大数据思维在城市应急管理预警中的应用

张 栋，于玲玲

（南昌理工学院 工商管理学院，南昌 330044）

1 研究背景

随着信息技术和互联网的发展，人类社会已步入了信息爆炸的时代，每天都会产生海量的信息，其中有很多是以量化的数据形式存在。当某一特定领域的数据达到一定程度，人们就可以称其为大数据。大数据是信息海量化的体现，大数据改变了人们思考问题的方式，让人们注意到以往忽略的事实，对过去的某种现象有了更深入的认识。

大数据在当今社会已被视为一种宝贵的资源，既包括组织自身的信息系统产生的数据，也包括来自组织外部多种形式的数据。从数据的数量来看，其规模迅速膨胀。大数据除了呈现出海量规模的特点外，由于其来源非常广泛，不断增长也是其显著特点。大数据思维其实就是从事物的全貌去研究事物，它是一种量化思维的极致体现，所有的决策都建立在大量数据的基础上，这是对思维方式的一种重要变革。

大数据的应用已开始在全世界范围内慢慢兴起，在很多领域都发挥了作用，其中也包括政府治理领域。政府作为公权力机构，拥有庞大的架构体系，涉及国家治理的方方面面。政府既是数据的搜集者也是数据的使用者，从国家治理的角度来看，政府比任何一家企业或者私人组织所能获取的数据都要多。但是，这些搜集的数据就像一座巨大的矿山，并没有得到完全的开发。很多数据只是搜集了并没有利用，未被利用的原因可能有两点：一是没有发现数据的价值；二是应用现有的技术无法实现对数据的完全利用。

2 大数据思维在城市应急管理中的应用

在信息化时代背景下，大数据给人类固有的思维模式带来了新的转变，为人们提供了发现新知与重塑认知的新契机，它给社会中各个行业和领域，包括应急管理领域带来了全新的认知和方法［1］。

最早对城市应急管理成功运用大数据思维的是美国。美国政府2008 年就将“大数据”概念全面引入公共行政领域，主要体现在突发公共安全事件监测预警、应急管理辅助决策、城市日常风险管理、危机个体行为模式应对响应、城市应急管理资源配置等领域［2］。随着城市化的进程不断推进，目前我国城镇化水平不断提升。根据国家统计局数据，2018 年末，我国常住人口城镇化率达到59.58%。对于城市公共管理而言，城市应急管理已经是现代政府公共管理领域中不容忽视的部分，甚至是体现政府管理水平高低的重要参考。

城市应急管理主要针对的是城市突发事件。突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应付的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件［3］。突发事件的最显著特点就是突发性，在传统的应急管理模式下，政府机构很难对突发事件发生的时间和负面效应做到准确预测，由此导致的不利影响也就难以控制。突发事件如果处理不当就会演变成公共危机，公共危机是指由突发事件所带来严重威胁和破坏的一种紧急状态。

公共危机常常发端于突发事件，虽然存在发生征兆和预警的可能，但由于惯性思维的存在，往往会忽视甚至误判，错过最佳的处置时机。目前，政府城市应急管理存在诸多问题，其中最核心的问题是对突发事件的前期预警还没有行之有效的手段，当突发事件转化为公共事件，就错过了最佳处置时机，致使处置效果不佳，带来巨大的损失。应急管理的产生机制如图1所示。

随着社会和经济的发展，我国各种突发事件发生频率增加，有些突发事件未及时有效处置随即转化为公共危机，给国家和民众造成巨大损失。由以往经验可知，等到突发事件发生后再采取补救措施往往为时已晚，产生的损失将无法预料，如果能够在突发事件发生之前进行预测，或者在突发事件转化为公共危机过程中及时采取有效控制措施，就可以取得较好的应急管理效果。在过去，由于技术条件所限，政府机构对突发事件的预测能力有限，应急管理能力也较为欠缺。

3 我国应急管理体制现状

2003 年暴发的SARS 事件使政府开始更加重视应急管理，在探索适合我国的应急管理体制的道路上不断积累经验，历经十多年的努力，中国的“一案三制”建构的政府应急管理体制已经建立起来。到2018 年政府机构改革，我国成立了应急管理事业部，该部门整合了13 项专业应急灾种，打破了专业性的束缚，利用专家会商制度对突发事件进行研判和处置，使政府的应急管理能力有了很大的提升。

“一案三制”应急管理架构使我国政府应急管理由过去分散化管理向系统化管理转变，但这个架构还是存在先天的不足。目前，我国的应急管理体制设计重点放在事后的处置上，前期预警还未引起足够的重视。笔者认为，政府应急管理的预警体系是否健全才是决定应急管理体系能否有效发挥作用的关键，是应急管理的管理理念从被动应对向主动防范的转变。建立有效的预警机制，大数据是一种重要的手段和方式。

4 如何应用大数据提升应急管理水平

应用大数据实现应急管理预警预警，笔者认为要采取以下措施。

（1）数据的时效性是影响数据预警功能的前提，现代物联网、5G 移动通信等技术的发展，实现了实时采集数据。只有快速获取数据才能在最短的时间内对其分析并做出响应，这也要求政府搭建好可以实时搜集数据的平台，公安系统中分布在城市各个角落的摄像头就是典型代表，它可以实时搜集公共场合各种信息，为公共安全管理事务提供实时的参考信息。同时，数据搜集的持续性也是大数据发挥作用的关键，只有持续不断地搜集数据，累积到一定程度才能对某些突发情况的变化规律进行准确了解，因此政府机构还必须建立起数据搜集的长效机制，以制度的形式保证数据的搜集不会中断。

（2）政府相关机构不仅要做好数据的收集工作，还要重视数据价值的挖掘。政府可以获得的数据是海量的，但如果利用率低就会导致无法对突发事件做出预判。很多地方政府越来越重视大数据在城市管理中的重要作用，纷纷成立专门的数据管理机构，对获取的数据进行管理和分析，为决策提供依据。笔者所在的南昌市于2019 年4 月3 日成立了大数据发展管理局，该机构成立的目标是建成“城市大脑”，初步实现“一网感知全市、一键指挥联动、一号智享服务”。

（3）政府数据管理职能的有效发挥取决于对数据的分析能力，要求政府相关机构的数据分析能力在短期内就能和应用能力达到匹配。对此，政府可以不局限于自身的资源，而尽可能利用市场化的资源。比如，加强与数据分析公司、科研机构和高校的合作，充分借助一切可以利用的资源来达成目标。很多互联网公司都提供了云计算服务，云计算功能可以实现数据的快速分析，对政府而言，与其合作是短期内快速提升政务水平的一种有效方式。

（4）要打破数据壁垒。过去数据的收集工作由政府各个职能部门负责，数据是零散的、孤立的，多类数据之间没有关联性，也限制了政府机构对大数据的应用。政府应打破数据的藩篱，让更多的数据流动起来，成为会说话的数据。政府应重点关注气象、公安交通、医疗卫生、消防、水文地质等领域的数据汇总。2018 年，我国设立的应急管理事业部，其职能就是对以上数据进行有效汇总。因为突发情况是交织产生的，需要汇总多个部门提供的数据进行分析，设立专门的政府机构负责数据的汇总能克服数据不流动的弊端。同时，汇总的数据在法律允许的范围内向社会开放，也能够充分发挥社会力量的作用，加强对大数据的应用，提高数据资源利用率。

5 结语

习近平总书记在多个场合对我国的应急管理工作做出了重要指示。2019 年11 月29 日，习近平在主持中共中央政治局第十九次集体学习时强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。这为全社会传递了一个重要信号，应急管理得到了高度重视，研究如何运用大数据为应急管理服务具有重要的现实意义，大数据在应急管理中的预警作用将得到进一步发挥。