市域社会治理现代化中完善民主协商体制研究

欧阳思萌

（江汉大学，武汉 430000）

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”这一要求体现了党领导下多方参与、共同治理的理念，是社会治理理念、治理体制和治理方式的一次重大创新，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

一、市域社会治理现代化中民主协商制度的时代价值

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”“创新社会治理”和“提高社会治理水平”等一系列新概念。由此，社会管理开始了向社会治理过渡的进程，社会治理的概念逐渐成为主流。

国家治理落实在市域范围的具体实施就是市域社会治理，它是国家治理的基本单位，也是有效化解社会矛盾、促进城乡融合的基础。市域社会治理以人民对美好生活的向往为目标，以多种主体形式为载体，以公共服务为核心，以社会质量为关键，追求城乡社会均衡发展。协商民主同样是实现国家治理的重要手段，也是公民参与治理的主要方式。

从理论价值上来看，市域民主协商理论是协商民主理论体系中最具“泥土气息”和创新空间的领域，大胆应对挑战，探索出市域民主协商体制的中国模式，有助于实现市域社会治理体系现代化和治理能力现代化。

从实践价值来说，只有坚持把民主协商作为构建市域社会治理制度的根本方式，充分运用民主协商的形式，寻求公民意愿和要求的最大公约数，凝结社会治理的最大共识，才能形成社会治理的最大同心圆；只有坚持推动民主协商广泛多层、制度化发展，坚持公共事务由群众商量着办，善于在不同意见中求同、在不同利益诉求中权衡，才能把共建、共治、共享的社会治理共同体越做越大。

二、市域社会治理现代化中发展民主协商的问题及原因

市域社会治理不仅仅限于城市社会治理，还包括市域范围内的整体性社会关系协调、社会行为规范、社会矛盾化解、社会治安防控、社会风险应对、公共安全保障等，以解决社会问题，促进社会公正，保持社会稳定。从这个角度而言，民主协商制度在社会关系协调、社会矛盾化解等问题上必须发挥自身作用。当前，我国民主协商模式不断创新，民主协商程序日渐清晰，民主协商主体结构日趋多元，民主协商内容逐渐丰富，民主协商平台逐步多元，但其中存在的问题依旧明显。

（一）制度建设不够完善

制度建设不仅是社会主义协商民主制度化的主要内容，也是其前提和基础，制度建设状况直接影响社会主义协商民主制度化状况。整体而言，社会主义协商民主制度远远不够健全完善，宪法和其他法律中关于民主协商的涉及面还较为狭窄，未见针对具体形式协商民主的专门法律，更没有针对社会主义协商民主整体的法律。制度规范的制定存在着一定的滞后性，一些地方虽然制定了基层民主协商的制度，但大多是制度框架，是一些原则性、方向指导性的规定，较为笼统，粗放有余而具体化不足，缺少明确严谨的具体操作程序规定，对具体实践过程指导意义不大，总体而言与制度化要求构建的程序合理、环节完整的协商民主制度体系还有较大差距。

（二）民主协商主体能动性不足

一般而言，民主主体意识、责任意识、权利意识三个内容组成了民主参与意识的结构，它是政治主体从事政治参与过程中形成的思维定式和行为惯性，在一定程度上影响着政治主体参与民主实践的主动性与积极性。首先，数千年来封建专制统治的小农社会文化意识和臣民心理，以及历史中计划经济体制下的官本位的政治体制结构，共同造成了基层党政机关民主意识淡薄和广大民众政治参与意识不强，甚至有意回避政治参与等问题，这些削弱了协商民主在国家基层社会公共事务中的实际治理功能。其次，当前基层协商民主领域中的协商主体的协商能力参差不齐，其组织能力、协商知识及表达能力、说服技巧各有参差，这也导致了协商进程中群众表达的个人利益诉求不能得到有效的沟通和化解，反而由于能力不足演化为群体性宣泄，致使协调利益关系与化解社会矛盾的治理目标无法达成。

（三）民主协商的内容边界模糊

当前，社会主义协商民主作为推进国家治理现代化的重要手段被广泛运用在中国现代民主政治实践中。这既包括政党协商、政协协商、人大协商等国家宏观层面的协商治理形式，还包括民主恳谈会、听证会、村民议事会等微观层面的基层协商治理形式，全国范围内初步形成了广泛、多层、制度化的协商治理格局。但从协商民主的具体社会实践而言，协商随意的现象尤其突出，对于协商内容、协商时间、协商办法等问题缺乏必要有效的制度规约，导致协商治理的临时性、不稳定性长期存在，致使治理实践流于形式。

（四）运行机制不够健全

当前，我国协商民主制度体系在横向上整体呈现出失衡态势，具体表现为：宏观制度层面比较成熟，基层领域相对滞后，而且各协商制度之间相互独立、各自为政，联动和协同发展性低，很难形成覆盖全社会各个实践领域的协商治理联动体系。在纵向上，协商民主制度体系的布局以自上而下的党政机关垂直布局为依托，顺势形成了上级与下级之间的领导与被领导、指导与被指导的从属关系，往往容易使协商制度上下联动机制演变成自上而下命令式、服从式的管理方式，阻碍了协商民主广泛、多层制度系统的完整对接与联动。可见，当前协商民主制度建设不仅存在科学化、制度化、法制化不足的问题，而且其制度体系缺乏联动机制，严重滞后于国家治理现代化的发展需要，从而造成协商资源不能共享利用，社会阶层之间缺乏协商沟通，极大地影响了协商治理的实效性。

三、市域社会治理现代化中完善民主协商体制的路径

（一）注重理论武装

理论是实践的指南，没有不断发展完善的协商民主理论，协商思想文化便失去了灵魂和核心，协商实践则变得盲目、随意。因此，在推进社会主义协商民主制度化发展过程中，必须根据实践的发展，不断发展完善社会主义协商民主理论，保证协商民主理论与时俱进。

发展和完善社会主义协商民主理论，首先必须用马克思主义理论武装头脑，立足中国特色社会主义理论实践，同时借鉴西方理论成果，才能形成科学的社会主义协商民主理论体系。其次，必须坚持党统领全局、协调各方的领导核心地位，坚持社会治理体制构建的总体目标，提升市域社会治理能力，必须将社会主义协商民主理论探索立足于我国多年来协商民主实践发展的基础上。只有把社会主义协商民主理论与实践相结合，才能充分回答我国协商民主中面临的一系列理论和实践问题，才能不断发展和完善社会主义协商民主理论。

（二）完善制度建设

进一步推进社会主义协商民主制度化发展必须把制度建设放在突出位置，按照社会主义协商民主发展的客观规律和内在要求，构建程序合理、环节完整的协商民主制度体系。保证广大人民群众在协商民主领导组织机构的领导、组织和承办下，通过各类畅通的协商渠道，依法有序地参加有关国计民生的广泛协商。要优化顶层设计和多层制度设计，加快民主协商入宪进程，加快构建程序科学、环节完整的程序制度，落实确定议题、准备协商、协商、结果处理等各个环节。

（三）优化运行机制

构建程序合理、环节完整的协商民主体系是中共中央在国家治理现代化背景下挖掘社会主义协商民主的治理功能的基本工作目标。这不仅要求协商民主制度从整体上得到全领域、全方位覆盖，而且要求现有的协商民主制度体系之间实现互通有无、整体衔接的联动，以发挥协商民主形式的最大功能，服务于国家治理现代化建设。我们要统筹各类协商渠道，完善决策前和决策实施中的落实反馈机制，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商及社会组织协商等参与机制，完善城乡社区协商机制，健全知情明政机制，增强发展稳定重大问题的公开机制。

（四）优化主体建设

社会主义协商民主是一种现代民主政治形式，要求协商参与者具有较高的公民意识，充分体会其价值。不少国人存在着主体意识强而责任意识不足、权利意识强而法制意识淡薄、平等意识强而参与意识不足等矛盾复杂的心理，培育公民意识迫在眉睫。一方面，全社会要大力宣传和弘扬与现代民主政治相关联的民主、平等、法治、参与等理念，同时大力破除等级特权观念、人治思想；另一方面，要加强公民意识教育，在教育中要注重不同阶段公民意识教育的衔接，形成完整的公民意识的终身教育体系。要大力推动社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展，尤其要加强基层协商民主实践，实现协商民主在政治社会生活领域的全覆盖，使得民众可以通过不同层次、不同渠道参与协商民主。在实践中，党员干部要带头践行协商民主，确保协商的规范真实有效，使民众可以充分体验感知协商民主内涵和要义，体验和感知协商民主的价值和意义，进而真心诚意地认同社会主义协商民主。要加强公民各项能力培养，提高其思维能力、沟通能力、合作能力等。对于具体协商中涉及的专业知识和协商的程序，需要在协商前进行辅导培训、模拟协商。