生态文明建设下政府环境责任的困境与出路

侯书平

（平顶山学院，河南 平顶山 467000）

一、生态文明建设中政府环境责任的法律规定

（一）政府环境责任主体和环境责任形式

与旧法相比，2014年我国《环境保护法》将政府环境责任主体从“环境保护监督管理员”扩大到“地方各级人民政府、环境保护主管部门和其他环保监管职责部门”，责任主体范围的扩大，扩大了生态文明建设的中坚力量，是环境保护及生态文明建设的前提。

在政府环境责任主体扩大的同时，与之对应的是环境责任形式的变化，2014年我国《环境保护法》规定了多种形式的政府环境责任。其一是政治责任，我国《环境保护法》第六条第二款规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，将维持各行政区域内良好的环境质量作为各级人民政府的一大基本职责。同时，在我国《环境保护法》第二十六条规定了实现各级地方政府的环境职责的配套制度，环境保护目标责任制和考核评价制度。考核的主体是县级以上人民政府，具体指各级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人。考核的内容是各行政区域的环境保护目标完成情况，环境保护目标的完成情况是各级政府考核评价的重要依据。为了体现信息公开、公众参与的重要原则，考核的结果会向社会公开，进一步加强了各级政府重视其环境职责的重要性，政府环境责任中的政治责任是促使其积极参与环境保护，主导环境保护和生态文明建设的重要职责。

除了各级地方政府的政治责任，在我国《环境保护法》中还规定了其行政责任，我国《环境保护法》在第二十六条以及第六十八条详细列举了八种需要承担行政责任的情形，主要包括对环境违法行为进行包庇的，依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的，应当依法公开环境信息而未公开的等违法或怠慢的行为。如有以上行为的，规定对直接负责人员给予记过、记大过或者降级处分，对其产生严重后果的，应当给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。行政责任的规定，使得政府的环境责任不再形同虚设，这些行政责任的实施，督促着各级地方人民政府及其工作人员主动承担起保护环境，提高本区域内环境质量的重要职责。

促使地方政府承担其环境责任的除了政治责任和行政责任之外，还有法律责任。我国《环境保护法》第六十九条规定了刑事责任，同时在行政诉讼中，我国《行政诉讼法》规定公民、法人或者其他组织对于政府环境行为不服的，可以提起行政诉讼，如果行政机关败诉则应当承担相应的责任。

（二）四个层次的政府环境行为监督制约制度

我国《环境保护法》明确了地方政府作为环境保护和环境治理的第一责任主体，需要紧抓地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责，形成了四个方面的监督体系：一是公民的监督，公民的监督权作为宪法性权利应当受到保护和尊重。二是人大的监督，通过两个方面来实现，一是各级人民政府每年应当将本行政区域内环境的状况以及环境目标的完成情况向本级的人大、人大常委会报告，依法接受人大的监督；二是对于本行政区域内发生的重大环境事件，人民政府也应当向本级人大常委会报告，以便更好地发挥人大对政府环境治理的监督作用。三是司法的监督，我国《环境保护法》公益诉讼制度的出台，使得对政府治理和管理污染行为进行审查和监督，明确政府的环境责任，通过对具体行政行为的行政诉讼起到对环境治理的司法监督，从而发挥司法在环境责任方面的作用。四是行政的监督，主要通过对“行政限批”“越级处罚”“行政处分及引咎辞职”等相关规定来监督，将环保目标责任制和考核制度评价写入我国《环境保护法》，加强了政府在行政作为与不作为方面的审核。

（三）“越级处罚”“引咎辞职”等责任制度

与旧法相比，我国《环境保护法》创造性地首次提出了“越级处罚”“引咎辞职”等责任制度，切实加大了地方政府的环境责任。

1.越级处罚

越级处罚主要规定在我国《环境保护法》第六十七条，违反环境法及相关法规的规定，应当受到行政处罚，对应当作出处罚的有关环境保护主管部门不予进行处罚的情况，其上级人民政府的环境保护主管部门可以越过其下级部门直接作出行政处罚的决定。越级处罚在一定程度上加强了上级环保部门对下级环保部门的监督，避免执法不严现象的出现。

2.引咎辞职

引咎辞职是一种责任运作空间制度化的体现，其目的在于强化环境保护监管部门的责任，而不是惩罚。根据我国《环境保护法》第六十八条的规定，有关环境保护监管部门若有包庇环境违法行为，给不符合行政许可条件准予行政许可等八种违法行为，造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接负责人员将给予记过，甚至撤职或开除处分，主要责任人应当引咎辞职。

二、我国现行《环境保护法》中政府环境责任的困境

（一）缺乏统一、协调的环境综合监管体制

尽管我国《环境保护法》赋予了各地方环保监管部门相对比较大的执法权限，但遗憾的是对于部门之间的合作与分工并没有加以详细的规定，因此在行政执法的过程中时常会出现政出多门、多头执法等不良现象。由于政府环境主管部门与分管部门地位的平等，关系不明确，导致相互“踢皮球”的现象严重，对于哪些具体方面是主管部门负责，哪些方面又是分管部门的职责，我国《环境保护法》并没有明确的规定，因此出现了对于有些问题双方部门争着想要管理，有些问题双方部门都不愿意管理的现象。

（二）政府决策中公众参与流于形式

我国《环境保护法》将“信息公开与公众参与”独立一章，体现了对公众参与决策的重视，为公众参与政府有关环境治理过程提供法律依据，避免或者减少决策的失误［1］。虽然公众参与环境保护的重要性越来越受到重视，但是就目前实施的情况来看，规定过于原则性，缺少具体措施作保障，公众如何参与到环境治理中去，参与的方式有哪些，政府信息的公开程度等这些规定不够具体，使得公众参与形同虚设，并没有发挥预期的作用。

（三）政府环境问责制度存在缺陷

政府在治理社会生态环境方面具有举足轻重的作用，但大气污染、水污染、土地污染等现象层出不穷，原因在于我国政府环境问责制度存在缺陷，问责的主体不够明确，问责的对象、问责的范围等边界模糊不清，同时问责的方式较为单一，使得不能很好履行环境职责的现象时有发生，问责的不到位，造成政府环境主管部门的相关工作人员在工作中懒政庸政，即便是出现了不作为等现象，也不能及时准确地进行追究。

三、完善政府环境责任的路径选择

我国《环境保护法》虽然在环境法律的体制机制和责任等相关问题上进行了很大的创新，但仍然存在以下几个需要完善的方面：

（一）推动环境综合监管体制的变革

虽然我国《环境保护法》将环保部门规定为统一的监督管理部门，但在具体的运用中并没有设计具体行使的权利和流程，在行政执法的过程中难免会出现政出多门、多头执法的现象，因此我们可以从以下方面解决：

1.建立各政府部门的协作机制

在环境治理的过程中，为避免各部门之间政出多门、分散监管的乱象，设立一个专门的环境协调机构，负责统一协调生态环境部、农业农村部、自然资源部、国家林业和草原局等部门的有关工作，统筹环境保护管理，设立生态建设方案，提高资源的利用率，统一制定配套的环境治理政策，充分发挥各部门的合力，由生态环境部牵头，其他各部门参与，从法律层面明确各部门的权限范围和职责范围，明确统一行使监管职能的途径。

2.整合各主管部门中关于环境保护的相关职能

目前从我国各部门在环境保护方面的职能管理事项的分工得知，各部门的环境管理事项较为分散，也有些方面存在着职能的重叠，比如我国的生态环境部和水利部内都有监测站，都会发布“水和废水”监测、“噪声”监测等报告，甚至有时会出现各部门发布的数据不一。再比如说生态环境部与国家林业与草原局都具备对林业资源的保护与管理权力，在某些方面作出的决定会有所不同。因此对各主管部门中关于环境保护的相关职能从管理环境的方便性、权威性和专业性等方面整合，能够达到管理效果的最大化。

（二）完善政府决策中的公众参与制度

1.完善公众参与权。我国《环境保护法》对公众参与的规定，只规定在环境影响评价制度、环境立法公布之前的立法意见的征询，环境决策的听证制度等方面，且征询对象有限。因此对于环境影响评价制度，可以把评价对象的范围扩大到对环境质量和环境治理有重大影响的立法和决策或者是其他的政府比较重大的决策，让公众更好地参与到决策过程中，更加体现决策的可行性和科学性。

2.完善政府信息公开制度。要想使公众参与到环境保护的决策中，就必须保证政府对外公开信息的真实性、时效性和全面性，因此应当在环境保护的决策中增加对于公众知情权的保护，确保公众有相对应的法律制度来保障获知信息的准确性和获知途径的可行性。

3.确定公民的环境权。环境权是公民享有良好环境的保障，是公民实现其环境权益的基础，也是公民参与环境保护和环境治理的重要依据，因此应当在我国《环境保护法》中对其进行确认和界定，以保证公众在环境保护中的法律地位和参与环境决策的权利。公众已经成为环境保护的中坚力量，所以更应该通过立法的方式来重视和保证公众的环境权，充分发挥公众在环境治理和环境保护决策中的重要作用。

（三）完善政府环境责任问责制度

1.明确问责主体

在明确政府环境责任问责主体方面可以从行政机关问责、立法机关问责、司法机关问责和社会公众问责四方面着手：

第一，行政机关问责主要是对自己是否履行环境治理和保护责任进行的监督和深究，是政府部门内部的监督，设置的机构主要包括审计、监察和其他具有监督责任的专门机关。行政首长有权对于本部门的工作人员的违法违纪行为进行追究与处罚，对下属部门和工作人员也有一定的监督权，可以追究相关责任人的责任。

第二，立法机关问责具有较高的权威性和主动性。因此根据我国国情，可在问责机构上针对某一方面问题设立议事机构，由这个议事机构拥有实质并且独立的监督权，对地方政府履行环境责任进行问责，使其规范化、具体化。

第三，司法机关问责是相对于立法机关问责而言的被动问责，采取的是不告不理的问责方式，只有当原告通过起诉，法院才可以受理。但我国在司法诉讼方面仍有所不足，政府应该不断加大自身的环境执法力度，严格执法、依法行政，推动司法问责的实施，增强司法机关问责的力度。

第四，社会公众问责相对于行政机关、立法机关、司法机关问责来说缺乏强制性和规范性，但其作为一种问责方式在我国政治民主生活中更为重要。加强问责，应先提高公众的环境保护意识和问责意识，建立公众参与制度，同时通过对制度的建设使公众的问责能真正的表达，保障和实现公众的环境保护权利。

2.明确责任的承担主体

政府部门作为环境治理和保护的主体，应增强自身环境行政立法，制定相关环境保护的制度和规则。当部门未能履行或者违反相关的环境保护责任时则应对其追究相应的法律责任，包括行政责任和刑事责任［2］。同时，对于负有环境保护职责的其他行政主管部门也应当纳入环境问责的对象，对于政府部门的负责人更应当承担起环境保护的引领、指导作用，若其管理的地区出现环境污染问题也应当承担相应的责任。

3.明确问责内容

政府环境责任问责的内容是政府环境治理和环境保护中承担法律责任的法定事由，当政府不履行其法定职责即某项事务处理时存在拒绝、懒慢、敷衍、推诿等情形，或者是对该项事务有错误决策且没有听取公众意见果断地决策时应当受到问责，承担相应的法律责任。