环境公益诉讼救济主体之厘清

姜晓晨

（青岛科技大学法学院，山东 青岛 266000）

环境法学通说认为环境污染侵权具有典型的间接性特征，即在环境污染侵权案件中造成的环境损害并非直接表现为对他人的人身、财产权益的损伤，而是间接地通过环境这一中间要素对环境中的人、物进行侵害，换言之，环境受损才是环境污染侵权的直接对象，人身、财产权益受损是间接后果。

吕教授在环境侵权二元性特征中也提及了这种间接性特征。[1]在一般的环境侵权案件中，通常包括公民个体即受害人遭到损害，同时也包括生态环境即从社会整体层面上讲的环境公共利益受到侵害。严格意义上讲，根据《中华人民共和国民法典· 侵权责任编》（下称《民法典》）的一般规定，侵权责任的确立保护了民事主体的合法人身、财产权益，不包括上文所说的“社会整体层面上的环境公共利益”，但不可否认的是，环境污染、生态破坏导致民事权益受损的案件中，必然经历了对公众共同享有的环境造成污染或破坏的过程，这显然是对环境公共利益造成了侵害，所以我们在这里可以对“侵权”一词作广义的理解。

在目前的环境损害案件中，可以提起诉讼的主体包括权益受到侵害的个人、单位、环境组织或社会团体、检察院和国家授权的机关。本文准备从主体资格上分析各环境诉讼案件中救济的基础。

一、检察院

不论是在英美法系还是大陆法系，在大多数国家的环境法制中，检察机关都是可以提起环境公益诉讼的主体。2009年以来，我国率先在多个地方拟定了以检察院为原告的环境公益诉讼制度，在司法社会实践中，从2003年前后就有山东乐陵检察院、海珠区检察院等作为原告提起保护环境的公益诉讼案件，大都赢得胜利，这说明检察机关作为环境公益诉讼的适格原告，对于提高我国地方立法发展和司法实践管理的发展发挥了重要作用。[2]

检察机关作为原告进行诉讼，虽然符合代表国家利益的地位，但作为原告，检察院并不对法院审判活动的合法性行使司法监督权，也不对行政机关的执法活动行使执法监督权，而是作为国家利益的代表，是环境公益的诉讼信托。[3]在环境公益诉讼中，要确保诉讼公平公正的顺利开展就必须保证诉讼双方处于平等的地位，这就要求检察院必须放弃法律监督者的立场，而是以一种拟制的身份——国家利益的代表进行诉讼活动。

其次，目前我国的检察机关提起的环境公益诉讼仍处于事后救济阶段，虽然这和环境公益诉讼的目的不符，环境公益诉讼的目的是进行预防性救济，阻止我国环境遭到不可逆转的破坏，但我国因检察院提起的环境公益诉讼案件，受制于诉讼行为主体的身份、诉讼证据的收集等原因，检察院只能在我国环境公益诉讼案件中实行有限的事后救济，即检察院的监督是一种带有结果性质的监督，只有在造成了严重的环境污染结果时才能真正代表国家起诉，但这时往往环境已经遭到了严重破坏，从而导致严重的人身、财产损失。

二、权益受到侵害的个人、单位

环境诉讼案件中通常会有两种损害个人权益的情形出现：一是破坏行为直接导致个人享有使用权或所有权的自然资源或环境要素被破坏产生的财产损失；二种是如上文所述的侵害行为是以环境作为中介间接导致的人身、财产损失。对于这种损害，公民和单位可以提起民事诉讼，根据民事救济途径的多元化，当事人之间可以通过物上请求权行使物权请求权，诉请损害行为人停止侵害、排除妨害，消除危险。这里是对环境资源的经济价值进行救济。此时当事人并非必须依诉讼方式进行，也可以依意思表示的方式进行，即在被侵权人受到侵害后，权利人可以直接请求妨害人为或不为一定的行为，也可以通过仲裁、和解、调解等途径解决。其次，权利人可以基于债权请求权，对于行为人造成的其人身、财产的损失提起侵权之诉，对于因行为人的过错行为造成的损害请求赔偿。此外《民法典》一千二百二十九条规定侵权行为人的破坏行为造成他人损害的，应当承担侵权责任，这为环境生态损害提供了司法救济的无限可能。

三、国家授权的机关

首先，我国《民法典· 物权编》规定草原、森林、滩涂、水流等自然资源为国家所拥有，因此，当这些自然资源受到毁坏时，作为被侵权主体的国家自然是自然资源生态损害的赔偿权利主体。即对于集体所有的自然资源遭到的生态损害应当由相应的集体组织行使索赔权。对于不属于国家或集体所有的自然资源的损害，如大气污染损害，政府有关机关、个人及环境公益组织都有权提起自然资源生态损害赔偿诉讼。其次，在2017年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》确立的“生态环境损害赔偿诉讼”制度将诉讼原告主体限定为省级或市级人民政府。

该规则设立的目的是在于突出环境资源的生态功能效力，督促赔偿义务人对受损的生态环境进行建设修复。对于国有自然环境资源资产管理制度的缺失，缺乏索赔主体，因此基于国家拥有的所有权，由其授权的政府在国有自然资源受到侵害后来主张生态环境损害赔偿。虽然该制度的设计初衷在于填补制度漏洞，在一些地方，国有自然资源在事实上沦为无主物或公共财产，该制度可以避免“公地悲剧”频发，我也认为该制度确有必要存在。但我也认为其存在一定的问题，首先，此种救济途径是将环境资源的经济价值与生态价值混为一谈，基于经济价值对应的所有权而对生态价值对应的社会公共利益的损害进行赔偿的，违背了该设计的初衷。因为环境公益诉讼可以对生态环境本身的生态功能造成的损害进行救济，而对于民事侵权的部分从我国现有法律也可以得到充分救济。其次，在我国已经有检察院、环保组织存在可以提起诉讼的前提下是否还有必要单独列出政府机关作为诉讼的主体，虽然此种设计可以更加明确各类主体之间的分工，避免主体之间互相推诿，但同时也引起了诉讼的交叉重叠，根据诉求的不同，诉讼类型混杂不清，导致被告疲于应诉，不仅损害了被告的权益，也可能造成司法资源的浪费，不利于诉讼效率的提高。

四、环境组织

环境组织是环境公益诉讼的又一中坚力量。无论是为了规避市场失灵还是政府失灵的风险，我们都需要一股中立的第三方力量的支持，而非营利性的公益组织——环境组织便成了环境治理的中坚力量。环保公益组织为了保护公共利益，依法对破坏资源、污染环境的行为提起公益诉讼，要求相关责任主体依法停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等。

一个重要的问题是在传统的民事诉讼中，原告是被要求与案件有直接利害关系的一方当事人，一般而言环保组织并非环境公益诉讼的适格原告。但是由于环境公共利益具有公共物品的属性——非排他性和非独占性，因此，任何人都无权对环境利益主张排他性的占有，其必然为全人类所共有，正是由于该特殊性，使其无法依托现有的私权救济方式，而由法律对其作出特别规定，即允许代表环境公共利益的民间环保组织和人民检察院作为环境民事公益诉讼的原告，当然我们也对适格的环保组织进一步细化了要求。其次生态环境本身就不是法律关系主体，自然无法享有权益和进行救济，但如前文所述，其也可间接地使人类享有的环境权受损，所以环境公益诉讼是仅救济纯粹的生态损害的[4]。

基于上述分析，我们可以明确各环境诉讼的原告起诉资格和范围，明确诉讼请求，以便于我们更好地救济环境。虽然我国的环境诉讼案件的救济途径很多，但也不难发现各主体提起环境诉讼的前提在于环境损害行为造成了实质性的损害后果，而我们进行环境保护立法的初衷应该在于“预防为主，防治结合”，我们应当将更多的关注点集中于环境损害的预防当中，充分发挥行政机关的监督职能，加强行政执法打击力度，对于不法行为人出现的损害行为，及时发现，及时监管，及时防治，避免实质性损害结果的出现。同时，完善行政处罚措施，加大对环境损害的处罚力度，针对环境损害的修复及恢复投入所需进行赔偿，可以引入惩罚性赔偿来达到威慑作用，以期改变“先污染，再治理”的模式，减少环境治理与生态修复的成本，避免对生态环境的二次伤害。