中国式代议制民主制度的创立与运行

当今中国实行的代议民主制是人民代表大会制“一院制”，而不是西方国家实行的两院制。那么，中国的“一院制”是如何形成的呢？中国的人民代表大会制与西方的两院制有什么区别呢？作为中国最高权力机关，中国的人民代表大会是如何运行的，又拥有哪些权力呢？

中国特色“一院制”的形成

在中国建立什么样的国家政权及其组织形式，是近代以后中国人民面临的一个历史性课题。为解决这一历史性课题，中国共产党领导中国人民在实践中进行了艰辛探索。

早在土地革命时期，随着革命根据地的扩大和稳固，中国共产党正式建立起保障根据地人民群众行使民主权利的代表会议。1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金召开。这次会议通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：“中华苏维埃所建设的，是工人和农民的民主专政国家。苏维埃政权是属于工人、农民、红色战士及一切劳苦民众的。”“中华苏维埃共和国之最高政权，为全国工农兵苏维埃代表大会。”《中华苏维埃共和国宪法大纲》还对苏维埃的产生、职责等作出了规定。可以说，这是当今中国的人民代表大会制度的雏形，具有开创性意义。

日本全面侵华战争爆发后，中国共产党为争取中间力量共同抗击日本帝国主义，在根据地探索建立具有更广泛代表性的参议会制度。1937年7月，中国共产党领导的陕甘宁边区各区县广泛发动人民选举参议员，召开参议员大会。此后，参议会制度逐渐替代中华苏维埃代表会议制度，成为最基本的政权组织形式。1939年初，陕甘宁边区召开边区第一届参议会第一次会议，选出了议长、副议长，政府主席、副主席，制定了施政纲领。不仅如此，边区还推行“三三制”，即在政权机构和民意机关的人员名额分配上，代表工人阶级和贫农的共产党员、代表和联系广大小资产阶级的非党左派进步分子和代表中等资产阶级、开明绅士的中间分子各占三分之一。周恩来曾这样评价：在解放区的抗日民主政权中实行的“三三制”就是各级代表会议制度，是真正的民主制度。

随着实践的发展和经验的积累，中国共产党对国家政权组织形式有了更完整、更成熟的认识，其代表性思想集中体现在毛泽东发表的《新民主主义论》一书中。在这部著作中，毛泽东明确提出了“人民代表大会”这样一个崭新的概念。他说，中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。这里已经勾勒出人民代表大会的轮廓。按照这样一种国家政权组织形式的新设想，1949年9月，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》正式确认建立人民代表大会制度。

但是，新中国成立之初，当时主要考虑到人民解放战争还没有结束，各种基本的政治社会改革工作还没有在全国范围内进行，经济也需要一个恢复时期，人民代表大会制度还没有立即实行的条件，因此，具有临时宪法性质的《共同纲领》规定，在全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，发挥“临时国会”的作用。直到1954年第一届全国人民代表大会召开及“五四宪法”出台，人民代表大会才成为最高国家权力机关。

中国之所以不搞“两院制”，而是实行人民代表大会制度，除了历史上的原因外，更多的还是考虑到中国国家性质以及自身的国情。其一，中国的人民代表大会制度反映了中国的国家性质;其二，中国的人民代表大会制度体现了中国的民主集中制组织原则;其三，中国的人民代表大会制度体现了中国统一的多民族国家的实际国情。这些因素既反映了中国代议制民主制度的基本内涵，又决定了它与其他代议制民主的根本区别。

人民代表大会不同于西方议会

人民代表大会制度作为中国的根本政治制度，体现了国家一切权力属于人民，体现了中国共产党的领导地位和执政地位，体现了中国社会主义国家性质。这就决定了中国人民代表大会制度与西方议会民主制有着很大的不同。

中国的人民代表大会制与西方的议会民主制是各自不同政党政治制度的现实反映。中国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，中国共产党是领导核心，是执政党;各民主党派是中国共产党领导的、与共产党长期合作共事的参政党，不是在野党，更不是反对党。西方资本主义国家实行的是多党制或两党制，有执政党，有反对党和在野党，各党派明争暗斗，但无论哪个党派上台执政都不可能真正代表人民利益，都是极力维护自己及其代表的利益集团的利益。西方议会无论是一院制还是两院制，都是持有不同政见的各党派争夺权力的场所。中国的人民代表大会是中国共产党对国家和社会事务实施领导的国家权力机关。县乡人大代表是按选区直接选举产生的。县级以上人大代表实行间接选举，按照选举单位组成代表团参加代表大会。也就是说，在中国的人民代表大会中没有议会党团，也不以界别开展活动。中国的人民代表大会常务委员会也是由代表大会选举产生，它的各专门委员会均依法设立，并根据工作需要由代表大会或常委会决定任免其组成人员。无论是代表大会，还是常委会或专门委员会，都不是按照党派分配席位的。我们的人大代表、常委会组成人员、专门委员会组成人员，无论是共产党员，还是民主党派成员或者无党派人士，肩负的都是人民的重托，都在中国共产党领导下依法履行职责，为人民服务，根本利益是一致的，大家合作共事，没有西方议会中各党派的明争暗斗，而是充分发扬民主，集思广益，在充分协商、基本达成共识的基础上，按照多数人的意见作出决定。

中国的人民代表大会和“一府两院”的关系与西方国家的行政、司法、立法机关之间的关系也有着实质性的差别。中国是由人民代表大会统一行使国家权力，“一府两院”由人民代表大会产生，对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。各国家机关虽然分工不同、职責不同，但目标是完全一致的，都在中国共产党领导下，在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律，为建设中国特色社会主义服务。这与西方国家议会、政府、法院“三权鼎立”有着本质区别。人民代表大会与“一府两院”不是相互掣肘，不是唱对台戏。人民代表大会统一行使国家权力要尽职尽责，但不代行行政权、审判权、检察权。人民代表大会根据中国共产党的主张和人民的意愿，通过制定法律、作出决议，决定国家大政方针，并监督和支持“一府两院”依法行政、公正司法，保障各国家机关协调有效地开展工作，把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

中国的人民代表大会的代表与西方议会的议员所担负的职责也不相同。中国的人民代表大会代表，来自中国各地区、各民族、各行各业，中国的工人、农民、知识分子、解放军和妇女、归国华侨等都有适当比例的代表，人口再少的民族也都有代表，因而具有十分广泛的代表性。中国的人民代表大会的代表，工作和生活在人民中间，同人民群众保持着密切联系，对人民群众的生活和愿望感受最直接。中国的人民代表大会的代表，从事各自的职业，有各自的工作岗位，深入实践、贴近实际，对国家的方针政策、宪法法律的贯彻实施情况体会最深刻，对现实生活中的实际问题了解最深入。中国的人民代表大会的代表，是在人民代表大会召开期间依法集体行使职权，而不是每个代表个人直接去处理问题，中国的各级人大常委会办事机构是代表的集体参谋助手和服务班子。与中国的人民代表大会的代表不同，西方议院的议员都是职业政客，分别代表某党某派的利益，还有自己的议员助手和工作班子，他们之间有时会进行某种合作，但大多时候是相互对立，甚至一言不合便大打出手。

还需要指出的是，西方议院是由来自各个不同党派的议员组成，往往是党派人数较多的一方控制着议院的议题，很多时候相互间难以达成共识，容易陷入掣肘的僵局，严重影响国家的政策决策与实施效率。反观中国的人民代表大会，其制度核心所在就是坚持中国共产党的领导。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，中国有14亿人口、56个民族，经济要发展，政治要稳定，文化要繁荣，社會要和谐，民族要团结，老百姓要过上好日子，没有一个坚强的领导核心是不行的。正是因为坚持中国共产党的领导，中国的人民代表大会行使国家权力时展现出很高的效率，与其他国家机构之间相互配合，共同推动国家机器高效率运行，为中国经济社会快速发展提供了保障。

中国最高权力机关的运行机制

人民代表大会制度是中国人民当家作主的根本政治制度。为保障人民当家作主的权利得到真正的落实，作为中国最高权力机关的人民代表大会设计了一套科学有效的运行机制。  中国的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。中国宪法规定，年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，除依法被剥夺政治权利的人外，都有选举权和被选举权。中国的县、乡两级人民代表大会代表都由选民直接选举产生，多年来享有选举权和被选举权的人数占18周岁以上公民人数的99%以上，参选率在90%左右。根据中国的实际情况，目前县以上的各级人民代表大会代表通过间接选举产生，即由下一级人民代表大会选举产生上一级人民代表大会代表。无论直接选举，还是间接选举，都依法实行差额选举。选民和选举单位有权依照法律规定的程序，罢免或者撤换自己选出的代表。代表有权依法提出议案、审议各项议案和报告、对各项议案进行表决，在人民代表大会各种会议上的发言和表决受法律保护。

中国的全国人民代表大会、地方各级人民代表大会每届任期五年。其中，全国人民代表大会会议每年举行一次，地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。中国选举法规定，全国人民代表大会代表名额不超过3000人。由于中国的全国人民代表大会代表人数较多，不便经常开会议事，根据中国宪法规定，中国的全国人民代表大会设立了常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间行使最高国家权力机关的职能。全国人民代表大会常务委员会一般每两个月举行一次会议。中国的全国人民代表大会常务委员会由委员长、副委员长若干人，秘书长、委员若干人组成。中国的县级以上地方各级人民代表大会也设立常务委员会，全国各级常务委员会组成人员由人民代表大会在代表中通过差额选举产生，每届任期同各级人民代表大会相同。

中国的人民代表大会及其常务委员会充分发扬民主，集思广益，代表和反映人民的意志和根本利益。中国的人民代表大会及其常务委员会表决各项议案实行绝对多数原则，即由全体组成人员的过半数赞成才能通过。全国人民代表大会对宪法的修改，须由全体代表的三分之二以上的多数通过。同时，中国的人民代表大会及其常务委员会举行会议时，国家有关部门负责人可以列席会议，有关部门和个人也可以旁听会议。列席会议人员有发言权，无表决权。旁听人员没有发言权，如果他们对人民代表大会常务委员会正在审议的议案有意见，可以书面向常务委员会工作机构提出。

作为中国最高权力机关，中国的人民代表大会拥有立法、监督、人事任免、重大事项决定等四项权力。这也是中国人民通过人民代表大会制度行使当家作主权利的主要体现。

中国的人民代表大会行使立法权。中国宪法规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权，主要是修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。地方人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同国家宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。民族自治地方的人民代表大会还有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作变通。

近年来，中国的立法民主不断向前推进。几乎每一件法案的起草都采取专家座谈会、论证会等形式，听取专家的意见。有的法案还由立法机构直接委托社会研究部门起草。对于调整重要社会关系的立法项目，地方人大常委会还经常召开听证会，让不同利害关系方发表意见。近年来，中国的宪法修正案、婚姻法修改草案、合同法草案、物权法草案、民法典等多项关系到人民切身利益的重要法案，都需要把草案向全民公布征求意见。人民群众直接参与法律的制定，使法律能够充分体现人民的意愿和要求，而且增强了全社会的法律意识，通过后也能比较顺利地执行。

中国的人民代表大会行使监督权。监督宪法和法律的实施，是全国人大及其常委会行使监督权的主要内容。这种监督的基本形式是执法检查、法规备案审查。进行执法检查和备案审查，目的在于撤销违反宪法和法律的法规、规章，督促有关制定机关纠正不适当的条文，对保障国家法制统一具有重要的作用。

监督同级政府和法院、检察院的工作，是中国的人民代表大会及其常务委员会行使监督权的另一重要内容。听取和审议“一府两院”的工作报告，是中国的人民代表大会及其常务委员会进行工作监督的基本形式。人民代表大会举行会议期间，同级人民政府、人民法院、人民检察院向大会报告工作，人民政府还须向大会提出预算草案、国民经济和社会发展计划草案，预算草案须经大会审查批准。人民代表大会常务委员会召开会议时，经常就关系改革发展稳定全局的重大问题和同人民群众切身利益密切相关的热点难点问题，听取有关专题工作报告或汇报。

中国的人民代表大会行使人事任免权。人民代表大会及其常务委员会有权选举、决定、任免、撤换、罢免有关国家机构组成人员。中国的全国人民代表大会选举国家主席、副主席，中央军事委员会主席;根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选;根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选;根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选;选举最高人民法院院长、最高人民检察院检察长。地方各级人民代表大会依法认真履行对地方有关国家机构组成人员的选举、决定、任免、撤换、罢免。

中国的人民代表大会行使重大事项决定权。中国的全国人民代表大会依据宪法有权批准省、自治区、直辖市的建置，决定特别行政区的设立及其制度，决定战争和和平的问题，以及其他重大事项。对经济和社会发展中的重大问题，如城市规划、环境保护、重大工程项目论证，均须中国的人民代表大会作出决议后方可实施。

实践充分证明，人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的根本政治制度。它保证国家机关协调高效运转，维护国家统一和民族团结，使得国家和民族的前途命运掌握在人民的手里。