企业双重预防机制建设浅析问题与对策

文/范艳敏

2016 年10 月9 日，国务院安委会办公室印发的《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》（安委办〔2016〕11 号）中提出：着力构建企业安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制（以下简称“双重预防机制”）。各省级政府、市级政府、省/（市/县）行业监管部门按照政策要求，推进企业双重预防机制的创建工作，近几年，各地企业在双重预防机制建设中均取得了不错的成效，但仍有一些问题亟待解决。

笔者从事双重预防机制、风险评估等安全技术服务工作，结合自身工作经历，本文通过亲身参与工贸、危化、文化场馆等企业双重预防机制的指导创建、审核、审查及效能评估等工作，分析了政府监督部门、企业、第三方服务机构三者在双重预防机制建设过程中存在的问题，并提出了具有针对性的对策措施。

双重预防机制建设存在的问题

政府监管部门

一是各行业监管部门未针对本行业特点制定适用于本行业的双重预防机制创建标准与验收标准。双重预防机制创建工作开展以来，各地政府与行业监管部门虽出台了多个创建指导文件与手册，但是各地行业缺少安全专业技术人员针对本行业、本辖区的特点，制定的创建标准与验收标准。这将引起企业与第三方服务机构在辨识安全风险过程中，没有充足的辨识依据；监管人员与评审专家在验收过程中，没有充足的验收依据，可能导致每次专家检查企业双重预防机制创建工作内容时，提出意见不一致的问题，还会存在上次检查专家和本次检查专家意见相互冲突的现象，造成企业编制双重预防机制资料的工作人员一直处于修改工作的循环中。

二是着重线上线下创建成果文件的检查，轻视日常运行管理检查。部分监管部门在日常检查中，只是查看企业是否有一套完善的线上信息系统巡检操作平台和线下编制的双重预防机制纸质资料，忽视了企业在创建与日常运行中是否遵循风险分级管控流程（风险辨识→风险分析→风险分级→风险管控）和隐患排查治理流程（隐患排查→隐患上报→隐患分级→隐患登记→隐患整改→隐患销号），是否全员、全方位、全过程进行自辨自控和隐患自查自治；忽视了企业创建之后，公司、部门、班组、岗位4 个层级人员对各自管控的隐患风险点的周期管控与巡查隐患。

企业创建

一是企业对双重预防机制创建重视程度不足。双重预防机制是引导企业针对人的不安全行为、物的不安全状态、环境的不安全因素、管理的漏洞或缺陷进行安全风险自辨自控、隐患自查自治，促使企业形成双重预防机制的运行工作机制，解决安全生产领域“认不清、想不到、管不好”的突出问题，实现安全生产的关口前移，切实提升安全生产整体预控能力和企业员工的安全意识、隐患意识，从而达到夯实遏制重特大事故的基础。

企业负责人未能真正明白双重预防机制创建的有利面，只是当作一项“差事”看待，未引起充分重视。企业在创建工作中聘请第三方服务机构并指定一两个安全管理人员全程配合完成建设工作，企业员工未能全部参与双重预防机制的创建工作，导致个别员工甚至不知道双重预防机制究竟是什么。

二是部分企业为了“创建”而“创建”。部分企业在双重预防机制创建之初是为了达到监管部门的要求，而去开展创建工作。企业聘请第三方服务机构，快速地形成一套双重预防机制成果资料，完成了“差事”。创建过程未按照双重预防机制创建流程，缺少企业全员的培训环节、指导员工自辨自控环节和隐患排查治理环节。创建后未指导企业员工明确管控内容、管控人员、排查任务、排查人员、排查周期等内容。最终，双重预防机制只是停留在创建阶段，仅形成了一套双重预防机制创建成果资料，未实现日常的闭环运行，流于形式。

第三方服务机构

一是市场服务混乱。目前行业监管部门未对第三方服务机构明确相关资质要求。一些非主营安全技术服务的第三方服务机构流入市场，致使市场竞争激烈，扰乱市场行情，部分业务成为第三方服务机构的“囊中之物”。由于其安全技术服务人员专业性不强，只为帮企业编写双重预防机制成果资料，未进行实质性的培训指导，导致企业得到的是一套形式化的双重预防机制方案。

二是线上信息系统平台缺乏实用性。第三方服务机构为突出自主开发的线上信息系统平台，增加行业竞争力，着重丰富了系统的模块功能、数据库功能、视觉效果等，而忽略了系统平台的实用性、可操作性、流畅性、稳定性。企业岗位人员在操作信息系统平台时会频繁出错，员工逐渐消退了对其平台的耐心，使信息系统平台被员工摒弃和遗忘，使用性大大降低。

创建双重预防机制建议措施

一是各行业监管部门应针对本行业的特点，组织安全专业技术人员编制出一套适用于行业的，具有系统性、学科性、实用性、可行性的双重预防机制创建标准和验收标准。在未制定出标准前的空白阶段，各行业应先结合行业特点制定一套实用的指导手册和验收要求。而监管人员与评审专家在无具体验收标准要求的条件下进行验收时，应以“企业是否切实运行了双重预防机制、运行中是否全员参与、运行环节是否遵循安全风险分级管控和隐患排查治理的流程与要求以及运行后的实际效果”为原则组织验收。

二是企业负责人应正确认识双重预防机制创建的意义。双重预防机制创建中遵循了风险演变事故的理论：事故发生的第一阶段是风险，第二阶段是隐患，第三阶段是事故。风险辨识管控措施失效导致隐患，隐患未及时治理发生事故，风险管控是第一道安全管控防线，隐患排查治理是第二道安全管控防线，而双重预防机制就是为将事故控制在第一阶段，实现安全监管关口前移。要求企业全员、全方位、全过程参与双重预防机制的创建、参与企业的安全管理工作。通过让员工辨识自己岗位可能存在的风险因素、评估风险等级、制定分级管控措施并进行日常的巡检，使员工形成在作业时留意、预防与纠正错误的行为，从而降低隐患的产生和事故的发生，提高安全警示和安全意识。

三是提高第三方服务机构的准入标准，加强双重预防机制创建指导工作。监管部门在验收或检查时，应核查第三方服务机构的经营范围，是否配备专业的安全技术服务人员，从严核查创建内容。第三方服务机构应科学地、系统地按照安全风险分级管控流程和隐患排查治理流程进行指导，创建中不应省略培训环节、仅指导安全管理人员、只为形成一套成果资料等，创建后应指导企业员工进行线上信息系统平台的运行和使用。第三方服务机构在研发信息系统平台时，要重视系统平台在企业中的实用性、可操作性、流畅性、稳定性。

结语

《安全生产法》（修正案）将双重预防机制纳入第四条“构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制，提高安全生产水平，确保安全生产。”这为建立双重预防机制提供了法律和制度保障，是加强我国安全生产领域、应急管理体系和能力建设的法律化、法治化、体系化、科学化、现代化的重要体现。因此，对政府监督部门、企业、第三方服务机构三者共同指导、审核、创建出具有科学性、完善的安全责任制度、风险分级管控制度、隐患排查治理制度、风险分布四色图、岗位作业风险比较图、风险管控清单、隐患排查治理清单、风险告知卡、重大风险公告栏、应急处置卡、双重预防机制信息管理平台（即“3223”+1系统）等成果内容提出了更高的要求。唯有企业全员参与，切实科学、规范、系统地运行双重预防机制，实现将安全生产的关口前移，才能解决我国目前安全生产领域“认不清、想不到、管不好”的突出问题，切实提升安全生产整体预控能力，保障国家、社会、企业的安全稳定和人民群众的生命财产安全。