地方投融资平台公司转型发展的探讨

葛艳武

（上饶投资控股集团有限公司 江西上饶 334000）

一、引言

为了切实提高国家宏观调控能力、缓解中央财政压力，1994年我国对财税进行了分税制改革。随着改革的深入和经济的发展，地方政府事权与财权不匹配的矛盾逐渐显现，为此，中央加大了转移支付的力度，并由地方政府成立地方政府投融资平台公司（以下简称平台公司），筹措发展资金，用于城镇化建设发展和地方其他事业，包括道路桥梁建设、生态环保、市政和产业园区等基础设施建设等。由于平台公司项目投资金额大、投资周期长、资金回流慢，大多数平台公司只能“以贷养贷”，在快速发展中累积了巨大的债务风险。2014年，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）对地方政府性债务加强管理，此后陆续发布文件要求剥离融资平台公司债务与政府的关系。在此背景下如何解决平台公司存量债务、缓解经营压力、继续发挥在地方城镇化建设中的重要作用，成为平台公司亟需面对的问题。

二、地方政府投融资平台公司存在的问题

尽管近年来国家采取一系列措施要求控制地方隐性债务以期堵住债务风险的“后门”，另一方面允许地方政府以发行债券形式打开经济发展的“前门”，但各地为了实现经济的发展，在财权与事权不匹配没有根本改善、所获批发债数额满足不了地方政府经常性支出的情况下，投融资平台公司的业务并没有减少，并且地方政府不再为平台公司融资业务提供担保，这使得平台公司尤其是区县级以下的平台公司融资渠道受限、发展困难，再加上其他多种因素叠加，造成平台公司的经营困难。

（一）债务规模庞大，偿债能力弱

据WIND统计，2017年底各平台公司有息债务合计约为32.3万亿元，扣除掉已纳入财政预算部分的债务后，平台公司债务规模仍然高达30.6万亿元，这只是根据公开信息统计的数据。在实践中，平台公司债务更多是通过银行贷款的方式，没有对外公布因而无法统计。另外平台公司自身拥有的可用于偿债的资产与负债不成比例，资产中公益性资产较多，且这些资产普遍存在因产权不清晰或存在没有产权证无法抵押的情况。导致很多平台公司的经营性收益难以清偿其贷款利息，平台公司债务规模大大超出了自身偿债能力。

（二）负债结构不合理

平台公司所投入的项目具有投资金额大、建设周期长等特点，项目资金来源以银行贷款为主。尽管有些项目名义上是PPP形式，但实质上依然是通过平台公司借款而来。最重要的问题是平台公司融资期限大多为1年期的短期融资，融资期与投资期存在明显不匹配的现象。项目投资的持续性只能依赖“借款→还债→再借款→再还债……”不断滚动的方式来维持，金融机构一旦要求抽贷就会发生资金链断裂的危险。

（三）投资产业趋向饱和，突发疫情影响大

随着我国城镇化建设的不断推进，经济发展由“促增长”向“调结构”转换。推动经济发展的原动力正在减弱，诸如修建公路、铁路、桥梁、机场等传统基建项目开始趋向饱和。在经济转型期，经济下行压力增大，尤其是2020年受新冠肺炎疫情的影响，全球的经济都遭到沉重打击。平台公司原有的产业发展空间在缩小，一些受疫情影响大的投资项目停工、停产不断发生，项目建设所需的物资、人员、设备等供应受限，平台公司所处的经济环境遭受严重破坏。

（四）商业运作能力欠缺，市场竞争力差

平台公司虽然形式上是企业但其经营不以营利为目的，而是发挥宏微观职能作用的实体，其商业运营能力相对较差。有些平台公司内部治理结构不健全，没有设置董事会、监事会，高管人员一般由政府任命；有些平台公司虽设有监事会和董事会，但相关人员是从政府部门调入，受原有行政体制的影响，无法做到相互监督、相互制衡，公司的财务权、人事权及决策权独立性差。高管人员虽然行政管理经验丰富，但专业技术能力和经验相对缺乏，经营性资产获取经济效益的能力偏低，在市场环境中竞争力偏弱。

三、对策建议

（一）改善平台公司转型的外部环境

平台公司若要转型成功，首先需要从外部为转型提供制度环境和现实条件。

1.完善考核机制。对于地方行政人员政绩的考核不仅要看经济增长速度，还要将环保、负债率等纳入考核指标，考核其在任期间经济发展的质量，并且应明确将由平台公司承担的地方政府债务纳入考核范围，并与职务晋升相挂钩，建立健全行政人员的问责机制。对于债务项目应明确责任领导，将举债情况纳入地方政府主要领导离任审计和经济责任审计的范围。

2.改善财权与事权不匹配的状况。若想平台公司转型发展，要适度下放财权和上移事权。中央政府在强化监管的前提下，可在强化地方政府债务管理的基础上加大对地方债券发行权限的下放力度，使得地市级政府乃至区县级政府也有一定的发行债券权限；同时对影响长远发展的重大项目建设由中央政府负责，地方政府可负责区域范围内的辅助性工作。

3.设立偿债基金。平台公司若要成功转型，首先应清理存量债务。一般情况，债务项目产生的现金流量通常很难偿清债务，靠平台公司自身经营偿还并不现实，也不合理，而一旦违约会影响地方政府和平台公司信誉度。若平台公司为了转型将存量债务转移给地方政府，地方政府短期内会很难消化移交的债务，进而影响地方政府推进平台公司转型的积极性。所以在平台公司转型前，可考虑建立偿债基金以便平稳有序地从平台公司接受应由政府承担的债务。

（二）投融资平台公司转型的具体措施

1.明确投融资平台公司转型方向。

（1）重新定位平台公司。投融资平台公司成立之初主要承担由政府下达的城市基础设施融资和建设任务。平台公司要转型，首先要重新定位——如何利用自身优势在市场化的环境下谋得发展。平台公司拥有诸如土地资源、货币资产、政策资源、项目资源、信用资源和融资渠道等地方政府的优势资源，在长期的运行中也具备政府资产和债务管理能力、多渠道及各类园区综合开发的筹划能力与低成本大规模融资的能力等。因此平台公司可将自己定位为城镇综合性资产管理的服务商，以商业化运营模式协助地方政府深化地方城镇建设，促进当地经济发展。

（2）明确产业投资发展方向。平台公司在继承原有产业建设的基础上，作为独立的企业法人要为企业的生存、发展考虑，利用自身优势及所处环境变化重新确定经营产业未来投资发展方向。我国经济正处在从“促增长”到“调结构”的转型期，平台公司原来赖以生存的“老基建”开始趋于饱和，5G、数据中心、人工智能、工业互联网、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩等“新基建”随着经济的发展成为新的经济增长点。在新冠肺炎疫情对实体经济的冲击及对线上经济的催化下，中央多次要求加快“新基建”建设。平台公司可凭借与地方政府的良好信用关系以及长期积累的基建经验，引领企业向“新基建”方向发展。

（3）分类经营。平台公司与一般企业相比仍具有特殊性，作为地方国有企业，不仅需要追求利润，还肩负配合政府发展地方经济建设的重任。因此其经营的资产不仅有营利性资产，还有公益性资产与准公益性资产，在坚持采用商业运营模式的前提下，平台公司及政府对不同的资产类型应采取不同的管理目标。对于经营性资产项目，政府作为出资人应向平台公司提出盈利指标要求，并与奖惩措施挂钩；对于公益性资产项目，政府应利用政府债、土地溢价收入、国企上缴的利润等财政方式保障项目资金，并对平台公司经营资产所发挥的社会效益提出要求；对于准公益性资产项目，政府可通过购买服务、PPP等模式让平台公司参与经营管理。

2.转型的具体改革措施。

（1）理清现有资产负债。平台公司作为管理者、政府作为出资者共同对公司现存资产负债进行全面核查清算，要对账面上的资产逐一盘点并明晰产权，对产权不清晰或是存在纠纷的、无产权证的，应报请相关部门予以明晰确认，或是作为资产损失报请政府予以账面确认。

（2）实施股份混改。长期以来，平台公司的运行机制已经严重固化，单靠从外部聘请职业经理人来转变运行机制难度非常大。因此，对于有营利性经营的下属子公司，可以通过引进集体资本、非公资本等对股权进行混合所有制改革，股权转换的方式包括资产重组、产权转让、增资扩股以及IPO等。通过引入外部资本，为平台公司发展注入新鲜血液，从股东层面产生商业运营需求。

（3）实行独立的企业法人治理结构。平台公司作为独立的经营单位，应具有独立自主的治理机构，董事会、监事会成员应由股东会、职代会等选举产生并对其负责，平台公司高管由董事会选聘并对其负责。平台公司应改变现有的用人模式，建立具有一定流动性的用人机制，从市场中吸引优秀职业经理人加入，充分发挥其专业技能，帮助平台公司建立商业运营机制。

（4）实行全面预算管理。可以根据平台公司制定的战略目标，结合公司所处环境及自身情况，制定中短期预算经营指标，比如年度预算指标、季度预算指标等，然后将预算指标按照平台公司内部职责层层分解到相应部门，从而建立起一整套以预算、控制、调整和考评为主要内容的管理控制体系。这种体系采用“集中监控、适度分权”的原则来配置资源提高企业管理效率，据此保障平台公司中短期目标的实现，最终最大限度地实现平台公司的战略目标。

（5）拓展融资方式、优化债务结构。随着平台公司商业治理的逐步完善，平台公司的营收能力及信誉度显著提升，就可以开拓新的融资渠道与方式。除了常规的银行贷款、私募债券、融资租赁、中期票据等方式外，还可以向资产证券化等方向发展。除了债务融资，还可以采取多种方式吸收社会资本注资，比如PPP模式，或是成立产业基金或母基金及设立合资公司等方式。资本金的提高可以带动融资规模的扩大，融资方式的多样化可以调节债务结构，彻底改变“短贷长投”的不利局面。

（6）建立符合市场化发展的激励机制。企业制定的各项举措需要依靠员工执行，因此为了能将上述措施执行到位，平台公司应建立相应的激励机制。首先，针对平台公司管理层，建立符合市场化发展的激励机制，包括年薪激励、股份激励和机会激励等方式。年薪激励可分为两部分，一部分是基本收入，为实现当期预算指标的收入；另一部分则是奖金，是超额实现预算指标时的奖励。其次，为了形成稳定的团队留住所需人才，使项目建设能够持续、稳定实施，建议实行股份激励机制。比如，员工若能达到既定盈利目标，可对相关人员奖励绩效股份，一起分享平台公司的经营成果。最后，平台公司采用权利、岗位、机会、教育等激励方式，调动员工的积极性。

总之，平台公司应充分抓住现阶段新的经济增长点，由“老基建”向“新基建”转型，基于国家治理与改革的方向，将平台公司打造成定位明确、责任清楚、商业化运营的现代企业。