《民法典》中的新土地法改革探讨

林淼枬

（广州中医药大学资产与实验管理处，广东 广州 510006）

土地法的改革对于我国土地管理制度来说，是一种较大的调整，它的重要意义和重要价值已无须赘述，对此，我们需要认真研究并厘清其中的内容，以加深对其的理解。

一、《土地管理法（修正案）》的时代意义与基本原则

在国家的制度中，土地制度在其中属于基础性的制度，2018年对我国的土地管理法进行了修正，归纳总结了以前出现的问题和进一步的解决措施，在修改过程中以坚持正确方向、坚持问题导向、坚持制度创新等为基本原则。

（一）坚守方向明确。以中共中央和国务院关于土地管理法的合理规划为基础来修正《土地管理法》，本轮《土地管理法》的修改选择参考了现在的土地管理法对于土地所有制的规定，更加全面地、全方位增强了对人民的永久基本农田的管理办法不能影响到人民的直接利益，国家制定出补偿标准，《土地管理法》在农村土地管理办法的问题上，体贴人民，在利益上面赔偿不会减少[1]。为人民的利益着想，是坚持解放思想与实事求是，一切要为农民与人民群众、从我国的持续性发展出发，来进行改革和推进修正法案，保证此次正确的法律修改方向。

（二）坚守问题引导方向。在新《土地管理法》中，国家为了使集体经营性建设用地走向市场化的困难消除，去除了过去农村的土地必须征为国有才能市场化的法律障碍；使得土地征收的法律步骤更加完善，从而限制了能够征收的集体土地的所有信息，完善了社会稳定的风险评测，先签合同再报征地的审批等法律步骤。

（三）坚守制度规格的创新。全方位了解农村土地制度改革几项试点经验，以此为基础，要求掌握党的十九大精神和有关法律，在全方位总结了农村土地改革制度中几项试点的经验基础上，通过测试，全方位去了解和落实创新意识，了解土地征收政策、集体经营性建设用地等制度，更新和修改有关法律条文。永久农田保护政策、土地监管等经过实践检验过的制度，尽快通过法律予以明确。另外，对于“多规合一”的政策，能使得其规划体系建立等制度，在法律的建设上取得一定的空间。

为了有效应对我国当前的社会主要矛盾，党的十九大报告中提出了协调区域发展和振兴乡村以及建设生态文明等发展战略。正是因为上述问题的出现，土地管理方面配套的制度和法律法规一定要详细完备，让土地资源在实现经济社会充分发展中的重要作用充分发挥出来，要对新时代出现的新情况新问题作出新的判断和选择，来调整基础农地关系，并实现城乡融合发展战略的升级，从更深层次把握新时代土地管理法中出现的主要问题，确保在时代转型和制度变迁中，让土地管理更具科学性与现实针对性[2]。对此，在《土地管理法修正案（草案）》的立法说明中，国家自然资源部部长陆昊提到，对于农村土地制度的改革，不管是站在哪一个角度来看，这次修法具有重大的意义：一是对土地改革的决策部署，党中央和国务院要对其进行全面落实；二是对农村土地制度改革试点成果进行认真总结的前提下形成立法修正案，以便使其能有效应对时代的需求和历史任务。我们必须要进一步坚持，更好配置计划和市场关系中的各种土地资源，让公权力与私权利协调下的土地利益能实现平衡，这也是该法修订的一个主要价值。

二、《土地管理法（修正案）》的主要内容

具体分为：

（一）对农业农村主管部门来负责宅基地的改革与管理进行了明确

对党和国家机构的改革精神进行落实与深化，同时规定，国务院农业和农村主管部门将负责全国农村住房改革，并对农业农村主管部门负责宅基地监督管理与行政执法等方面的内容进行了明确[3]。对一户一宅的基本管理制度继续坚持并落实，加入了户有所居的规定，将宅基地的审批权下放，对于已经进城落户的农村村民，允许其自愿有偿退出宅基地，对农村集体经济组织及其成员进行鼓励，使其对闲置宅基地与闲置住宅进行盘活利用。

（二）集体经营性建设用地允许直接入市

如果根据其总体土地使用计划和城乡规划确定其经营用途为工商用途，并依法进行注册，则土地所有人可以采用出让和租赁等方式。租赁给单位或个人使用，直接增加农民的财产性收入。这是对之前要求的重大变化，以前要求农村土地进入市场之前必须先征为国有土地。此外，在集体经营性建设性用地入市时，要求需要经过村民代表大会，取得三分之二以上的多数同意才算得上是真正的通过。多方实践证明，农村集体经营性建设用地入市的积极实施与推广，的确在推动城乡统一建设用地市场、增加农民收入、保障农村产业发展用地、提升农村土地治理水平等方面发挥了关键作用。另外农村集体经营性建设用地，可以快速推进农业户口人员转为城市户籍，更方便人口在农村与城市的落户。这项政策大力支持所有城市人口的户籍迁移，大大简化了政府办理户籍迁移的法律步骤，更是增强了户口落定的政策宣传，在网络上开启网上申请资格系统，提高农业户口落户率[4]。带动了超大特大城市和Ⅰ型大城市的积分落户政策的创新和修改，保证了社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

（三）对征地程序进行了规范

在征地之前政府要对土地状况开展调查并公示其信息，还要做好和被征地农民的协商工作，必要时还要进行听证会，与农民签订协议后才能将办理征地的申请提出，进而办理相关的审批手续，这有效保护了农民的利益。关于征地补偿方面，以前是根据土地的年产值来进行补偿，现在的补偿是根据区片的综合地价来进行，对于区片综合地价来说，除了要对土地产值进行考虑外，地理位置上的区位因素以及当地的经济实际也要考虑进去。

（四）对永久基本农田保护进一步强化

对有关条款中的“基本农田”修改为“永久基本农田”。要把永久基本农田具体落实到地块，国家的永久基本农田数据库要将其纳入进来并进行严格管理。依法划定永久基本农田后，未经授权不可改变目的，不允许有任何特殊的单位和个人存在。如果在选择地点时，出现国家能源、交通、水利和军事设施等关键建设项目无法避开永久性基本农田的情况，必须要转用农用地或者征收土地的，需要经过国务院批准才可以实施[5]。实施农用耕地的保护是国家管理办法的重要内容，以及县级的自然资源的管理内容，作为农村主管方，应加强对农用地的使用规范和规范农业设施，按照要求规划农用地的范围，增强管理农用地设施的方案力度，监督经营者一律依照法律协议，按约定进行农业设施的建设工作，将土地复垦的义务实施到位，落实退耕还林、还草等生态的工作，加强退耕地块和面积的工作力度，将其工作纳入土地调查当中，为国务院据实核减全省耕地保有量和永久基本农田保护任务提供基础支撑。如有违法违规占用农田的行为，依照法律及时进行组织并严肃查处，要共同采取法律措施，尽可能地减少违法行为，如有涉及违法犯罪的行为，应立即移送至有关机关追责问责。

（五）对乡村产业发展用地进一步保障

土地的总体规划应当对城乡生产和生计以及生态用地进行总体调整，以满足农村各种用地类型的基本需求，实现城乡一体化发展。年度土地利用计划应当合理安排集体建设用地。在集成统一中实现具体的目标达成，大家不是“局外人”，都是“局中人”，不让任何一个人掉队，共同走上富裕发展的道路。

三、《民法典》中对新土地法相关内容修订的成功之处

自党的十八大以来，制定了许多试点政策。试点项目的某些领域取得了良好的效果，具体可以参考修订不久的《农村土地承包法》和《土地管理法》。《民法典》对新一轮土地制度改革结果做出了强势回应。以改革试点取得的多方面经验和成果为中心，对于权利属性进行了修改。

首先，《民法典》重塑了农村土地产权制度，“三权分立”改革的基本精神得到了实际的体现。土地承包经营权对于农村基本管理制度来说是极其重要的，是集体土地所有制的“产物”。为了提高土地利用效率和农业现代化，以获得土地承包经营权。对土地承包经营权的转让、互换与出租（转包）、入股之间的法律效果进行了区分，并对其交易规则进行了不同的设定；《民法典》修改了“来自投标等”，这对于土地承包经营权的身份属性是一种纯化，它能起到对承包地保障功能的维系，又让土地经营权的制度功能得以继续坚持，有了光明的发展道路[6]。“房屋和土地的综合处置”规则增加了实现房屋土地抵押权的规则的复杂性。如果将房屋中的土地使用权抵押，则房屋中的建筑物的所有权将同时抵押。实现农民住房产权抵押时，针对不同的出让人，适用不同的交易规则。当受让人是集体经济组织的成员时，受让人可以拥有农民的所有权和土地使用权。抵押人分别失去房屋产权，包括使用房屋土地的权利。如果受让人不是集体经济组织的成员，则有两种选择：第一，受让人仅拥有农民的房屋所有权，同时获得租赁房屋土地的权利。因此，抵押人仅失去房屋的所有权。第二，受让人仅获得租赁农民房屋产权的权利。因此，抵押人不会丧失房屋的产权，而只会暂时丧失使用住宅产权的权利。

其次，《民法典》不再提及禁止耕地抵押，这就留出了充分的空间给农地金融领域。对于承包农户的财产构成而言，可以说是举足轻重、不可或缺的组成要素，由于农业生产的需要，在融资担保领域内要允许其进入。对此，《民法典》给予了肯定。以前在《农村土地承包法》中有一些相关性的论述，但刨除它以外，土地承包经营权保障了具体的融资规则，它还适用于《民法典》中关于担保物权分编的规定。例如，《民法典》第三百四十一条规定流转期限为五年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立。未经登记，不得对抗善意第三人。由上述分析可以得出，理想的状态就是不使用变价的方式，而是使用收益实行的方式，让土地经营权的流转收益来对债务进行清偿，这对于“无论承包地如何流转，都不能使农民失去承包地”的政策底线也是一种有效坚守。

最后，对土地经营权的具体内容进行了深层次的分解和剖析，让适度规模经营实现了较大的发展。要根据承包农户或集体和经营主体之间的土地经营合同来设立土地经营权，在5年以上流转期的，要进行登记。在一定程度上反映了这样一个问题，在这样的环境和趋势下，尽管受到一些规则和制度的限制，但是实体业务也算是在市场上继续站稳了脚跟，尽管规模和份额可能大不如前，但是保住了“星星之火”。在对土地经营权流转进行激活，并让流转方式实现创新的政策背景下，没有将土地经营权固化下来，作为一种实际的用益物权，但对于经过登记的土地经营权，给予其类似于物权的保护。经营主体同样能把自身依法取得的土地经营权进行融资担保。在相关的解释方面，习惯性把土地经营权看作是抵押融资过程中的标的物，抵押权的设立也使用登记对抗主义，抵押权实现后，没有经过法定程序，土地所有权的性质与土地用途不得改变。

四、结语

新土地法修改是从当前和今后长远进行考虑的，类似于以前提出的全面协调可持续的科学发展观一样，都需要考虑到整体和局部的发展，不能光顾着自己或者这一代人的满足和享受，还好考虑到以后的人和下一代、下下一代等的满足和发展，这都是需要考虑和兼顾的。土地制度在我国的历史非常悠久，新的土地法的“横空出世”是新一轮土地改革实施后一项最重要的立法盛事。有很多值得提倡和肯定的观点。