年的法律调解制度的发展，从封建社会统治者“以和为贵”“无讼”等用以维持社会稳定、强化封建统治的手段，到新中国成立前夕“为民解忧”“意思自治”等维护民众切身利益的制度的转变，可见调解制度因符合我国历史社会发展的需求而持续存在，并随着社会文明的进步而不断演化。

（二）我国目前的调解法律制度

我国目前调解制度有非诉调解和诉讼调解，非诉调解即为我国《调解法》《调解法解释》对人民调解委员会及其相关制度的规定。诉讼调解的规定则分布在我国《民事诉讼法》及相关司法解释中，具体有我国《民事诉讼法》第九十三至九十九条规定的法院主持调解时应遵守的各项原则及调解书的效力，第一百二十二条规定的先行调解制度，第一百四十二条规定的法庭辩论终结后判决前可进行调解的情况；《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第四条规定法院在征得当事人同意的情况下，可在答辩期满前进行调解；我国《民事诉讼法解释》第一百四十二至一百五十一条规定的调解中的自愿、合法原则，以及不适合调解的排除事项和其他特殊情况的进一步解释；我国《最高人民法院关于审理简易程序若干规定》第十四条规定：“婚姻家庭纠纷和继承、劳务合同纠纷、交通事故和工伤引起的权利义务损害赔偿纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、合伙合同纠纷、诉讼标的额较小纠纷等”民事案件在开庭审理前应当先行调解。

另外，最高人民法院为了强化调解工作的推进，促进调解制度进一步发挥其在社会主义法治建设中的积极作用，曾先后出台多个意见。其中《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（以下简称《意见》）就强调“调解优先、调判结合”对于我国法治建设工作的重要性，是维护社会和谐稳定的必然要求，是充分发挥人民法院职能作用的必然要求。该《意见》第八至十二条强调努力做好诉前调解、强化立案调解、探索庭前调解、抓好委托调解和协助调解、大力做好再审调解等工作。

最高人民法院新闻发言人孙军工曾指出，在当前社会转型期，社会矛盾进入易发、多发期，纠纷解决不能仅靠法院，应当构建科学、系统的诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制。因此，最高人民法院在2009年7月24日发布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，该意见鼓励各机关各团体及其他相关组织，积极参与纠纷解决，不仅强化了纠纷解决机制，更为2012年“先行调解”制度载入我国《民事诉讼法》作了前期铺垫和立法准备。

综上观之，我国从古至今都注重调解制度在解决民事纠纷时的法律应用，重视以调解制度加快解决当事人的纠纷，保障当事人的最大利益，并减缓法院案件堆积的压力，提升结案率。本文主要针对我国《民事诉讼法》第一百二十二条“先行调解”制度在基层法院推进实践的现状和积极意义进行简单论述。

二、先行调解制度的现状

（一）我国《民事诉讼法》第一百二十二条先行调解的定性

2012年我国《民事诉讼法》修正后，第一百二十二条规定：“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。”以此为标志，“先行调解”作为一种法律程序和制度正式载入我国社会主义法制建设的体系。那么我国《民事诉讼法》第一百二十二条规定的“先行调解”中“先行”和“调解”的性质分别是什么，要作明确的定义和严格的区分。“调解”要区别于我国《调解法》规定的人民调解制度。“先行”要明确是“诉前先行”还是“开庭前先行”。关于此问许少波在《先行调解的三重含义》一文中认为，“先行”是“当事人向法院提起诉讼后至正式立案受理前”的阶段，“调解”是与我国《民事诉讼法》第一百四十二条、第九十三至九十九条规定的诉讼调解相区别的，即“作为诉讼调解与非诉讼调解交错的先行调解”。［4］

（二）现阶段先行调解制度的司法实践

民事调解制度在司法实践中的运用及意义自不必赘述，那么我国《民事诉讼法》第一百二十二条规定的“先行调解”制度于中国特色社会主义法治建设有哪些重要意义是值得法律工作者思考的一个问题。近期一些基层法院为了缓解诉讼堆积压力，在立案时规定，“非民间借贷案件或非诉讼标的额巨大的案件不直接立案的，可先接受调解”。对于此项规定是否与我国《民事诉讼法》《最高法登记立案若干问题的规定》中关于人民法院应当对符合起诉条件的案件当场登记立案的规定相矛盾本文暂且不论。

首先，为何民间借贷案件可以直接立案，这源于民间借贷案件法律权利义务关系明确，并且也是民事法律纠纷中最普遍多见的案例情况，而立案后的诉中保全也是对案件权益受损方的最大保障，因此民间借贷这种直接涉及财产的纠纷案件是有必要直接立案的。另外，一些基层法院虽作出上述限定，但也并非一刀切模式。比如在某甲诉某乙美容院侵犯其生命权、健康权、身体权一案，由于该案原告受侵害发生于2014年，原告一直在被告指定的医院接受激光恢复手术治疗，被告给予费用报销，后因原告2017年怀孕生产必须暂停治疗，但哺乳期结束后恢复治疗产生的费用被告却不予认可。因原被告间纠纷已久又无法私下达成协商，遂法院认为需要直接立案，通过一审庭审中调解，原被告达成一次性赔偿协议，最终该案以调解结案。由此可见，一些基层法院在立案机制上建立了初步的遴选模式。

其次，对于不能直接立案、可先接受调解的案件法院是以什么流程操作的呢？一般基层法院会将案件交至法院窗口旁设置的人民调解室，由人民调解员先进行非诉调解，调解不成再由法院立案走诉讼程序处理。人民调解员对于可调解的案件会先出调解协议再对接法官出民事调解书，无需当事人持人民调解协议书去法院申请司法确认，由人民调解委员会和法院内部衔接，赋予文书既判力和强制执行的依据，以节省当事人维权的时间成本，提高办事效率，节省诉讼资源，从而快速有效地解决当事人的矛盾纠纷，维护当事人合法权益。例如某丙诉某丁公司劳务合同纠纷一案，某戊诉某己买卖合同纠纷一案，皆是通过“先行调解”的模式在最短的时间内使原告的经济权益得到救济的。先由人民调解员进行调解，再由法官出具调解书的过程，实现了现有非诉调解制度和诉讼调解制度的有机衔接，于当事人是一次性调解结案，于法院是实践了一次从非诉转向诉讼的程序。

一些基层法院对于非民间借贷或非诉讼标的额巨大的案件采用“先调解”的做法正是对我国《民事诉讼法》第一百二十二条规定的“先行调解”的实务贯彻和具体实施及实践拓展，而我国《民事诉讼法》一百二十二条也正是这一做法的法律依据。“先行调解”作为一种新的民事争议解决方式，从程序上讲既有别于审理程序，又与审理程序有着密切的联系。［5］

三、基层法院推进先行调解的意义

（一）司法实践意义

前述已对基层法院关于非民间借贷案件或非诉讼标的额巨大的案件采用“先调解”的性质作出判定，即为我国《民事诉讼法》第一百二十二条规定的“先行调解”。但关于“先行调解”制度，在2012年民诉修正案将之首次载入我国成文法规定，后续并未有司法解释就“先行调解”案件的适用范围、具体实行程序、文书既判力等作出细化规定，仅就该制度以第一百二十二条的形式作了原则性规定。当然该原则性规定首先是在符合我国《民事诉讼法》第一百一十九条起诉条件的前提下，再遵从我国《民事诉讼法》第九十三条、第九十六条的调解自愿合法原则。在此立法背景下，一些基层法院对我国《民事诉讼法》第一百二十二条“先行调解”的实施尚属初步摸索阶段，在仅有原则没有具体实施细则和具体条文规定的情况下，如何避免司法资源重复浪费，如何避免当事人纠纷久拖不决而扩大权益的损害，如何寻找法理支撑，如何灵活运用法律原则实现普遍正义和程序正义，是法院需要注意的事项，是法学研究需要关注的命题，是立法者需要考虑的范畴。

我国《民事诉讼法》设立“先行调解”的目的在于分流案件，并作为法院进行立案前调解的合法依据，提前解决当事人之间的诉讼纠纷，这在现阶段我国司法资源紧张的情况下，对节约司法资源也起着重要的作用，也是我国全方位、多样化的调解制度的进一步完善。［5］而一些基层法院对于“先行调解”制度的推进则更进一步促进“先行调解”制度的发展，将这一重要制度并非停留于法律文本上，而是付诸实践，在保障民事权利主体利益的同时减轻法院诉讼压力，合理优化社会诉讼资源的立法目的得到初步的实现。

（二）推动社会主义法治体系建设的意义

基层法院对于我国《民事诉讼法》第一百二十二条的实践应用，实现了对现有非诉调解和诉讼调解制度的有机衔接和转换，既是对我国现有调解制度的实践运用，也是对未来建立“先行调解”制度的模式探索，更是对最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制若干意见》指导建议的贯彻与响应。

随着未来我国《民事诉讼法》第一百二十二条一系列规则制度的建立，民事法律的形式合理化程度越来越高，我国民事诉讼法律的确定性也随之提升。正如郑成良曾论证，唯有形式合理化的法律制度，才能够提供合理化的确定性，而唯有合理化的确定性才能支撑起法治的大厦。［6］那么，近期一些基层法院“对于非民间借贷或非诉讼标的额巨大的案件不直接立案的，可先接受调解”的规定，其实是对我国《民事诉讼法》第一百二十二条“适宜调解”范围的限定。虽然，该规定不是可以普遍适用的规范性法律文件，但在一些适用的法院，该规定初步明确了我国《民事诉讼法》第一百二十二条“先行调解”的受案范围，受案范围的明确使得“先行调解”得以落地，使得更多的当事人在维权时可以选择间于诉讼和非诉的中间渠道进行调解。

尽管，该规定不能保证所有向法院提起民事诉讼的当事人能在第一时间解决纠纷，但基层法院对“先行调解”制度的推进可以保障更多的权利主体免于诉讼程序冗长的等待，使权利得到快速的保障，即法律制度的形式合理性虽然难以达到完美的程度，偶尔会牺牲个别实质的合理性，但是可保障多数人的普遍正义得以实现。因此，作为对我国《民事诉讼法》第一百二十二条规定的司法实践试验成果，有利于未来立法者对“先行调解”具体受案范围、调解运作程序、非诉与诉讼调解的衔接等细则作出进一步规定。这一系列“先行调解”细则的完善有利于我国民事调解制度体系的建立和发展，有利于我国社会主义法治体系的完善，更有利于我国法治实践实现普遍的程序正义。