PPP项目全过程税务风险防范探讨

杨会波 刘凌

（1.中国十九冶集团有限公司，四川 攀枝花 617000）

（2.太极集团有限公司，重庆 400000）

PPP项目本身带有交易结构复杂、合作周期长、涉及金额巨大、牵涉群体广泛的特点，当前，我国PPP项目的运营和发展还处于初级阶段，面临着诸多税务问题，如果PPP项目在执行过程中不能精准把握税收政策，企业可能面临税务成本增加、多缴税款等情况，直接影响项目企业的盈利性，阻碍其现金流通，影响其生命周期。因此笔者建议，应该在PPP项目中，对项目进行全过程税务风险防范。

一、相关概述

（一）PPP项目

PPP项目（Public-Private-Partnership）就是指社会资本参与政府公共基础建设项目，通过社会融资，为公民提供公共服务。政府和社会资本之间通过书面文件（政府购买服务、特许权使用或建设合同）确定二者的合作关系，由社会资本来承担政府公共部门的服务职能，承接政府风险，而政府部门需要为社会资本或设计项目企业提供税收优惠、政治支持和财政支持，社会资本必须将运营经验、管理模式和技术等优势发挥出来。从这一层面我们看出，PPP模式下，政府部门是主要的政策制定者，社会资本方属于重要参与者，二者通过合作，共同致力于公共基础建设，因此对风险预防和管控意识更强，对风险防范能力也提出更高要求，这种风险共担机制，可以有效激励市场竞争，提升公共产品服务效率[1]。

（二）税务风险

税务风险从常规意义上讲，是指企业在运营中，没有遵循税收法律相关规定，存在不合理涉税行为，最终导致多交罚款或者其他行政处罚的金融风险，这一风险直接导致经济利益的外流。PPP项目的税务风险也是如此，如果项目承担企业不能主动缴纳税款，或者少纳税、逃税等，将面临税务机关的惩治，还有一种情况就是，PPP项目承担企业对国家的优惠政策不够了解，在纳税时多缴税款，直接加剧税收压力。此外税务风险还具有阶段性的特点，部分税务风险呈现出周期性的特点，比如在土地使用费方面，只在建设阶段存在税务风险，PPP项目在不同的阶段就会呈现出不同抵扣风险，比如进项税抵扣，在建设初期税务扣除风险较大，运营期间风险就会降低。因此，为了有效规避PPP项目税务风险，笔者认为应该制定科学的缴税方案，合理避税，才能实现企业长久、有序发展。

二、PPP项目税务风险防范的重点

由于PPP项目税务风险具有复杂性和阶段性，因此，笔者认为应该在PPP项目的全过程，即项目建设前、项目进行期间、项目运营期间、项目移交期间进行税务风险防范。具体表现为：

（一）项目建设前

笔者通过文献资料法、数据分析法查询得知，多数国外的税收政策与我国有所不同，以直接税为主，间接收税的次数较少，且税制效果明显。因此我国在进行PPP项目投资与建设之前，应该格外重视税制结构，税务筹划之前，必须深入了解并调查PPP项目公司的组织结构和股权分配架构，掌握项目运营情况和特点，明确政府机关单位参股比例、利润分配等情况，税收管理标准是否统一和明确，是否符合并使用国家免税政策等[2]。

（二）项目进行期间

在建设阶段，应该统筹规划税务目标，提高税务操作水平，保障PPP项目经济利益，根据不同的施工项目，确定支付成本，按照“营改增”规定，确定增值税抵扣，优化项目计税方式，通过合理避税方式，确保项目经济利益，通过建设细节申请政府补贴，取得税收优惠[3]。因此，在项目进行期间应该与税务机关加强联系，建立税务筹划，确保税务申报，对税收优惠政策有所了解，必须进行税务风险自查，制定合理防范和应对方案，加强内控机制的建立，对相关税务操作进行严格的管控和监督，及时止损。树立税务风险意识，在建设过程中要事先防范，积极学习相关税收优惠政策，精准把握当前税收内涵，最终提高PPP项目的经济发展和运行效益。

（三）项目运营期间

在PPP项目运营期间，将会产生一些收入，比如说经营租赁营利收入，广告位出租营利收入等，注重增值税税率变化，对于不同的税务类型，核算税务明细。因此在这一阶段应该高度重视财务部门和税务部门工作人员的业务水平，提高聘用标准，有效规避风险，避免任人唯亲，强化内控机制，优化税务处理工作，对于工作细节和内容繁琐的工作要加大执行监督工作，编制内控报告，为管理层提供决策依据，提高税务监督工作的透明度，提升税务筹划力度和能力，加强现金流管理力度，保证资金链运行稳定，建立现金流预警机制，做好税务风险规避准备，避免不必要的税务支出，保证决策科学性，合理制定增值税进项金额和抵扣金额，优化成本结构，保证“三流合一”，科学控制预算，详细制定前期预算，综合比较项目成本，根据目标成本管控项目周期。

三、具体案例分析

为了探究PPP项目全过程税务风险防范措施，笔者以S市城市轨道交通PPP项目为例，通过这一案例的税务难点，为其他PPP项目规避税务风险提供解决思路：

（一）项目简介

S市城市轨道交通PPP项目是财政部批示的示范性项目，政府单位与社会资本展开合作，并在网站披露融资模式，该项目主要由征地拆迁和机电设备这两个部分组成，涉税问题复杂，税务风险点具有代表性意义，该项目时间跨度大，运营期高达25年，投资额达到百亿，因此对税务风险管理的要求极为严格，对其他PPP项目具有借鉴意义。

（二）涉税概况

S市城市轨道交通PPP项目建设周期长，资金耗费巨大，并且参与方众多，涉及范围较广，因此每一个参与方的税种和税率都会对该项目产生税收成本影响。在项目建设前期，增值税、企业所得税、印花税、其他税分别为11%、25%、0.05%、7%；建设阶段分别为11%、0%、0.05%、7%；运营阶段分别为11%、25%、0.05%、7%；移交阶段分别为7%、25%、0.03%、7%。

（三）风险识别

在前期阶段，社会资本方还没有完全确定，能够确定的项目主体只有政府这一方，相关费用也是由政府方垫付，比如研究费用、中介咨询费用等，之后公开招标，引进社会资本，与政府部门达成合作共识，在前期由政府方垫付的费用，之后由社会资本方承担，政府方开具支付凭证，资本方收据入账，并在所得税前抵扣。这样一来，社会资本方将面临税前抵扣的风险。因此，在前期谈判时，社会资本方应该与政府谈判，政府应该补偿税费，如果不能补偿，就不应该纳入投资总额，如此一来，政府应该自行承担前期费用，将政府代垫费用划入代收转付事项。前期费用的金额和真实性由第三方中介机构代为审核，政府方应该开具收费收据，或者将商务合同作为原始凭证计入运营账簿。在建设阶段，应该选择多种融资方式，除了银行贷款，还应该与资产证券化模式相融合，缓解项目回报周期长的弊端，将资产证券化作为未来收益，获取资金时间价值。其次，规范票据管理，如果是政府部门的票据，应该作为税前扣除成本，与公司签订协议，确定适税问题，加强现金管理，做好资金规划，优化流量结构，设立预警机制，充分发挥现金短缺指标作用，防范现金流风险。在运营阶段，熟悉掌握税收优惠政策，明确各项税收制度的适用性，掌握自由贸易区、开发地区、高新技术产业区的税收政策，注意防范系统性风险，提跟与税务部门协调沟通，统筹规划税收关键节点，有效降低税负，确定可行性缺口，选择合理的补助纳税方式，在商业谈判期间与税务机关达成共识，确定试运营项目的周期和时间。最后，在项目移交阶段，要注重项目前期阶段和后期阶段的税收免除，具体为所得税和增值税的免除，由此可见，PPP项目在移交阶段会出现双向移交问题，可能存在税务风险，出现重复征税问题，因此笔者建议，应该以税收中性为原则，制定特殊税收政策，关注税收政策的变动，税收人员要实时更新知识体系，丰富税收知识内容，从而预防并化解税务风险。

四、结束语

综上所述，PPP项目本身带有交易结构复杂、合作周期长、涉及金额巨大、牵涉群体广泛的特点。因此笔者建议，应该在PPP项目中，对项目进行全过程预防税务风险，即在项目建设前、项目进行期间、项目运营期间、项目移交期间进行税务风险防范。确定补偿税费，与资产证券化模式相融合，规范票据管理，熟悉掌握税收优惠政策。