关于行政事业单位预算管理的思考

徐邦敏

（成都市社会福利和慈善事业发展中心，四川 成都 610000）

一、引言

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出，在“十四五”时期，经济社会发展要以推动高质量发展为主题，新时代新阶段的发展必须贯彻新发展理念，必须实现高质量发展。对行政事业单位预算而言，也需要高质量的管理。但是由于种种因素，目前行政事业单位的预算管理还不能适应新时代的发展。从2020年10月1日开始实施的《中华人民共和国预算法实施条例》（简称《预算法实施条例》）对行政事业单位的预算、决算管理提出了更高的要求，要求行政事业单位预算、决算都需要主动对外公开，包括基本支出和项目支出。具体公开时，按功能分类公开到项，按经济性质基本支出公开到款，接受社会公众监督。本文基于此着重阐述目前单位预算管理存在的问题以及解决对策，以期更好地贯彻落实《预算法实施条例》。

二、行政事业单位实施预算管理的重要性

从实质上来说，行政事业单位预算管理是一种经济管理活动，是行政事业单位根据业务发展计划和任务编制的年度财务收支计划，包括收入和支出规模、构成、收入来源等，从预算编制文件下达、编制准备、申报、审核批复、执行跟踪监控到决算编制、批复公开、绩效评价、结果应用等形成一个完整的闭环。在实际工作中，行政事业单位预算编制是按照“二上二下”的程序，自下而上层层编制、层层审核后报人代会审批，再据此拨付财政经费予以保障。具体而言，就是以基层单位为编制主体，按照一定的方法、标准，在规定的时间里编制单位下一年的财务收支计划。行政事业单位经费基本都是由财政提供，因此加强行政事业单位预算管理尤为重要。

（一）有利于提高财政经费的使用效率

行政事业单位的职能是为社会提供服务，预算支出的一个重要评价指标是社会效益，如果一个单位的预算编制不合理，在设计项目方案前未进行充分的市场调研，不了解人民群众的实际需求，就有可能花冤枉钱、浪费财政经费。因此，加强预算管理可以节约预算资金，减少不必要的浪费，推进服务型和节约型政府的建设。

（二）有利于提高单位管理水平

预算管理涉及单位的整体运行，需要单位负责人全面把握、运筹帷幄，根据单位的职能职责以及未来规划，充分调动各个科室的积极性，分工协作。在开展预算管理工作时，需要健全的预算业务管理制度、完善的业务流程、清晰的岗位职责分工，预算管理能进一步推动相关制度的完善、流程的梳理，从而提高单位的管理水平。

（三）有利于减少单位财务风险

行政事业单位预算编制就是对单位财务收支情况进行系统的梳理，运用各种合理规范的方法，通过各部门的通力合作、充分论证和讨论，规避各项活动在执行过程中可能出现的风险，通过层层审核、互相监督与修改，确保单位资产资金安全。因此有效的预算管理可以使单位经费使用情况清晰透明，详细合理的预算管理可以使各项收入与支出有据可循，经得起社会公众的监督和质疑，能有效减少单位财务风险。

三、行政事业单位预算管理存在的问题

（一）预算编制基础数据不准确

行政事业单位预算包括收入预算和支出预算，收入包括一般公共财政拨款收入、政府性基金收入、其他收入等，支出包括基本支出和项目支出。其中，基本支出是指各部门、各单位为保障机构正常运转、完成日常工作任务而发生的人员支出和公用支出。人员经费支出按照预算编制前一个月人社系统里的人员经费标准来安排，未考虑实际情况，比如公招程序已走完，但信息还未及时录入人社系统的人员，或者已经纳入第二年公招计划的人员，又或者有人员退休情况和工资增减情况等，都未得到考虑。只凭借静态系统数据编制预算，导致人员经费预算不准确，每年决算时人员经费预决算差异较大。项目支出是指各部门、各单位在基本支出之外为完成特定行政任务和事业发展目标所发生的支出。在编制项目经费预算时，未真正运用零基预算，对市场的调研不足，导致项目预算经费不能细化，预算资金随意性较强。此外，由于事前论证不足，编制预算项目目标时不清晰，无法量化，特别是对社会效益和效果没有可评价的指标。

（二）预算执行进度缓慢且预算内部调整较多

预算执行情况直接体现了一个单位的预算管理水平。目前普遍存在的一个问题就是预算执行进度偏慢，存在年底为了完成预算指标突击花钱的现象；预算项目内部资金额度相互挤占挪用，预算执行偏离年初预算目标；另外，在进行预算和决算对比分析时，未将不合理的预算调整纳入考核，体现不出预算编制的作用和严肃性，违背了预算管理的初衷。

（三）预算绩效评价体系不健全，人员不专业

目前，我国行政事业单位预算绩效评价没有形成完善统一的绩效目标评价体系，导致绩效评价指标设置随意，不能形成有效的评价；绩效评价人员对行政事业单位业务不熟悉或者不专业，不能提出合理的评价结论；另外，对于部分社会效益和效果难以用数据进行量化评估。

四、加强行政事业单位预算管理的对策

（一）增强预算编制基础数据资料的准确性

预算编制是行政事业单位预算管理的起点，针对预算编制基础数据资料准确性不足的问题，需要单位建立健全预算业务管理制度并严格落实到位，不能停留在制度表面。首先，预算编制要有全局性，单位负责人要统筹部署，召开预算编制动员会，充分听取各科室负责人的意见和建议，提出单位下一年的工作目标，各科室负责人围绕单位工作目标，拟定具体工作任务；其次，业务科室项目经办人要根据工作任务进行充分的市场调研、专家论证、科室讨论，编制具体的项目计划，包括目标、经费需求、执行时间安排等，科室负责人审核后报分管领导、单位负责人审核讨论；然后，后勤部门结合单位上一年支出及未来发展需要测算提出单位日常经费需求，人事部门根据单位人员变动及工资增长情况提出人员经费需求；最后，财务部门审核汇总各个科室提供的预算编制材料，按照预算编制方法录入预算系统和绩效系统，形成单位的预算初稿，再经过单位集体研究讨论后申报。在讨论申报时要统筹规划，要有依据，并且有充分的相关佐证材料，经过深入的思考，分轻重缓急进行排序后提出相应的需求，确保资金分配的合理性和科学性。这对预算编制人员提出了更高的要求，各单位需要配备专业的预算编制人员，对预算编制人员要加强培训，包括增强工作责任感和专业性，及时更新预算编制知识。只有单位中各个部门有清晰的职责目标和流程，分工协作，加强沟通，才能解决预算编制基础资料准确性不足的问题。

（二）根据预算年初目标跟踪预算执行

在预算执行过程中，具体预算执行经办人员要严格按照年初预算批复目标，建立管理台账，严格按照制定的时间计划、目标、项目经费，制定详细的工作方案，经集体讨论后按照方案执行。在执行时，还要随时进行检查核对，看是否偏离预算方案或绩效目标，及时纠偏、调整。对于因政策性和不可预见因素需要进行预算调整的，要拿出强有力的政策依据并做好可行性论证和充分的市场调研，严格按照预算申报程序，提交预算追加、调整方案，经单位集体讨论决策后报上级部门审批，经审批同意后再调整执行，不能随意增加或减少项目预算，避免出现预算资金被挤占和挪用的情况；另外，妥善安排好一年的工作任务，尽量均衡分布，不能把所有项目都集中在某几个月，否则不仅在那几个月工作量过多，还容易造成事多人少、工作不能做细而出现纰漏，达不到预期的效果，同时影响预算执行进度。要建立预算监督考评机制，对预算的全过程进行有效的监督，加大监督管理力度，及时发现和解决预算执行过程中出现的问题。这就要求预算管理部门和财政部门制定详细的监督管理制度，明确由谁来监督、监督的具体内容是什么、怎样监督等问题。预算考评内容包括预决算差异情况、预算资金的支出进度和使用合规性、目标完成情况和效果、单位资产的有效使用情况等方面。针对预决算差异较大、预算资金支出进度缓慢不合规、目标完成不理想或者单位资产未得到有效使用的情况，要分析具体原因，提出改进对策。

（三）组建专业体系队伍，落实预算绩效评价

预算管理部门和财政部门要建立健全行政事业单位绩效评价体系，形成统一的标准，针对不同的项目设定合理的绩效评价指标，绩效评价指标要具体、可操作、可量化、通用而不失规范。另外还要组建一支绩效评价队伍，加强队伍人员培训和建设，此队伍人员不仅要有较高的专业素质，还需要熟悉行政事业单位业务。在保证绩效评价结果客观公正的基础上，要将其落到实处，对于绩效评价结果不理想或者确实没有必要的项目，该取缔的取缔，次年不再安排；对于群众反响好、比较期待的项目，适当加大资金投入，持续满足人民需求。

五、结语

行政事业单位预算管理是一个系统工程，要想建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算管理机制，就必须完善预算管理制度，加强对单位员工的预算管理培训，建立预算监督和考核机制，组建一支专业高效的绩效评价队伍。只有每个环节都按照程序合规合理地开展，才能促进一个单位的良性发展，只有每个行政事业单位都良性发展，整个国家的财政资金才能发挥应有的作用，真正把钱用到“刀刃”上。