助力乡村振兴：中西部农村地区法律顾问制度建设——以四川省L市为例

陈青青

（乐山师范学院，四川 乐山 614000）

2014年我国司法部在颁布的《关于推进公共法律服务体系建设的意见》中指出通过政府购买方式，向乡村选派律师或基层法律服务工作者担任法律顾问，逐步实现“一村一顾问”。党的十八届三中全会提出“普遍建立法律顾问制度”的改革任务，而在党的十八届四中全会中进一步明确要求：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”。其次党的十九大报告中进一步强调将“有日益健全的法治保障”作为“乡村振兴战略”的一部分，与推行依法治国、建设社会主义法治国家的方针政策紧密相连，把行之有效的乡村振兴的政策法定化。此外在“十三五”时期，按照中央脱贫攻坚目标，必须重点确保贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，从而达到2020年基本公共服务均等化总体实现的目标，推进农村地区法律顾问建设也是促进基本公共服务均等化的重要方式之一。

从社会层面来看，主要体现在当前农村经济文化等各方面快速发展，农村村民的实际需求增加，而在供求方面却出现了不足，农村法律顾问制度的未建立或是未推行，都会影响村民解决自身的法律问题，导致农民无法或很难维护自身的相关权益。有学者谈到农民得以充分行使其所享有的生存权、发展权、受教育权等基本权利，需要国家提供制度环境，以便于将抽象的基本权利转化为实然的、具体的权益。国家通过“一村一法律顾问”制度向农村输入法律资源，来减缓城乡法律公共服务供给不均匀。“一村一法律顾问”制度的价值追求也表现出对实质公平正义的维护。［1］从L市的现实情况来看，也迫切需要政府建立农村法律顾问制度以保障村民的权益，推动村民在享受法律资源和法律服务方面实现实质公平。从现实来看农村法律顾问制度建设在全国的各个地区均有实行，尽管各地政府推行的政策有所区别，但从总体上可供借鉴和参考的经验还是比较丰富的。例如广东省司法厅在2014年发布了《村（社区）法律顾问合同（样本）》等七个指引并在2015年制定了《村（社区）法律顾问基本行为准则（试行）》。浙江省宁波市于2007年颁布了《宁波市建立农村法律顾问制度实施意见》，并在2014年年底全市建制村和社区都建立了法律顾问，覆盖率达到非常高的水平。而目前湖北省潜江市农村法律顾问制度已经形成了以市人民调解中心为平台，成立“潜江市公共法律服务中心”；以区、镇、办事处、司法所为依托成立区、镇、办事处公共法律服务站；以村（居、分场）调委会为基础，建立以法律顾问室为基础的农村法律服务体系。［2］

综上所述，L市建立农村法律顾问制度，是满足农民权益诉求、适应当前农民实际生活的现实需要；是从总体上维护农村社会秩序稳定，促进农村良性发展的有效手段；是响应当前国家法治建设要求，促进法治乡村建设的必然选择。

一、目前L市建设农村法律顾问制度面临的问题

L市的农村法律顾问制度建设正在逐步推进中，2020年L市司法局发布了《关于转发〈关于规范和加强村（社区）法律顾问工作的意见〉的通知》，以响应党中央、省委加强公共法律服务体系建设、推进城乡基层治理制度创新和能力建设的要求。在此文件中提出了“全覆盖、全规范、全时空”的工作目标，同时涵盖了各项重点落实工作，在通知结尾处还明确了《法律顾问服务标准（试行）》《法律顾问服务绩效考核评估办法（范例）》《年度村（社区）法律顾问服务绩效评分表（范例）》《法律顾问服务满意度调查问卷（范例）》《法律顾问协议（范例）》等内容。总体上看该文件涵盖的内容十分丰富，在通知中将各要点进行了细致的安排，具有非常强的实操性，但是在现实中还存在着一些问题阻碍着L市的此制度建设。

（一）农村群众的法律意识和法制观念还有待提升

长久以来，农村地区都是我国亟待发展的重要区域，各种因素的共同作用下，使得广大农村地区与城镇之间的差距加大。农民作为农村的主体，在经济、文化、教育、社会生活等诸多方面均难以达到城镇地区居民的水准。特别是教育上的差异和不平衡，严重影响了农村居民的思想。一方面体现在村民群众难以理解自己目前正生活在各种法律法规的约束之下，他们普遍认为自己从事的日常生产活动仅仅只围绕着个人或者家庭的生存需求，觉得自己不可能触碰或者涉及法律方面的问题，长久以来就形成了“法律非常遥远”的思想观念。而且受文化水平的影响，农村群众往往有着非常简单朴素的“利益观”，这种利益观表现为他们大多数时候只关注“自己在乎的利益”。受这种朴素利益观的影响，他们很难从更长远或者更高层次的角度去思考制度本身的益处，只有当他们认为这个制度能够在某些方面为其带来益处时，他们对制度的“兴趣”才会上升，而当他们认为制度无法满足其需要时，就会很快对制度失望并“舍弃”这一制度。另一方面体现在农村群众长期受到传统礼法和风俗习惯的影响，这一方面与农村群众的文化水平相互作用之后，很大程度上就导致农村群众容易轻视法律法规的作用，他们更加倾向于相信传统的调解方法能够让纠纷更简单有效地解决。农村的教育事业整体上来看比较滞后，文化基础设施也严重不足，这些都不利于提升农民的文化水平，从而在当下也构成了农村法律顾问制度推行的阻碍因素。

（二）财政保障作为制度推行的动力明显不够

制度推行往往需要耗费一定的财力、人力才能完成。在农村法律顾问制度建设中，人力方面重要的角色就是农村法律顾问。在大多数相关文件中，往往会详细规定农村法律顾问的义务，而忽视或较少规定这一部分群体的权利。以L市的《村（社区）法律顾问工作的意见通知》（以下简称《通知》）为例，其提出“在律师资源相对匮乏地区，可以由一名律师或者基层法律服务工作者担任多个村（社区）法律顾问，法律服务资源严重匮乏地区，可以由县（市、区）司法局、法律援助中心和乡镇（街道）司法所工作人员按照兼职不兼薪的原则，担任法律顾问”。在文章后面还有具体的强制性规定，例如“法律顾问每月至少提供1次现场法律服务，时长不少于4小时”等。从这些方面来看，在法律服务人才资源不足的地区，一个法律顾问不仅要认真完成相应的任务指标，还要同时服务多个地区，而部分工作人员甚至可能会面临“兼职不兼薪”的情况。对于在这些地区服务的法律顾问工作者而言，他们的工作更加繁重，再结合农村本身的现实情况，例如经济落后导致地区吸引力小、整体就业前景不理想、就业环境差等，如果再无法保障法律顾问个人的物质生活需求，就会严重降低其投身于制度建设的积极性，从长远来看是不利于制度发展的，因为难免会出现相关工作人员不愿意担任村（社区）的法律顾问的情况。除了对法律顾问的物质补贴，办案经费也是提升法律服务质量的重要保障。法律援助办案经费短缺问题在基层农村是制约法律援助事业发展的主要问题。在社会主义市场经济条件下，经济利益对行动的驱动功能是十分大的，办案经费的短缺会严重挫伤承办律师或基层法律工作者的办案积极性。［3］此外财政支持不足的话，农村法律顾问制度所需要的配套基础设施也难以建成，也会降低法律顾问工作者的工作效率。而在L市的文件中针对相关工作保障的规定极为简单，但事实上这一点又是该制度非常现实且重要的问题，因此应当重视财政保障在制度建设中的地位。

（三）法律服务资源不足，分布情况不平衡

农村目前存在的现实问题与农村群众关于法律方面的巨大需求之间关系紧密，即使大多数农村群众本身可能没有意识到或者才意识到这一情况。农民是我国一个数量庞大的群体，他们在努力适应国家高速发展的过程中不可避免地会逐渐接触到越来越多的法律问题，法制建设进程也会不可避免地通过各种形式将农村的方方面面进行相应的规范。因此一方面农村地区对于法律援助的需求量会因为农村群众的人口基数问题呈现出一个较为庞大的数字，而另一方面农村的发展也会使需求量总体上呈现出一定的上升趋势。这样的情况下，作为解决法律需求的农村法律顾问在对农村地区的供给上却远远不足。地区发展水平在很大程度上会影响该地区的律师资源，发达地区往往拥有数量庞大且质量优良的律师队伍，在这些地区人们通常可以享受到非常便捷、高质量的法律服务，而在欠发达地区的人们由于律师资源严重不足，所以甚至可能难以享受到最基本的法律服务。律师和基层法律服务工作者一般集中于城区，在农村地区较少，根据大多数地区的文件也可以看出农村法律顾问制度的建设基本上都是由政府积极引导相关人员向农村地区进行人才流动，实现农村地区的法律服务资源分配。但是农村地区之间也存在着发展水平差异，这样的分配并不能完全解决法律服务资源分布不均衡的情况。以L市的《通知》为例，它指出在律师资源相对充足的地区优先安排律师担任，在律师资源相对匮乏地区，可以由一名律师或者基层法律服务工作者担任多个村（社区）法律顾问。首先律师由于其自身的专业性，在提供相应的法律服务时相对来说也是质量最高的。而在律师资源不足的地区，就会出现由律师或者基层法律服务工作者兼任多个地区的情况，服务的地区范围扩大了而与之相配的法律服务人员数量没有变化，这样就很难保证其范围内的农村群众的法律需求都能及时有效地解决。通知进一步指出法律服务资源严重匮乏地区，可以由县（市、区）司法局、法律援助中心和乡镇（街道）司法所工作人员按照兼职不兼薪的原则，担任法律顾问。不难发现在法律服务资源严重不足的地区其法律顾问是由司法局和司法所工作人员兼任，而事实上这些人员自身素质高低也有所不同，也许会在一定程度上影响服务质量的高低。而且这些工作人员兼任两份职责，他们如何平衡职责之间的冲突，如何保证法律顾问这一工作落到实处也难以考量。

二、针对L市建设该制度相关问题解决的建议

（一）深入推进法制宣传教育，继续提高农民法律意识

从根本上来说，法制宣传教育能有效地提升国民的法律素质及法律意识，也是推进“依法治国”的根本工作，是建成小康社会事业中不可缺少的一环。法制宣传教育对社会主义法治、社会主义法治文明的弘扬与塑造起到了举足轻重的作用。［4］目前来看农村群众的法律意识不够强、法律素质不够高是阻碍农村法律顾问制度落实的重要因素，因此继续推进法制宣传教育的工作仍然是落实法律顾问制度过程中的重点工作。在这之中，农村法律顾问承担好例如村委干部、人民调解员等相关人员的法律知识培训工作，只有落实好相关的培训工作才能发挥村委干部们作为“法律明白人”的作用，共同协作向村民普及相关的法律知识，增强村民的法律意识。而村委干部应当切实发挥带头人作用，积极主动地接受培训成为“法律明白人”，以自身行动带动村民学习法律意识，努力营造上下齐心、共同学习的良好氛围。同时村委干部也要积极配合法律顾问开展工作，协商合作创新教育宣传方式，举办线上线下、实地走访、宣传到户等多种形式的推广活动，激发村民们学习法律知识的积极性，提高其法律知识文化水平。

另一方面法律顾问在工作过程中也应当自觉重视法制宣传教育，认真开展每一次普法活动。法律顾问工作者在进行法制宣传教育时应当多多关注农村群众重点关注的问题，针对其需求合理制定宣传计划，明确宣传内容的重点。法律顾问工作者自身也应当不断学习，牢记法律顾问这一制度所蕴含的巨大社会价值，增强个人的服务意识、责任意识，不能流于形式或者仅为完成相关的工作指标。法律服务工作者既要积极主动地了解当地的风俗文化，结合实际力求切实有效地处理村民的法律问题；又要深入群众主动了解村民的现实需求，不断提高服务质量，做到“对症下药”，努力增强村民对法律顾问制度的信任感和认同感，从而引导村民更好地相信法律并利用法律保护自己的权益。

（二）加大财政支持力度，满足制度建设经费需求

政府加大财政支持力度体现在三个方面。第一，为了让法律服务工作者更好地开展相关的工作，应注意为其提供配套的基础设施。在L市的《通知》中提到依托村（社区）委员会、公共法律服务中心（站、室）等载体为法律顾问提供相应的场地保障，此处更强调的是工作场所的场地保障，而在实际中法律顾问一旦需要长期驻扎在农村地区为村民服务，就应该提供相应的在日常生活方面的基础设施，例如居住场所这些。不仅如此，在办公方面的配套设施也必不可少，政府需要提供相关的办公用品，才能建立一个良好的工作环境。而良好的工作环境也会在一定程度上吸引更多可以担任法律顾问的工作者愿意长期扎根在农村。

第二，政府应当增加对于法律顾问相关工作者的就职补贴或者业务补贴等。这一部分的财政支持是十分必要的。因为法律顾问制度更多是体现社会性价值和公益性价值，但现实情况来讲，现阶段构成法律顾问的工作者大多属专业的律师，对他们而言从事农村地区的工作可能相对而言薪资更低或者工作变得繁重薪资却没有变化，如果农村法律顾问的基本物质生活需求都难以保障，那么将很难保证其在工作岗位上能够尽心尽力地完成相关的工作任务。因此在最大限度地要求农村法律顾问为村民提供质量有保障的服务的同时，又能在一定程度上通过补助、补贴的形式满足其合理的物质需求，将非常有助于他们更好地发挥个人价值，从而实现更大的社会价值，从长远来看也能更好地保障制度的生命力和活力。

第三，政府之间相互分工，时刻保障制度建设的经费充足。在财政支持方面，单靠政府进行相关的保障工作，对政府而言会加大其财政压力，这里的政府仅指推行具体地区的最下级政府，如果该级政府财政情况不佳，就会严重影响该地区的制度建设。因此可以建立分级负担制度，即从上到下划分各级政府应当各自在该地区财政支出承担的比重，这不仅有利于减少下级政府的财政压力，也有利于为制度推行提供长期稳定的财政保障。此外，如果所有的农村法律顾问都由司法行政部门推动、律师顾问服务的经费都由政府来负担，将会加大这种农村法律顾问体制对财政经费的过度依赖性。［5］因此建议基层政府实际上也可以和各村委会或者律师协会进行合作，由多方协商共同承担当地法律顾问制度建设所需的财政支出，从而能够为法律顾问开展法律服务工作提供长期稳定的资金，使该制度能够长期有效，实现可持续发展。

（三）加强人才培养，完善法律服务资源分配

为了更好地解决农村法律需求，在当前情况下扩大法律服务队伍是必不可少的。第一，积极鼓励青年律师到农村地区就业。从律师行业整体来看，青年律师在其行业竞争力往往不如从业时间长、执业经验丰富的资深律师强。很多青年律师在初次就业的较长时间内都难以全力发挥其律师价值。通过鼓励青年律师到农村地区就业，既有利于锻炼其职业素养、检验其专业知识水平、丰富其职业经验，又有利于其展现个人价值，将个人的价值融合进社会需求中。重要的是，这样既能缓解农村地区法律服务资源分配不均衡的压力，又能在一定程度上避免人才资源的浪费。

加强对于法科生的培养，引导法科生投身于农村法律服务。一方面学校应当加强对于法科生价值观念的培养，明白法律的重要社会价值，引导学生树立良好的就业观。鼓励学生参与大学生法律服务志愿者活动，积极投入农村地区的法律援助，在志愿活动中深刻领悟学习这门学科背后的重要现实意义。另外，地方高校可以针对校内法科生制定相应的措施吸引其投身于本地区农村的法律服务工作之中。例如制定法科生毕业定向计划，在大学入学时明确毕业后将从事本地区范围内某一农村地区的法律服务工作，在校期间可以以奖学金作为激励机制，而毕业后则由学校负责与地方对接完成相关的实习就业协议，到岗后由地方进行相应实习或就业补贴。地方也可以设定地方培养计划，即在当地农村地区实习的法科毕业生参加律师资格考试通过之后愿意继续留在当地从事法律服务工作的，给予他们一定的物质奖励和就业补贴等。通过多项活动加强法科生培养，有利于建立直接对口支援本地区农村法律顾问制度建设的法律顾问队伍，从而为本地区解决法律服务资源不足、法律服务资源分布不均衡等问题提供坚实保障。