政策工具视角的互联网医疗政策文本量化分析

黄光海

（海南大学政治与公共管理学院 海南 海口 570228）

在“互联网+”大背景下，积极推进“互联网医疗”有利于缓解医疗资源不足与人们医疗需求增加之间的矛盾。但是，我国出台的互联网医疗政策能否有效地发挥作用，这些政策的搭配是否科学、合理，如何对这些政策进行优化都值得深入研究。本文运用政策工具对互联网医疗政策文本内容进行量化分析，以期为政策优化提供参考。

一、政策工具

政策工具是政府达成政策目标的手段或方式[1]。国内外学者根据不同的概念和标准对政策工具进行了不同的界定和分类。从政府影响受众群体的行为能力和引导受众目标群体的行为方式来看，政策工具分为五种类型：能力建设型、权威型、象征和劝告型、激励型及学习型（Anne Schneider,Helen Ingram,1990）[2]。L.M.McDonell和R.F.Elmore根据要获得的政策目标将政策工具分为四类：系统变迁型、能力建设型、激励型和命令型[3]148。陈振明将使用的政策工具分为三大类：社会化手段、市场化工具和工商管理技术[3]148。陶学荣将我国政策管理工具分为五类：政治性、经济性、社会性、管理性和行政性工具[4]。Rothwell和Zegveld根据政策工具的作用，将政策工具分为供给型、环境型和需求型三类[5]。

其中Rothwell和Zegveld提出的三大政策工具，由于对政策工具分类界定清楚且有较强的实际操作性，在学术界获得了广泛的认同。目前在国内广泛应用于公共科技政策[6]、医联体建设政策[7]和健康扶贫政策[8]等领域。但是其在互联网医疗领域的应用还是一个新课题，以上的研究可为其提供良好的借鉴和指导意义。

二、研究设计

（一）资料来源

2014年，政府从国家层面正式提出了互联网医疗。在北大法宝网、国务院及相关部委官网上搜索2014年至2020年5月发布的互联网医疗政策文件，所选取的互联网医疗政策均来自国家层面，政策文件纳入标准：（1）国家层面的政策文本。（2）政策文本类型包括法律、法规、办法、规划、意见等。（3）政策文本中“互联网医疗”等字眼出现频次较多的政策文本。（4）政策内容包含与互联网医疗相关的信息。最终纳入的政策文件一共有24份。

（二）政策工具类型与研究方法

1.政策工具类型

选取了Rothwell和Zegveld提出的政策工具分类，其理论框架如图1：

2.研究方法

基于三种类型政策工具对互联网医疗政策文件的内容进行量化分析。供给型政策工具主要表现为政府和互联网对医疗的推动力，内容包括公共服务、基础设施建设、信息技术支持、人才培养、资金投入；环境型政策工具主要表现为政府和互联网对医疗的直接影响，内容包括目标规划、法规管制、策略性措施、技术标准；需求性政策工具主要表现为政府和互联网对医疗的拉动作用，内容包括公私合作、市场提供、国际交流合作。

3.政策文件内容编码

根据研究的需要，将每一份政策文件与互联网医疗有关的政策内容进行编码。编码方式为：“政策文本编号—具体政策条款”，比如第一份政策文件《关于推进医疗机构远程服务的意见》中第二条的第二个措施，其编码为“1-2-2”，以此类推。编码完成后，运用Excel进行频数统计分析。编码情况如表1所示。

三、政策工具分析

（一）政策文本基本情况

第一，从时间来看，从2014—2020年，涉及互联网医疗相关内容的政策文件每年都有发布，这是一个连续性的过程，说明国家层面一直都在推动互联网医疗的发展。第二，从发文机构来看，国务院办公厅发文最多，出台13个政策；其次是国家卫生计生委（后改为卫生健康委），还有少数政策有多个部门联合印发，这在一定程度上表明互联网医疗是一个复杂的系统，需要多方面协同合作。

（二）政策工具应用情况

从互联网医疗政策编码情况来看，最终得出的政策编码一共有136条，其中供给型政策工具47条，占比34.56%；环境型政策工具80条，占比58.82%；需求型政策工具9条，占比为6.62%。

在供给型政策工具中，政策工具使用较多的是信息技术支持、公共服务、基础设施建设，其占比分别是12.5%、11.03%、8.09%；而人才培养和资金投入政策工具使用较少。

在环境型政策工具中，政策工具使用较多的是策略性措施、法规管制、目标规划，其比例分别为28.68%、14.71%、13.97%；而技术标准政策工具使用很少，仅占比1.47%。

在需求型政策工具中，政策工具使用较多的是公私合作，比例为4.41%；而市场提供和国际交流合作政策工具使用很少。

四、讨论与政策建议

（一）讨论

总体来看互联网医疗的政策工具使用情况，使用最多的是环境型政策工具，比例高达58.82%，超过了供给型政策工具和需求性政策工具比例之和。然后是供给型政策工具，其比例为34.56%；而需求型政策工具使用最少，仅占总编码的8.09%。下面从三个维度对我国互联网医疗政策情况进行分析。

一是环境型政策工具使用过溢。我国互联网医疗发展速度较为缓慢，因为其在很大程度上依赖于互联网行业的发展，互联网的发展情况和普及程度也会影响其应用。环境型政策工具中，策略性措施、目标规划和法规管制使用很多，这说明国家对于发展互联网医疗有总体的方向和目标规划，正在积极稳步推进互联网医疗的深入发展和应用，同时通过政策策略性措施来推动互联网医疗的深度融合发展。互联网医疗是一个涉及面广、复杂性强、多方面融合的领域，必定在建设发展过程中存在很多问题，政府需要通过法规管制手段，规范互联网医疗各方行为、促进互联网医疗健康稳步发展。而技术标准政策工具使用较少，在互联网医疗的发展过程中，医疗服务、远程医疗等需要有相应的技术标准作为依据，政府从政策层面应加强对技术标准政策工具的使用。

二是供给型政策工具部分使用不足。互联网医疗本身是一个复杂的领域，要使互联网医疗满足人们的需求，政府需提供信息技术、公共服务、基础设施建设、人才培养及资金投入等方面的支持，同时也离不开这些工具的使用。从政策工具使用情况来看，使用较多的政策工具是信息技术支持、公共服务、基础设施建设，这对于互联网深度融合医疗发展有重要的促进作用。但同时也能看到人才培养和资金投入政策工具使用较少，而人才及资金的投入又恰恰是其发展的重要方面，这两方面的不足将会阻碍互联网医疗的健康发展，从而影响医疗服务效果。

三是需求型政策工具使用严重不足。从政策工具的占比来看，公私合作、市场提供和国际交流合作政策工具占比非常小，说明相关政策推行力度也较小，政府无法充分调动社会资本进入互联网医疗的积极性。这既不利于互联网医疗的充分发展，也无法满足人们对医疗多样化、个性化的需求。

（二）政策建议

1.加强技术标准制定和法律法规监管

一是从政策内容分析，目前互联网医疗还缺乏足够的技术标准。由于医疗服务涉及人的生命价值，所以技术标准对于互联网医疗的健康稳定发展有非常重要的意义。互联网医疗的技术标准包括相关法律的合理使用、执行相关步骤和协议等。政府要严格制定和完善互联网医疗的技术标准，如不断完善远程医疗的技术标准，以规范远程医疗的发展，等等。二是要加强法律法规监管。互联网医疗发展要坚持以患者为本的理念，加强对医疗服务提供方和网络设备方的监管，明确患者权益。

2.加大人才培养和资金投入

互联网医疗的发展离不开医疗服务资源，医疗服务资源包括医务人员、医疗机构设施设备、医疗技术等；其中医务人员是最核心的资源，互联网医疗要求医务人员要懂得互联网的相关技术，而目前还有部分医务人员对互联网技术不熟悉，要加强医务人员的培养，使其适应互联网医疗融合发展的需要；同时，我国互联网医疗还处于发展阶段，政府还需继续加大资金方面的投入，以支持医疗信息化建设，进一步满足人们对于互联网医疗服务的需求。

3.加强与互联网企业和国际的交流合作

医疗服务最重要的是医疗质量和患者的安全问题，互联网医疗也不例外。互联网医疗作为一种新的医疗服务模式，目前还处在发展阶段，政府部门要鼓励医疗机构与互联网企业合作，进一步明确市场准入标准。首先，对于轻问诊这一类医疗服务，要放松其市场标准准入，而涉及诊断治疗这一类服务的，要进行严格管制，不允许在互联网上开展；其次，要对互联网企业设置严格的准入条件，要求具备相应的资质，包括技术条件、人员条件及生产条件等。我国还要加强国际交流合作，目前在互联网医疗方面做得较好的有美国、英国和丹麦等国，美国建立了区域卫生信息组织，英国有中央服务系统NHC，丹麦建立了中央医疗保健数据网络系统。我国要借鉴其他国家在互联网医疗建设过程中的经验教训、先进技术和理念等，结合自身实际情况，逐步探索有中国特色的互联网医疗服务模式。