社会治理理论下我国巡逻勤务的发展趋向探究

何易霖

（中南财经政法大学刑事司法学院，湖北 武汉 430073）

自罗伯特· 皮尔爵士提出“巡逻勤务”这一警务概念之后，巡逻便逐步成为警察工作的重点。在当今世界各地的警察机构中，巡逻无论作为警种还是一种勤务方式，都具有显著突出的作用。例如：在美国，巡逻通常占到警察部门工作的60%—70%[1]，而由于美国各州警察管理制度的差异，这个比例在某些地区可能更高；在我国香港，巡逻队的警力通常占到地区警署总警力的60%以上[2]；而在英国和日本等国家，巡逻警察占比也在警察总人数的40%左右[3]。由此可见，巡逻作为现代警察最为基本的勤务方式，广泛受到了重视。

目前，我国已然摸索出了一套符合自身国情的警务巡逻模式，巡逻勤务也发挥了预想中防治犯罪、维护社会治安的作用。但随着时代的发展，互联网、大数据等先进现代科学技术的进步，以及西方治警观念的不断输入，需要对巡逻勤务这一常见警务模式的发展进行思考。然而，建立先进的警察勤务运作方式绝不是一蹴而就的，从哲学的角度来看，先进的变革需要先进理论的支撑。社会治理理论作为政府管理理论的一种，其效益已经得到了西方各国政府的参考与实践，该理论中管理主体多元化的主张也与我国社会治安综合治理的总体要求不谋而合。在社会治理理论的大框架下，我国公安巡逻勤务面临着新的发展趋势。

一、我国当代巡逻勤务现状

（一）我国巡逻勤务的发展历程

要想探讨巡逻勤务的发展趋向，尚需对这一警察勤务运作方式的发展历程作出梳理。改革开放以来，我国公安机关在西方原有警务模式的基础上，依照我国国情，逐步形成了一套自成体系的巡逻勤务模式。1991年11月，全国第十八次公安工作会议首次提出要在城市中建设完备的警务巡逻体制，通过将大量的警力布置在街面上，以提高公安机关对社会治安的掌控力。两年后，即1993年的全国城市人民警察巡逻工作会议进一步指出要在国内地级以上城市建立警察巡逻体制。这两次会议为我国城市警察巡逻勤务奠定了基础。1994年2月24日，公安部发布了《城市人民警察巡逻规定》（后文称《规定》），该规定为我国城市建立人民警察巡逻体制提供了法律依据，警察巡逻由此实现了对社会治安的动态管控[4]。

（二）我国当代巡逻勤务之特点

1．从领导层面看，加强党的全面领导是我国公安工作首要遵循的原则，巡逻这一警察勤务工作自然也不例外，只有全面服从党的指挥才能最大程度地发挥巡逻勤务的预期功效。

2．从巡逻的目标和任务层面看，我国巡逻勤务不仅能够打击和预防犯罪，维护公共安全，也可以在公益层面为社会提供服务，在进行巡逻的过程中，通过解决群众纠纷，化解社会矛盾，从而拉近警民关系，提高警察的形象和执法权威，这也充分体现出了公安机关全心全意服务人民的宗旨。

3．从巡逻方式的层面看，《规定》中明确了人民警察在进行巡逻时实行步、车结合的方式。步巡具有检查仔细、对犯罪威慑能力强等优势，而车巡则具备视域广、速度快的特点，能使警察在较短时间内赶赴报案地点。两者相结合，提高了巡逻的时效性。

4．放眼地域特征，以出警时间为依据进行巡区划分。我国公安机关在划分巡区时，主要着眼于城市街区的地域状况，同时以出警预测时长为依据进行实施。公安部对城市出警人员赶赴市区主要街道、居民楼院内以及市郊区等不同报案地点的时间都做出了详尽的规定。而在案件处置完毕后，公安机关会对出警反应时间进行详细的分析，并根据分析结果对巡区进行进一步地调整。

5．“交巡合一”的改革方向，1997年，江苏公安机关率先提出将交警与巡警合二为一的警务改革理念[5]，即交巡警既管交通，又负责社会治安的维护。交巡合一模式能够从管理层面上实现一警多用，增加街面执法警力数量，在管理交通秩序的同时，起到了维护街面秩序的效益。以白城为例，该市公安机关自2019年6月推行交巡合一改革以来，交巡警大队接警案件显著降低，尤其是刑事案件的发生率同比2018年下降31%，同时，该市交巡警积极履职，服务群众，数月内便收到锦旗、感谢信29件，完美地完成了上文所述的巡逻之目标。

二、社会治理理论概述

社会治理理论兴起于20世纪90年代的西方，在凯恩斯主义与自由主义的强烈冲突之下，当时的人们急于寻求一种能够在政府、社会、市场三大主体之间形成良性互动的机制，在这样一种背景之下，社会治理理论应运而生，结合中外学者的具体观点，可以总结出社会治理理论的几大特点。

（一）治理主体多元化

在社会治理理论的框架下，社会治理的主体并不仅限于政府，相反，为了保证治理的效果，治理的主体可以是公共机构，也可以是私人机构，甚至可以是上述二者的融合，即多元化的治理主体能够更好地达成治理的目标。另一方面，治理作为一种对社会进行管理的行为，需要权威来进行维护，政府作为公权力的代表，自然是权威的不二之选，但若是这种权威只限于政府一家，可能会产生机构冗杂、效率下降等治理负效应。而从公众的角度看，这种治理的权威实质上来源于社会对治理主体的信任，获得社会广泛信任的组织即可以获得治理的权威，这也为治理主体多元化提供了事实依据。

（二）更加注重服务而非“统治”

相较于传统的政府管理理论，社会治理理论更倾向于政府如何为公众提供服务。好比企业为公众提供优质的产品而获取利润一般，政府也需要为社会提供相应的“产品”来获取绩效和权威[6]，在这一点上，政府所提供的产品即为服务。由此，社会治理理论下，如何为社会提供优质的服务也应当成为政府首要考虑的问题。

（三）管理方式的多元化

除了管理的主体，社会治理理论也强调管理方式的多元化。政府不能仅靠行政强制力来对社会进行管理，单纯地强制无法达到治理的效果。在这一方面，治理理论提倡“善治”，即政府与公民通力合作，对社会进行管理，这便要求政府增强社会组织与普通公众在社会治理领域的参与度，以此来促进政府与社会的良性互动。

三、我国巡逻勤务与社会治理理论的冲突

（一）巡逻主体的单一性

当前，无论从法律还是现实公安实践的角度看，巡逻作为警察的勤务模式之一，是警察的职能和任务，为公安机关所独有。虽然我国曾有过例如“朝阳群众”等社会群众上街巡逻的实践，但一是此类主体只属于民间组织，不具有法律上的合法性。二是公安机关并未授予这类主体相应的处置权力。综合以上两点，所谓“朝阳群众”并不能被算作巡逻勤务的主体。这便与社会治理理论中治理主体多元化的要求相冲突。

（二）打击和服务不平衡

巡逻勤务作为公安机关的勤务运作方式之一，本身具有在社会面上打击违法犯罪的行政职能，具备相当的强制性，在维护社会秩序这一点上，况且也确实需要相应的行政强制性来维护社会治安，惩处犯罪。但在我国过去的警务实践中，我国的巡逻勤务似乎过多的偏向于打击预防犯罪方面的职能，而或多或少地忽视了服务公众的任务。但在社会治理理论下，社会服务又恰好应当是公安机关提供给社会公众的“产品”之一。这个产品质量的好坏将会直接影响公安机关绩效的评定与声望。当前过度强调打击违法犯罪而忽视公共服务的情况，是与社会治理理论不协调的。

（三）处置具有单方面意志性

巡逻警察作为行政主体，其部分处置行为只需在行政法律法规允许的范围之内，便可以自行对违法行为进行处置，特别是在交巡合一的改革背景下，当巡警完全和交警融为一体时，就可能因此引发一系列问题。例如，在当前的警务实践中，交警在处理违章车辆时具有相当的自由裁量权，这种自由裁量权能够使警察在对违法主体行为的社会危害性做出主观评判后，给出相应的处罚，具有相当的主观性和灵活性。而正是这两种特点，使得在现实警务实践中，因为自由裁量权引发的问题层出不穷。处置的单方面意志性，无疑是与社会治理理论的要求相违背的。

四、社会治理理论下我国巡逻勤务的发展趋向

（一）一元化向多元化的发展趋向

社会治理理论关注多元化的社会管理力量，重视治理中社会组织和公民个人的参与。在传统公共安全尚且缺失的社会，由公安机关派遣职业警察来执行巡逻任务，无疑能够满足社会群体的要求，为社会提供优质的公共服务产品。但是随着社会的不断发展，社会群体对于公共安全也逐渐提出了新的要求，这时，人们需要的公共安全不仅仅是对犯罪的打击，而是涉及个人生活、组织活动的方方面面，不论从警察职权还是警力配置的方面来看，公安机关都无法全面地满足社会对公共安全的需求。这意味着公共安全的提供不应继续被政府机构所垄断，而是应当变传统的一元主体为多元，适当引进新的社会力量来分担巡逻任务。从另一个方面上看，作为公权力代表的警察在执行巡逻任务时，也有可能与社会群体产生冲突，这时也需要一个不属于冲突双方的第三方组织来进行协调。总的来说，通过增加巡逻的主体，在减少职业警察工作压力，达成社会面巡逻防控目标的同时，也能更好地化解社会冲突，达到社会治理的目标。

（二）从“统治”向服务的发展趋向

巡逻勤务的基本任务并非只有打击和预防犯罪，随着社会公众对于政府服务的需求日益增多，巡逻勤务应当充分树立起服务理念。一方面，向社会提供服务能够充分拉近警民关系，从而提高警察形象，树立警察的执法权威，为日后的治理打下良好的社会基础。另一方面，公安机关也应当清楚地认识到自身资源的不足，巡逻警力是十分珍贵的资源，如果将所有精力都投入到提供公共服务中，也会导致公安机关自顾不暇，由此，巡逻警察应当只向社会提供那些基于警察使命应当完成的服务，例如向民众提供救助、化解纠纷等。

（三）管理方式从单一向多样的发展趋向

治理体现了国家权力向公民的回归，政府对于社会的管理不能仅仅依靠强制力来进行，而是应该采取更加民主化、更加注重公民人身权益的方式进行。例如，在行为相对人能够自觉配合巡警执法的前提下，就可以使用一些非强制性的方式，以增加警察与相对人之间的沟通与合作，以求更好地解决问题。由此，即使在交巡合一改革的大背景下，也不会因为过于自由的裁量权导致不当的警民冲突。当然，管理方式的多样化并非指巡警不能采取任何强制性的措施，毕竟巡逻的首要任务还是打击和预防违法犯罪，对于不能自觉配合警方执法的相对人，仍然应当采用强制性措施进行严格管理。