从《超级基金法》看我国土壤污染治理责任的归责与分配原则

李婉秋

（榆林学院，陕西 榆林 719000）

1980年美国《超级基金法》颁布，其立法目标在于建立有效应对危险物质释放、清理、修复的机制，通过扩大潜在责任人的范围，设立并落实严格的责任制度，从而促使整个社会以更加严密、科学、规范的态度对待危险物质的处理、处置。超级基金法自实施以来被评价为人类环境史上最严厉和严格的环境立法，也因此受到很多的争议，但不容置疑的是，在《超级基金法》的推动和影响下，美国境内大部分的污染土地、场所获得了较高程度的治理和修复，并逐年投入使用，污染土地的再利用比例明显提高，不仅大大地减少了对人体和环境的污染，同时生态环境也得以有效性地恢复。

《超级基金法》的责任制度是美国环境立法中最富争议的问题，一般认为，该法所确定的环境侵权责任为严格责任，所谓严格责任是指环境侵权的成立并不考虑行为人的主观故意，即便行为人已经履行了必要的注意义务，防止了侵害的进一步发生，也无法免责，仍应承担法律责任。显然，其环境侵权责任的设置对普通法有很大的突破。一般的侵权责任构成三要件，即行为、损害后果、因果关系。但《超级基金法》规定的严格责任的确定比一般侵权责任更加广泛和严厉，其责任主体承担责任不以过失、缺乏注意、目的不正当为要件，是一种绝对严格的责任。也正是基于此，《超级基金法》将环境侵权责任潜在责任人确定为以下几类：危险物质释放、处理设施的所有人和经营人；危险物质处置安排人；危险物质运输人；与公司承担连带责任的股东和公司职员。在责任分配方面，危险物质的释放往往不是单个责任主体所为，而是数个潜在责任人共同作用的结果，很难去对各自过错的大小、损害程度进行区分，按份承担责任。基于责任的不可分配性以及环境治理和修复的有效性，土壤污染治理责任的分配普遍采取连带责任。

我国环境风险控制和管理还处在一个起步阶段，同时却正经历着工业化和高污染时期，如何借鉴《超级基金法》的立法和实践经验，并立足我国国情，如土地国有化，许多企业改制合并数次，经营人混乱，探索一条环境保护的新道路迫在眉睫。尤其值得关注的是，关于土壤污染治理责任的归责与分配原则的确定问题，将会对排污企业造成巨大的环境责任威慑力，从预防风险的角度迫使排污企业更加谨慎地释放、处理污染物。

一、土壤污染治理责任的归责原则

长期以来，我国经济发展采取粗放式发展模式，重工业发展比例失调，加之近些年世界工厂的位置，我国境内累积了大量的工厂、企业，虽带来了经济的高速发展，却是以牺牲部分环境利益为代价的，污染物的释放、处置缺乏技术指导和排放标准，多带有任意性和不规范性。土壤作为最终的污染物受体，污染后果极其严重。

以美国《超级基金法》为代表所确立的环境责任归责原则即无过错责任原则，在其颁布实施的40年里，为大多数国家环境立法所效仿。从美国和其他国家土壤污染防治立法经验来看，土壤污染防治立法的重点应在于治理而不是预防，而治理责任的承担方式即污染者负担、受益者分担原则。然而即便如《超级基金法》，立法将潜在责任人进行了明确、详细的规定和列举，但在具体案件中，依然被广泛诟病的还是相关责任人认定和选择过程冗长且复杂，大大降低了执行的效力。而另一方面土壤污染治理又更具有实效性和紧迫性，那么如何最大化地、高效地在众多潜在责任人中找到最能有效治理被污染土地的责任人则成为关键。此时不考虑责任人的主观过错、注意义务、正当目的性的无过错责任原则就成为最佳选择。

在我国，土壤污染治理责任也应以无过错责任原则为主。一方面，作为污染者，并不意味着自己排放和处置污染物符合行业标准或工业流程，或者即便因没有预测到的排放而导致土壤污染，均不得免责。[1]另一方面，正如前文提到的长久以来我国政府对待环境污染一贯的宽松态度，为了经济利益牺牲环境利益，所以对于环境责任的承担除了秉持污染者负担原则外，受益者分担也同样重要，将环境责任在土地利益相关者之间再次分配。最后，土壤污染行为的发生历经时代更迭，且考虑到我国企业大多经历改制，经营人复杂且难以确定，更难以查证和考究污染者的主观态度，因此不考虑主观态度的无过错责任原则有助于责任的充分追究，改善土壤环境，维护生态平衡。然而，一旦采用无过错责任原则，在责任主体的确定时不考虑行为人的违法行为，就极有可能在个案中出现违背公平公正的嫌疑，难以让公众信服。因此，设立赔偿责任限额就显得非常必要，《超级基金法》责任的成立不要求行为人具有主观过错或违法性，但无过错责任方所承担的赔偿数额是有明显限制的。当然任何的原则总有例外作为补充，关于责任主体的认定和选择除了遵循无过错责任原则及责任限制外，也可以考虑在个案中适用个案衡量机制，结合责任人的污染程度、承担能力、排除危害、治理修复能力，审慎裁量，促进公平正义的实现。

二、土壤污染治理责任的分配原则

《超级基金法》所确定的潜在责任人范围是非常广泛的，且并不区分各自的过错与否、彼此之间是否具有关联性等，对于危险物质的释放、处置采取无过错归责原则使得环境责任异常严厉，大大提高了对污染者的威慑力，也更有利于引导公众及社会以更加负责、严肃的态度排放和处理污染物。显然，对于环境侵害而言，大多数污染结果的发生都是由数个污染行为或数个侵权人共同作用的结果，很难去区分各自过错或者损害结果的大小，此时，责任该如何划分和承担呢？考虑到土壤污染责任认定的复杂性、不可分性及污染治理的实效性，以美国为代表的英美法系国家关于环境污染治理责任的分配原则大多采用连带责任。即潜在责任人对外承担部分份额的连带责任，任何一方都有义务承担法律责任。连带责任在土壤污染环境侵权责任中的适用，其目的是高效地保护受害人的合法权益，避免因个别责任人无力承担赔偿责任而使受害人得不到补偿，土壤污染后果加剧。关于举证责任，受害人无需证明潜在责任人的危害行为与污染结果之间的因果关系，只需提供证据初步证明由一个潜在责任人承担连带责任即可，此后证明责任将转移至该潜在责任人，由其证明责任的可分配性，如不能完成举证，潜在责任人将承担连带责任。[2]

2019年1月我国《土壤污染防治法》生效，明确规定土壤污染人、土地使用权人、政府的责任承担顺位，这也就意味着在不同类型主体之间就土壤污染责任的承担必须按法定顺序执行，只有第一顺序责任人无法认定时，才启动第二顺序责任人，最后由政府兜底。显然在不同类型主体之间不存在所谓的连带责任。而第一顺序责任人的认定过程又往往繁琐且漫长，这样就会大大贻误土壤污染的治理时机及治理效果。反之在第一顺位的同类主体中，考虑到认定的复杂和困难，以及土壤污染治理的实效性，多个污染责任人之间在责任分配中，应优先适用连带责任。然而绝对的连带责任却会造成同类型责任主体之间的显失公平。因此，我国土壤污染责任分配原则一方面应考虑确认不同类型责任主体之间的不真正连带关系，另一方面在肯定同类型主体对外当然承担连带责任外，对内应结合责任主体各自责任程度的高低，过错大小，规定与之相匹配的责任份额、污染治理措施，如确实无法划分责任的，则依法承担均等责任。[3]

总之，我国环境管理立法正处在深刻变革和发展的阶段，在此过程中如能充分借鉴《超级基金法》环境责任制度的立法经验和成熟制度，立足我国实际，避免生搬硬套，有借鉴、有创新、有突破，才能真正解决我国环境立法的瓶颈，实现土壤污染的有效治理。